社區團購新業態食品安全公益訴訟辦案路徑探析

摘 要：針對社區團購新業態食品安全問題，檢察機關以“訴”的標準多角度調查證實公益受損事實，以“問卷調查+公開聽證+專家座談”方式準確厘定行政機關監管職責、社區團購各主體食品安全責任，依托“雙建議轉化銜接機制”，邀請人大代表全過程參與、監督案件辦理，將檢察建議轉化為代表建議，形成監督合力，提升監督效能。檢察機關著眼推動綜合治理，以綜合報告研究分析全國社區團購新業態食品安全監管難點并提出針對性建議，為完善立法提供實踐樣本。

關鍵詞：新業態食品安全 代表建議 “益心為公”志愿者 綜合治理

社區團購作為一種依托社區和團長社交關系的零售新業態，憑借其便捷性、價格優勢及貼近社區生活的特點，在生鮮食品、日用品等銷售領域占據了重要地位。社區團購行業在食品貯存、運輸等環節也存在一些較大的食品安全隱患，侵害了不特定多數消費者的權益，損害了社會公共利益。檢察機關以深入推進“檢護民生”專項行動為契機，以公益訴訟檢察履職守護人民群眾家門口的團購食品安全，同時著眼企業規范發展，實現檢護民生與優化法治營商環境的共贏。

一、基本案情及辦案過程

湖南省長沙市檢察機關對12345政務熱線投訴反饋情況分析發現，消費者針對社區團購的投訴反饋呈現“多、漲、廣”趨勢，針對部分社區團購平臺的半年度投訴量達1000多起，集中體現在食品不新鮮、有異味、貨不對板等問題。檢察機關進一步調查發現，社區團購平臺所屬網格站幾乎處于食品安全監管盲區，網格站、中心倉、自提點等各個環節普遍存在貯存、運輸食品的容器未保持整潔、冷凍冷藏食品未保持所需的溫度、未按照規定貯存、運輸等情況，存在較大食品安全風險隱患，損害了社會公共利益。

鑒于案涉范圍廣、人民群眾反映強烈，湖南省長沙市區兩級檢察機關實行一體化辦案，邀請人大代表、“益心為公”志愿者參與案件辦理，對轄區內5個社區團購平臺30余個中心倉、網格站、自提點全鏈條食品安全制度落實情況走訪調查。為進一步凝聚社會共識，檢察機關邀請人大代表、政協委員、“益心為公”志愿者、食品領域專家、消費者代表進行公開聽證，準確厘清行政機關對社區團購企業和不同經營主體的監管職責。根據聽證會意見，湖南省長沙市人民檢察院（以下簡稱“長沙市院”）依法宣告送達檢察建議，建議職能部門對社區團購開展全鏈條排查，加強食品安全監管。建議發出后，長沙市檢察機關通過座談聽取職能部門、社區團購各經營主體的意見，多次跟進監督，最終對職能部門履職盡責標準達成一致意見。相關職能部門也迅速開展專項整治，走訪中心倉、網格站、自提點227家，除現場口頭責令整改外，書面責令整改11家、當場處罰2家，完善從事食品冷凍冷藏的非食品生產經營者網絡備案標準，并逐步對所有網站完成備案以納入監管范圍。

針對社區團購等新業態食品安全監管難點問題，長沙市檢察機關通過座談走訪、問卷調查，多角度研究全國社區團購模式、法律規定、監管難點等，形成綜合調研報告呈報最高檢，以期推動完善立法。為進一步推動轄區內社區團購網絡食品安全監管，長沙市院將該案轉化為湖南省人大代表建議辦理，該建議被列為2025年度重點處理建議。

二、辦案難點及對策分析

（一）多角度證實公益損害，破解“切入難”

公益損害是檢察公益訴訟監督的前提。長沙市檢察機關主要從兩個方面證實社區團購食品安全問題涉及社會公共利益損害：一是社區團購食品安全問題涉及不特定多數消費者的權益。社區團購覆蓋范圍廣泛，通過微信小程序或者APP面向全國不特定消費者，平臺日均上架商品數達到5000+，終端自提點涉及幾千個區縣。無論是采購、運輸、中心倉貯存、自提點暫存等任何一個環節出現食品安全問題，均可能影響上億社區團購用戶。二是社區團購食品安全已涉及公益損害。公益損害包括損害事實和損害風險。該案中，食品安全行業專家出具意見，證實未按照要求貯存、運輸食品等存在較大的食品安全隱患，即公益損害風險。

（二）“線上線下”深入調查，破解“立案難”

社區團購采取線上經營，調查缺乏剛性，社區團購平臺未能提供網格站、自提點的具體位置，檢察機關如何調查食品安全問題？

長沙市檢察機關從以下三個方面做實調查，破解“立案難”：

1.依托協作機制找準突破口。長沙市檢察機關依托與12345政務熱線協作機制，對針對社區團購的數千條投訴反饋信息統計分析，鎖定5家社區團購作為調查對象，并分析投訴較為集中的自提點，從自提點調查入手，順騰摸瓜找到相應的網格站、中心倉開展調查。

2.做實做深線上線下調查。針對小程序或者APP是否公示入駐商家證照信息、入駐協議等開展線上調查。在湖南省人民檢察院的指導下，研讀《食品安全法》《食品安全國家標準 食品經營過程衛生規范》（GB31621-2014）等規定，制定《社區團購食品安全規范指引》，明確社區團購全鏈條可能涉及的違法情形、所對應的法律規定以及法律責任，在全市范圍對照開展現場調查。市區兩級檢察機關分組于凌晨等特定作業時間對中心倉、網格站、自提點等開展實地調查。

3.“益心為公”志愿者專業助力。鑒于食品安全問題的專業性，長沙市檢察機關發揮“益心為公”志愿者“智慧庫”作用，邀請多名具有食品安全行業背景的志愿者參與調查、輔助辦案，規范快速檢測，以找準食品安全隱患。

（三）聚焦不依法履職行為，破解“精準監督難”

社區團購兼具線上銷售和線下提貨的特點，線上平臺的監管和線下自提點、網格站、中心倉的監管存在不同的而標準，具體如何適用監管標準，爭議較大。平臺與供貨商、團長等形成多層級、松散合作關系，割裂了傳統的“誰銷售誰負責”責任鏈條，究竟以誰作為食品安全責任主體，沒有統一的認識。從行政公益訴訟角度來說，爭議焦點主要集中在：職能部門認為社區團購與傳統的超市經營有較大區別，食品在中心倉、網格站停留時間短不屬于食品貯存范疇，無法適用《食品安全法》關于貯存、運輸的規定進行監管，網格站無法納入非食品生產經營者進行監管；《市場監督管理行政處罰程序規定》第10條第1款規定電子商務平臺經營者由住所地市場監督管理局進行行政處罰，違法行為地無管轄權。

長沙市檢察機關從以下關鍵方面著手解決監管爭議。一是著重從職能部門未依法處理反復投訴舉報事項、未對社區團購冷鏈食品運輸、貯存進行監督管理、未對網格站等履行食品安全監督管理職責等方面鎖定被監督主體未依法履職的情況。二是針對新業態法律關系問題、監管問題召開公開聽證，凝聚社會共識，形成合力。聽證會對監督管理職責形成統一意見，認為監管職責不應該限縮理解為行政處罰，而是作為廣義理解，包含行政指導、行政命令等在內，因此違法行為地對社區團購平臺也具有監管權。另外，也包括對平臺內商家的監管。與傳統超市相比，社區團購只是縮短了貯存時間，其同樣影響食品安全，應當受《食品安全法》規制，中心倉、網格站均屬于食品經營者或者從事食品冷凍冷藏的非食品生產經營者。

（四）“問卷調查+綜合報告”，破解“監督整改難”

新業態中，法律規定往往滯后于實踐。社區團購中平臺、供應商、團長、消費者之間法律關系較為復雜，監管對象難以明確，職能部門對異地注冊社區團購平臺缺乏監管抓手和剛性，導致其整改困難。

為加大督促整改力度，該案一方面依托“代表建議、政協提案與檢察建議轉化銜接機制”，邀請人大代表、政協委員全程參與案件辦理，并將該案轉化為重點辦理代表建議，有效融合多種監督，形成監督合力，助力推進社區團購食品安全綜合治理。另一方面，針對新業態中違法行為地監管部門對注冊地不在本地的社區團購平臺不具備行政處罰權限等監管問題，長沙市檢察機關深入進行調研分析、座談、專家論證等，研究全國社區團購模式特點、食品安全措施落實情況、監管難題等，形成綜合調研報告層報最高檢，建議推動修訂《市場監督管理行政處罰程序規定》第10條及規范市場主體登記法律規定，加強電子商務平臺違法行為地監管剛性。

三、社區團購等新業態食品安全公益訴訟辦案思考

社區團購新業態公益訴訟辦案，不僅僅是法律程序的實踐，更是對新業態監管職責、公益保護路徑的系統新探索。檢察公益訴訟要著力以可訴性推動精準性和規范性，高質效辦好新業態食品安全公益訴訟案件。

（一）構建“全鏈條”“多角度”取證體系

公益訴訟調查是保證可訴性的基礎。社區團購新業態“線上交易數字化、線下履約場景化、責任鏈條碎片化”的特征更是對調查取證提出了更高更難的要求。深化一體化辦案機制，依托省院為“龍頭”、市院為“樞紐”、基層院為“支點”開展深入調查。一是做實線上證據固定，加強與檢察技術部門的協作，規范電子數據提取程序，調取平臺關于用戶注冊協議、供應商合作方式等證據，為法律關系論證提供支持；實時分析消費者對社區團購食品安全的投訴反饋，查找集中投訴反饋的食品、自提點等。做優線下取證，檢察機關可采用物流環節“逆向倒查”構建“全鏈條”取證體系，從終端自提點問題反向調查網格站、中心倉、供應商落實食品安全規定的情況，鎖定公益訴訟損害事實或者風險。二是邀請食品安全行業“益心為公”志愿者輔助專業調查，協同市場監督管理部門進行快速檢驗檢測、食品抽檢等，現場篩查可疑情況。

（二）聚焦公益保護，凝聚多方合力

新業態食品安全公益訴訟案件辦理中，檢察機關聚焦公益保護、凝聚多方合力需以“公共利益”為核心目標，構建“行政協同、主體自治、社會參與”的治理格局。建立“檢察+監管”全鏈條協作，將檢察機關關于網格站以從事食品冷凍冷藏的非食品經營者備案的建議轉化為行政監管規則，共同探討線索移送、協同取證等協作措施，厘清社區團購中商務部門、市場監督管理部門、農業農村部門的監管職責，深化協同治理。在考慮“公共利益最大化”的同時，也要考慮優化營商環境，對于情節較輕可能造成食品安全隱患的違法違規行為，可以給與一定的整改機會，與職能部門一同從法律監督監督方面提供整改建議、法律咨詢，跟進整改效果。

（三）延伸辦案效果，助力開展社會治理

社區團購等新業態領域食品安全問題往往具有普遍性，如關于平臺、供貨商、消費者、團長等主體之間的法律關系復雜且無統一認識；電子商務平臺行政處罰權由注冊地管轄也給新業態食品安全監管帶來了一定的影響，違法行為地監管缺乏剛性和抓手等。檢察機關要跳出“就案辦案”思維，實現從“個案辦理”到“社會治理”的延伸。該案積極進行溯源和調研分析，研究全國社區團購模式、規模、運行情況、消費者投訴反饋情況等，從公益保護角度，結合《電子商務法》《食品安全法》等規定，分析社區團購涉及各個主體之間民事法律關系和社區團購涉及的行政法律關系，為監管提供參考。針對社區團購中心倉、網格站、自提點等各個場所落實食品安全法的情況，形成規范指引，為社區團購主體落實法律法規提供樣本。對社區團購食品安全監管中的難點、堵點，形成綜合報告或者調研報告，并對監管難題提出針對性的具體建議，可以層報最高檢或者人民政府，從立法層面予以完善，推動形成符合新業態特征的治理規則。