行刑反向銜接財產罰“行刑倒掛”難題及其解決對策

摘 要：財產罰“行刑倒掛”是行刑反向銜接工作中面臨的現實難題，其會增加行政處罰執行難度，削弱認罪認罰從寬制度激勵成效，犯罪治理效能也會受到貶損。該問題產生的原因在于行刑法律調整觀念割裂，財產罰法律規范不夠協調，行刑反向銜接機制不夠健全等。為破解財產罰“行刑倒掛”困境，需樹立行刑一體化系統觀念，完善行刑反向銜接法律規范體系，構建行政執法與刑事司法全鏈條協同機制，以提升行刑反向銜接工作質效。

關鍵詞：行刑反向銜接 財產罰 “行刑倒掛” 行刑一體化

最高檢高度重視行刑反向銜接工作，2021年9月印發《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》（以下簡稱《規定》），2023年7月印發《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督 構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》（以下簡稱《意見》），2024年11月印發《人民檢察院行刑反向銜接工作指引》（以下簡稱《指引》），指導全國檢察機關推進行刑反向銜接工作穩步開展。當前各地檢察機關在行刑反向銜接工作實踐中普遍面臨著財產罰“行刑倒掛”問題，一定程度影響了行刑反向銜接工作質效，亟需對此深入研究，并提出應對的措施。

一、行刑反向銜接財產罰“行刑倒掛”的實踐表現及典型領域

（一）財產罰“行刑倒掛”的界定

財產罰“行刑倒掛”是行刑反向銜接機制中衍生的法律現象，其實踐表現為：對于犯罪事實、情節及危害性相當的同類刑事案件，經檢察機關作出不起訴決定后移送行政機關科處的行政罰款金額，顯著高于案件若被提起公訴法院判處的刑事罰金之情形。以筆者所在檢察院辦理的兩起虛開增值稅專用發票案為例，兩案所涉虛開發票稅額均為60余萬元，并且主觀惡性、社會危害性等量刑要素趨近，其中一起案件中檢察機關作出不起訴決定后移送稅務機關科處的行政罰款為40萬余元［1］，另一起案件中檢察機關提起公訴后法院判處的刑事罰金為5萬元［2］，行政罰款金額明顯高于刑事罰金，二者存在顯著差異。此類財產罰“行刑倒掛”現象的直接后果是引發當事人產生“行政處罰重于刑事處罰”的認知偏差，進而導致消極履行行政處罰決定的執行困境。

（二）財產罰“行刑倒掛”的典型領域

財產罰“行刑倒掛”現象目前主要集中體現于行政犯罪領域，典型如稅收征管、食品藥品安全、環境保護、金融證券、商業賄賂、知識產權等。根據其表現形式可分為兩類：一是立法規范沖突型“行刑倒掛”，即刑法或司法解釋對特定罪名設置的刑事罰金幅度總體低于行政法律規范的罰款基準。二是司法裁量失衡型“行刑倒掛”，即刑法或司法解釋未明確相關罪名的刑事罰金標準，而行政法律規范已設置較高的行政罰款基準。行政機關依據行政法規直接科處高額罰款，而法院因無罰金幅度指引，可能僅判處較低刑事罰金，最終形成財產罰“行刑倒掛”的局面。

二、行刑反向銜接財產罰“行刑倒掛”的現實難題

財產罰雖在行刑制裁體系中承擔部分懲戒功能，但其制度性銜接缺失導致行刑責任配置失衡，引發當事人對行刑責任輕重的認知偏差。

（一）徒增行政處罰決定執行難度

在行刑反向銜接工作中，對于刑事檢察部門不起訴案件，轉由行政檢察部門審查后向行政機關提出應當予以行政處罰的檢察意見，行政機關進而對當事人作出行政處罰決定，從而完成刑事到行政的反向銜接流程。但對許多經歷行刑反向銜接程序的當事人而言，雖然檢察機關不再起訴追究其刑事責任，但其仍須繼續承擔行政機關的行政處罰責任，當所面臨的行政罰款金額顯著超過承擔刑事責任所面臨的刑事罰金，當事人往往會認為行政處罰責任過重，甚至會認為還不如不免除其刑事責任從而不必再承擔行政責任。因此，對行政機關所作的行政處罰有較大的抵觸，有時會拖延或拒不繳納行政罰款，導致行政機關作出行政處罰決定后執行到位的難度加大。

（二）消解認罪認罰從寬制度激勵成效

隨著認罪認罰從寬制度的推行，以不起訴處理的認罪認罰案件在數量上持續上升。然而，不起訴不是案件的終點，對于認罪認罰的被不起訴人，其行政處罰義務的履行情況也是衡量認罪認罰態度的重要考量因素，如果行政處罰執行不到位，不僅會削弱認罪認罰從寬制度內含的教育矯治效果，更會貶損檢察機關客觀公正的形象。［3］從寬處理是認罪認罰從寬制度適用中的核心要義，在有效激勵犯罪嫌疑人認罪認罰、提高訴訟效率及優化司法資源配置等方面具有重要意義。［4］然而，當出現財產罰“行刑倒掛”問題時，被不起訴人可能會質疑認罪認罰從寬制度，主觀上認為檢察機關沒有兌現“從寬”處理的承諾，客觀上也往往消極履行行政處罰義務，這不僅消解了該制度激勵功能的發揮，也影響節約司法資源、化解社會矛盾、減少社會對抗等激勵成效的實現。

（三）制約犯罪治理現代化目標的實現

檢察機關作為法律監督機關，在犯罪治理體系中始終發揮重要作用。近年來，伴隨經濟社會快速發展，我國刑事犯罪結構發生明顯變化，“判處三年有期徒刑及以下刑罰的刑事案件和作出不起訴決定的案件達90%左右”［5］。在此背景下，行刑反向銜接作為不起訴制度的“后半篇文章”，已然成為檢察機關參與犯罪治理的重要方式。同時，作為刑事不起訴案件治理的“最后一公里”，行刑反向銜接運行效果如何直接關系到犯罪治理現代化目標的達成。然則，當財產罰“行刑倒掛”問題出現時，不僅導致行政處罰難以執行到位，更激化了犯罪人與國家機關間的矛盾，既不利于犯罪人順利回歸社會，又削弱了對犯罪人教育矯正與再犯預防的制度功能，犯罪治理的效果大打折扣。

三、行刑反向銜接財產罰“行刑倒掛”的原因分析

（一）行刑法律調整觀念呈現割裂

刑法與行政法均是國家維護社會秩序的基本法律形態，在法律調整目的與手段上具有一定的相通性。二者都通過一定形式的懲罰手段對損害社會公共秩序的行為予以調整。刑法的懲罰手段更體現國家對犯罪行為的暴力威懾性與制裁性，以人身自由限制或剝奪為主，輔以必要的財產剝奪懲罰；行政法的懲戒手段更體現國家的社會管理與規制功能，偏重采取制止違法行為與剝奪財產的手段，而相對較少或較輕的采取對人身自由限制的懲罰措施。長期以來，刑法與行政法之間具有相對明確的調整適用范圍分工，針對同一行為刑事懲罰一般應當重于行政懲罰而于后位適用是基本共識。但是隨著社會的不斷發展，人類生產與生活活動日趨多樣，無論是刑法還是行政法面對高度復雜的社會活動都需要對調整目的與手段進行相應的改變方能繼續其作為法律形態的使命。現代社會治理愈加重視社會治理的整體性與治理手段的系統化，刑法與行政法均是社會治理的必要法律手段，由于二者調整對象、領域越來越多的出現重合，必然需要二者在調整目的與手段上有機銜接。但由于我國行政法與刑法理論和實踐的長期分立固化，目前仍然缺乏清晰實用的行刑關系大局觀。［6］這也導致行政與刑事無論是立法還是實踐中都呈現觀念割裂狀態，缺乏系統整合，從而導致二者在財產罰懲罰措施適用上會發生某種程度上的錯位現象，即對一行為刑事財產罰明顯不合理的低于行政財產罰。

（二）行刑財產罰法律規范缺乏協調

我國長期實行行刑分立的立法模式，受立法技術局限與行刑反向銜接理論儲備不足的雙重影響，加之行政處罰的裁量基準未與刑事處罰規則形成聯動，刑事法律與行政法律在規范制定中往往缺乏系統性協調，這一制度性缺陷直接導致行刑財產罰的責任設置失衡，集中表現為行政罰款與刑事罰金間的數額銜接不協調。［7］例如，《食品安全法》對用非食品原料生產食品、在食品中添加食品添加劑以外的化學物質等違法行為規定的罰款為，違法生產經營的食品貨值金額不足1萬元的，并處10萬元以上15萬元以下罰款；貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額15倍以上30倍以下罰款；而刑法司法解釋對以生產、銷售不符合安全標準的食品罪規定的罰金為生產、銷售金額2倍以上。據此，當生產、銷售不符合安全標準的食品貨值金額達到1萬元時，刑事罰金的下限為2萬元，而行政罰款的下限為15萬元，此時行政罰款的下限明顯高于刑事罰金的下限，可能存在財產罰“行刑倒掛”問題。

（三）行刑反向銜接工作機制不健全

較之2021年《規定》，2023年《意見》調整了檢察機關內部分工，明確了行刑反向銜接案件的處理程序，實現了不起訴案件從刑事司法向行政執法的形式化移送，形成了程序性銜接閉環。然而，行刑財產罰等實體責任銜接的制度性缺陷仍未有效解決，2024年最新出臺的《指引》也未提出有針對性的工作建議。實踐中，行刑反向銜接工作機制還存在以下不完善之處：第一，行刑一體化審查機制缺位導致部門間協同不足。由于刑事檢察部門、行政檢察部門與行政機關間缺乏協作審查機制，導致審查標準碎片化，各部門對已作出不起訴決定的案件未能同步啟動行政處罰預評估機制，致使行政處罰結果預判不能，行政處罰裁量與刑事司法評價脫節。第二，犯罪人權利保障機制欠佳加劇認知鴻溝。刑事檢察部門出于提升認罪認罰適用率的目標導向，在不起訴聽證、具結書簽署等關鍵環節，既未主動預判后續行政處罰結果，亦未充分告知犯罪人行政罰款可能高于刑事罰金的潛在風險。這種“信息屏蔽”導致犯罪人形成“不起訴等于不處罰”的認知偏差，當其面臨高于刑事罰金的行政罰款時，極易引發對行政處罰正當性的信任危機。例如，在筆者辦理的一起涉商業賄賂違法犯罪案件中，犯罪人因簽署認罪認罰具結書獲得不起訴決定后，突遭行政機關處以高額罰沒款，其心理預期與處罰強度的劇烈落差引起程序對抗，導致行政處罰決定難以執行到位。

四、解決行刑反向銜接財產罰“行刑倒掛”的對策

（一）樹立行刑一體化系統觀念

打破行政執法與刑事司法長期割裂的“直筒型”［8］運行模式，關鍵在于樹立行刑一體化系統觀念。只有樹立行刑關系大局觀，行刑反向銜接才會有穩固的觀念基礎和判斷上的確定性，才能擁有恰當勢能，從而暢通無阻。［9］具體而言，在立法層面，應當以“法秩序統一性原理”為基石，其強調民法、行政法、刑法等構成的法秩序應當無矛盾、無沖突，尤其需著力解決規范矛盾這一損害法秩序的核心問題。［10］具體到財產罰“行刑倒掛”領域，立法者應通過制定行刑反向銜接法律規范，明確刑事罰金與行政罰款的裁量基準及梯度銜接規則，從源頭上消除“行刑倒掛”的制度誘因。在實踐層面，刑事檢察部門、行政檢察部門與行政機關需摒棄分段式辦案思維，將行刑反向銜接視為犯罪治理的有機整體，應立足全鏈條治理視角，在案件移送、裁量預判、風險防控等環節主動跨前一步，避免“就案辦案”的短視思維，要提前預判后續行政處罰結果，通過權利告知、聯合聽證等機制，及時糾正犯罪人的認知偏差。這種系統化思維不僅能破解各部門“各自為政”的困境，更能通過立法與實踐的雙向互動，使行刑反向銜接真正成為維護法秩序統一、提升犯罪治理效能的法治引擎。

（二）完善行刑反向銜接法律規范體系

目前我國并不存在專門的行刑反向銜接法律，然而行刑反向銜接規范涉及國家權力制約與監督的實現方式，只能通過高位階的法律形式予以規范。［11］因此，為破解立法協調性不足導致的行刑財產罰規范銜接失序問題，應當以法秩序統一性為理論根基，通過專項立法的形式，構建統一協調的行刑反向銜接法律規范體系，實現行刑責任分配的梯度化。對此，筆者提出以下兩個方面的完善建議：第一，制定專門的行刑反向銜接指引性法律規范，確立行刑反向銜接的基本原則、規則，從根本上解決行政罰款金額與刑事罰金設定標準缺乏銜接性技術條款的問題。在設定銜接條款時，根據“罪刑相應”“錯罰相當”原則，應當確保行政罰款的金額低于刑事罰金，避免出現行政處罰與刑事處罰間的輕重失衡、錯位。［12］第二，建立行政處罰裁量基準與刑事司法裁量規則動態校準機制。檢察機關在作出不起訴決定前，需同步評估行政機關可能施加的行政罰款金額，若發現行政罰款高于刑事罰金的風險，應當建議行政機關在法律規定范圍內及時調整裁量標準，確保行刑處罰力度梯次銜接。

（三）構建行刑反向銜接全鏈條協同機制

針對財產罰“行刑倒掛”高發領域刑事案件，需以行刑一體化思維重構辦案流程，通過協同審查、聯合聽證、同步宣告三項機制創新，實現風險防控關口前移與矛盾化解源頭治理。具體而言，第一，建立行刑協同審查前置機制。對于擬作相對不起訴的案件，刑事檢察部門應主動聯合行政檢察部門、行政機關開展同步審查。行政機關基于案件事實與裁量標準，出具行政處罰預估意見書，明確罰款金額、法律依據及執行方式，并告知行政檢察部門提前審查；刑事檢察部門在認罪認罰具結書簽署前，須向犯罪人及辯護律師完整告知預估處罰內容，闡明行政處罰與刑事處罰的法律后果差異，確保當事人在充分知悉風險的前提下自愿簽署具結書。第二，推行行刑聯合聽證實質化機制。對可能存在財產罰“行刑倒掛”的不起訴案件，構建刑事檢察部門主導、行政檢察部門協同、行政機關參與的聯合聽證模式。在聽證程序中，引入人民監督員、聽證員等第三方力量，對擬不起訴決定及建議行政處罰的合法性、合理性進行公開評議，并通過釋法說理與風險告知，提升犯罪人對行政處罰的認可度，降低后續行政處罰執行阻力。第三，創設行刑同步宣告快速銜接機制。對經聯合審查無異議的案件，推行“不起訴決定與行政處罰告知”雙同步程序。刑事檢察部門宣告不起訴決定的當日，行政檢察部門同步向行政機關送達《檢察意見書》，啟動行政處罰程序；行政機關在24小時內向被不起訴人宣讀《行政處罰告知書》，明確違法事實、處罰內容及救濟權利，并同步開通線上陳述申辯通道，實現行刑處罰的無縫銜接與程序正義可視化。