軍地檢察協作視角下軍隊營區文物保護的實踐與創新

摘 要：在檢察公益訴訟制度全面實施的法治語境下，文物保護領域呈現制度創新與實踐突破的良性互動格局。軍隊營區內的不可移動文物作為國家文物與文化遺產體系的關鍵組成部分，其保護工作面臨特殊治理難題。本文以祿米倉文物保護行政公益訴訟案為研究對象，系統解構軍地檢察機關協同辦案機制在軍隊營區不可移動文物保護中的制度創新與實踐效能，揭示其對于完善檢察公益訴訟制度與文物保護工作體系的規范價值。

關鍵詞：軍地協作 軍隊營區 文物保護 行政公益訴訟 主體責任

一、基本案情及辦案過程

祿米倉系明、清兩代儲存京官俸米的糧倉，始建于明嘉靖四十年，距今已有460余年歷史，是研究古代倉儲制度和倉房建筑的寶貴實物資料，對研究中國運河史也具有重要價值，1984年被核定公布為北京市市級文物保護單位。祿米倉現存4個倉廒，其中3個倉廒由某部隊單位作為庫房使用，因修繕不當、未得到妥善保養，歷史風貌受到破壞，存在損毀危險。

北京軍事檢察院對軍隊營區不可移動文物保護情況開展線索摸排，發現祿米倉受到損害的公益訴訟線索。根據中央軍委有關部門、國家文物局關于加強軍隊營區不可移動文物保護工作的有關規定，北京軍事檢察院督促該部隊軍事設施管理部門依法履行文物管理職責，監督祿米倉使用單位開展文物修繕保護工作。經協調，該部隊從營房管理標準經費和項目經費中撥付部分祿米倉保護經費，但仍無法滿足對祿米倉的有效保護。北京軍事檢察院綜合研判認為，該部隊無法獨立完成文物保護修繕工作，需要地方給予指導幫助。根據《文物保護法》規定，地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作，軍隊營區不可移動文物應受到地方政府文物保護日常監管，北京軍事檢察院遂向地方檢察院移送線索。

北京市東城區人民檢察院（以下簡稱“東城區院”）接到案件線索后，與北京軍事檢察院共同開展祿米倉文物保護情況核實工作。根據《文物保護法》《北京歷史文化名城保護條例》等法律規定，東城區院對東城區文旅局和建國門街道辦事處分別立案。立案后，檢察機關依法實地勘查、調取祿米倉文物普查登記表等檔案資料，進一步查明祿米倉受損情況。檢察機關向東城區文旅局、建國門街道辦分別制發檢察建議，建議依法履行文物安全監督管理職責，指導幫助文物使用單位履行文物修繕義務，并加強文物活化利用。

經檢察機關監督，最終該部隊軍事設施管理部門從營房管理經費中撥付日常管護經費，用于祿米倉的定期維護；祿米倉使用單位將其中2間倉廒進行騰退，交由地方政府規劃管理。建國門街道辦委托相關單位制定修繕方案，東城區文旅局按照相關財政政策和現有經費渠道統籌安排部分文物修繕資金，指導開展修繕工程。

2023年10月，修繕工程竣工。東城區文旅局、建國門街道辦同步制定文物活化利用方案，將其改造為祿米倉胡同博物館對外開放。在此基礎上，東城區院與北京軍事檢察院、東城區文旅局共同簽署《工作協議書》，建立軍隊營區不可移動文物保護長效協作機制。

二、本案辦理難點與實踐創新

（一）分層級確認軍隊營區文物管理主體責任

我國有大量珍貴的不可移動文物位于軍隊營區內，全國軍隊營區內有各級文物保護單位千余處，包括古遺址、古墓葬、古建筑、近現代重要史跡及代表性建筑等。［1］這些文物大多處于軍隊封閉管理區域，既面臨日常修繕、保養不足的問題，也面臨專業保護能力有限、專用經費支持不足等困境。本案的首要難點是明確軍隊營區內不可移動文物的修繕責任主體。根據《文物保護法》規定，國有不可移動文物的使用人應當承擔文物修繕、保養責任，但在軍隊營區內的諸多不可移動文物由于軍隊營區的特殊性質，責任主體的歸屬往往不夠明確。那么究竟該如何界定軍隊使用單位、軍隊文物主管部門與地方文物行政部門之間的職責邊界？

本案中，檢察官通過深入研究相關法律法規，明確了依據2017年《文物保護法》第21條（現為第32條）的規定，軍隊作為文物使用單位，應當按照國家有關規定承擔文物的修繕和保養責任；地方文物主管部門對不可移動文物也負有屬地性質的監督管理職責，應當對軍隊營區內不可移動文物的保護提供專業指導和必要幫助。同時，軍地檢察機關在辦理行政公益訴訟案件中，創新性地提出了軍地文物保護雙主體的“雙線責任”理念，即軍隊作為文物使用人對文物保護承擔責任，地方政府作為文物屬地政府，亦應當對文物保護情況承擔監管責任。檢察機關在辦理此類案件時，可以以“三層次”逐層確定文物保護主體的具體責任：一是軍隊內部由文物使用部隊承擔文物保護的直接責任（2024年修訂的《文物保護法》第32條），此時應當由軍隊文物主管部門督促使用人履行法定義務；二是軍隊文物主管部門對軍隊文物保護工作實施監督管理，當文物使用人未依法保護文物，軍事檢察機關可以督促軍隊文物主管部門履行職責；三是地方層面則由地方文物行政部門對文物修繕、保養負責專業指導，屬地街道辦事處負責對文物開展日常巡查，并及時將文物情況與地方文物行政部門反饋上報。同時，檢察機關通過檢察建議的規范指引功能，實現軍地責任體系的結構性銜接。

（二）軍隊營區“進門難”有效破題

軍隊營區屬于軍事管理區域，其保密性、封閉性等特征決定了地方檢察機關和行政機關進入營區開展調查或管理工作存在較大困難，這是辦理軍隊營區不可移動文物保護工作遇到的普遍難題。

本案辦理過程中，軍地檢察機關以建立高效協作機制著力破題。由軍事檢察院根據其職能對營區內文物損壞情況進行初步調查，并與部隊內部單位進行有效溝通，為地方檢察機關開展行政公益訴訟調查工作及地方文物行政部門、屬地政府開展文物日常巡查檢查、普查登記、修繕維護等工作提供進出營區等便利；地方檢察院則負責聯系地方文物部門獲取文物普查登記材料、文物“體檢”報告等書證材料，建議行政機關向軍隊文物修繕工作提供專業指導意見，并對地方行政機關履職情況進行監督。軍地檢察機關通過建立線索共享、情況通報、聯合調查等機制，實現了信息互通、優勢互補，不僅有效破解了“進門難”問題，這種軍地檢察協作模式也為今后類似案件的辦理提供了可資借鑒的經驗。

（三）文物修繕資金籌措的資源整合模式

文物修繕資金來源是本案的一大難點，也是決定著這座460余年歷史的倉廒建筑受到保護程度的關鍵所在。軍隊作為文物使用單位，對文物負有毫無爭議的修繕、保養的責任，但軍隊往往缺乏專業的文物修繕知識和專業修繕能力，且軍隊也可能面臨著文物修繕經費不足的問題。軍費主要由裝備采購費、日常訓練費以及人員生活費三大部分構成，要求專款專用。［2］軍隊營區內的不可移動文物一般用作軍隊營房，因此根據相關規定，軍事設施部門可從營房管理標準經費中撥付文物日常管護經費，但該筆數額較少，難以覆蓋文物修繕所需的大額經費。地方政府及地方文物行政部門雖有專業優勢，但其也受限于專款專用的經費要求，無法直接投入軍隊管理使用的文物。

針對這一難題，檢察機關采取了“軍地資源整合”策略：一方面，推動軍隊文物使用單位從營房管理經費中撥付部分日常維護經費；另一方面，協調地方文物行政部門按照相關財政政策和現有經費渠道統籌安排剩余部分文物修繕資金。同時，通過檢察建議督促文物使用人、屬地政府機關委托專業機構對文物開展修繕，既發揮地方政府文物保護專業優勢，也依法督促使用人履行法定義務。這種“軍出人力、地出專業、共籌資金”的模式，實現了資源優化配置，有效解決了文物修繕資金的來源問題。

（四）文物活化利用的空間功能重塑方案

軍隊營區內文物如何在確保軍事安全的前提下實現對外開放和有效利用，也是本案面臨的重大難題。一般來說，軍隊營區應嚴格管控，位于其內的不可移動文物難以與社會共享，導致文物價值無法充分發揮。

針對這一難題，檢察機關提出“重塑空間功能”理念，在保障軍事安全的基礎上推動文物活化利用。通過創建“分區管控-功能重塑-文化再生”的活化利用模式，實現軍事功能保留區繼續實施獨立封閉管理，對外文物文化展示區建立獨立出入系統實現對外開放。這種方案既保障軍事管理安全，又滿足公共文化服務需求，實現文物保護與利用的價值平衡。本案中，在檢察機關協調下，祿米倉使用單位將部分文物騰退，交由地方政府規劃管理，改造為祿米倉胡同博物館對外開放。經評估調研，地方政府與文物使用部隊共同商定，科學規劃出軍隊營區內博物館的獨立空間，于建筑后側臨街處設計專門的博物館游覽出入口，既保留了原有倉房建筑結構，又實現了文物的社會文化教育功能。這一創新舉措實現了軍事安全與文物活化利用的有機統一，為解決全國軍隊營區不可移動文物保護與利用問題提供了有益借鑒。

三、軍隊營區文物保護公益訴訟類案辦理思考

祿米倉文物保護行政公益訴訟案彰顯了檢察公益訴訟制度在文物與文化遺產保護領域的治理效能。通過軍地檢察機關協同辦案機制創新，實現法律監督權與行政管理權的規范互動，文物保護義務與軍事管理職責的結構耦合，為新時代文物與文化遺產保護提供全新實踐樣本。

（一）推進軍地檢察協作機制的具體落地

軍地檢察機關應強化協作，建立常態化線索共享與聯合調查機制。軍事檢察院深入營區排查文物受損情況，將線索及時傳遞給地方檢察院，聯合開展調查取證，發揮軍地各自優勢，軍事檢察院協調軍隊配合，地方檢察院運用專業資源查明案件事實。同時，明確軍地案件管轄標準，根據案件特點合理移交或牽頭辦理，確保高效進入司法程序。

（二）辦理涉軍文物保護公益訴訟案應以厘清主體責任為基礎

軍隊營區不可移動文物因其特殊權屬及雙重監管機制，往往面臨保護責任模糊、修繕資金不足、管理協調困難等問題。在辦理涉軍文物保護案件時，檢察機關應充分厘清軍隊與地方政府在文物保護中的監管職責，即明確文物使用人為第一責任主體、軍事設施部門牽頭軍隊文物保護工作、地方政府對文物負有屬地監管職責。主體責任的清晰劃分不僅為案件提供了明確的法律依據，也為后續推動文物有效保護提供實際操作路徑。

（三）構建長效保護機制，推動文物可持續傳承

文物承載著獨特的歷史文化價值，事后修繕的保護效果遠不及事前預防。軍地檢察機關在辦案時應當注重依托個案，及時建立軍地文物保護長效機制，加強軍隊營區文物日常管理維護，避免產生文物長期得不到保護、嚴重受損的情況。具體包括，軍隊應承擔直接責任，將文物保護納入日常管理；軍隊文物主管部門加強文物日常管理的統籌指導；地方文物行政部門提供專業支持與日常巡查檢查，形成軍地協同、各盡其責的責任體系。強化文物維護修繕資金保障，軍地共同探索多元化籌措渠道，并建立聯合資金監管機制。同時，創新文物活化利用模式，在保障軍事安全的基礎上，實現文物保護與利用的良性互動和可持續發展。