印尼能源轉型措施、挑戰、對華機遇及合作建議

摘要：2023年11月，印尼發布《綜合投資與政策計劃》，該計劃作為公正能源伙伴關系（JETP）的實施方案，規劃了印尼至2030年在能源轉型的多項舉措，為印尼綠色轉型擘畫了發展藍圖。但與此同時，JETP支持框架下，印尼能源轉型在資金配置、項目設計、運作機制、目標落實等方面面臨挑戰，JETP難以滿足印尼轉型需求，中國參與和支持印尼綠色轉型面臨機遇。具體而言，中企參與印尼能源轉型面臨三大機遇，一是中國印尼綠色領域既往合作成果，為雙方拓展合作奠定基礎；二是在“印尼—新加坡低碳電力購買協議”等區域合作成果，為中企提供市場機遇；三是印尼自備電廠改造，為中企提供商業契機。對此，中國宜繼續賡續現有合作項目，以能源領域合作進一步夯實雙邊關系，并在綠色多邊事務中加強協作增進互信，服務“一帶一路”倡議和我國整體外交大局。

關鍵詞：公正能源轉型伙伴關系；印尼；能源轉型；一帶一路

中圖分類號：F74文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2025.10.028

印尼作為“一帶一路”倡議的重要支點國家和美歐公正能源轉型伙伴關系（JETP）的參與國，具有重要地緣戰略地位和綠色經濟發展潛力。2023年11月3日，印尼發布《綜合投資與政策計劃》[1]（CIPP），以JETP為主要資金來源，為其綠色轉型規劃路徑。但在JETP支持下，CIPP在多個環節面臨挑戰，為中企參與印尼綠色轉型留有了市場機遇。

1印尼能源轉型主要舉措

（1）明確資金總需求與融資渠道。CIPP主要支持領域包括可再生能源價值鏈、電網擴建與傳輸、早期燃煤電廠退役、可變可再生能源加速部署、可調度可再生能源加速部署等5個方面，所需總投資約970億美元，已支持約1000個項目。其中，電網傳輸與部署、燃煤電廠提前退役、可調度可再生能源部署、可變可再生能源部署等4大領域，所需投資分別為197億美元、24億美元、492億美元、257億美元。全部970億美元中，669億美元需在2030年前用于資助400多個優先項目。為此，印尼擬在未來3至5年內，通過JETP籌集約200億美元資金，填補其669億美元的資金需求。JETP由印尼與國際伙伴集團（IPG，包括日本、美國、加拿大、丹麥、歐盟、德國、法國、挪威、意大利、英國），于2022年11月15日簽訂。IPG承諾通過贈款、優惠貸款、市場利率貸款、擔保和私人投資等方式，調動200億美元的公共和私人融資。其中，IPG成員國和格拉斯哥凈零排放財政聯盟（GFANZ）擬分別提供100億美元。但即便JETP提供的資金全部到位，印尼實現2030年轉型目標仍面臨約70%的融資缺口（具體資金缺口為469億美元）。

（2）加速可再生能源部署。CIPP稱，印尼水能、太陽能、生物質能和地熱能等可再生能源開發潛力達3626吉瓦（詳見表1）。但截至2022年10月，利用率僅0.3%，風電、光伏發電等可再生能源發電在電力結構中的占比仍然較低，全國發電量的一半仍來自煤電。在此背景下，CIPP提出至2030年印尼可再生能源發電占比達44%，2040年至少達75%，2050年超過90%。其中，可調度可再生能源將成為可再生能源的最主要組成部分，至2030年、2040年和2050年，其占比將分別達30%、50%、55%。同期，可調度可再生能源（主要為風電和光伏）裝機份額占比將分別達14%、25%、36%。具體而言，至2030年，水電、地熱能，將分別增長8吉瓦、3吉瓦；至2050年，分別達65吉瓦和22吉瓦。此外，光伏方面，到2030年、2040年和2050年，累計部署將激增至29吉瓦、100吉瓦和265吉瓦。2030年以后，風力發電（包括離岸與岸上風電）也將加速，至2030年、2040年和2050年，先后累計達8吉瓦、55吉瓦和150吉瓦。為實現上述裝機目標，預計至2030年需要在光伏和風能方面累計投資約250億美元，至2040年累計需要近800億美元。

（3）推動煤電轉型和煤電廠有序退出。印尼為全球第六大二氧化碳排放國，占全球二氧化碳排放總量的5.8%[2]。截至2022年，煤電在印尼電力結構中占比超過51%，淘汰煤電廠被視為印尼實現溫室氣體減排的關鍵。2022年9月，印尼頒布了新條例，宣布不再新建燃煤電廠，并要求印尼國家電力公司（PLN）加速關停持有的燃煤電廠。PLN提出分階段退出煤電的路線圖，并計劃新增20.9吉瓦的可再生能源發電裝機容量。截至2023年，印尼上網煤電容量為37.6GW，較2020年增長8.2GW。預計至2030年，上網煤電容量將繼續增加3GW，總量達40.6GW的峰值，并自此開始呈現下降趨勢，至2035年、2040年、2045年和2050年，先后下降至39.4GW、36.8GW、24.8GW、0.0GW。

（4）推動清潔產業發展。當前，印尼清潔產業發展較為薄弱。以光伏為例，到2030年、2040年和2050年，累計部署將激增至29吉瓦、100吉瓦和265吉瓦，這意味著從當前至2030年，從2031年至2040年，從2041年至2050年，年均增量需分別達4吉瓦、7吉瓦、17吉瓦。但當前印尼每年僅有2吉瓦光伏組件制造能力，嚴重落后于年均部署需求。在此背景下，印尼政府為電動汽車、光伏、電池等清潔產業發展制定了路線圖，不斷推出相關優惠政策，刺激清潔產業投資與消費。其中，電池存儲方面，目標至2030年和2040年，分別達4吉瓦和7吉瓦。值得注意到，印尼與新加坡于2023年達成“印尼—新加坡低碳電力購買協議”，該協議服務于新加坡4吉瓦低碳電力進口需求。具體而言，新加坡擬從印尼進口2吉瓦低碳電力，將為印尼在電力傳輸、太陽能電池板制造及電池儲能系統（BESS）等領域帶來150億美元的投資機會。印尼擬借助該協議帶來的商業與投資契機，推動清潔產業本土化制造，為此要求支持“印尼—新加坡低碳電力購買協議”的太陽能電池板和BESS生產必須滿足至少60%的當地含量要求（Local Content Requirement）[3]。

2印尼能源轉型面臨的挑戰

CIPP為印尼實現轉型目標和落實JETP的重要抓手，但在實際執行過程中面臨諸多挑戰。

2.1資金配置總額有限且重復計算

一是JETP提供的資金總額有限且優惠融資資金不足。在目前JETP模式下，JETP雖公布了擬向印尼投資的資金總額，但IPG各成員尚無協調、整體或聯合“報價”，擬投資數額為基于多個IPG成員的報價“機械”累計，且各IPG成員提出的報價均附帶個性化條款、模式和要求，一定程度降低了JETP吸引力，并增加了印尼的執行成本。同時，IPG擬向印尼提供的200億美元融資，與印尼實現轉型所需的預期投資相比相形見絀。例如，印尼需要投資6000億美元，以逐步淘汰15吉瓦煤電，且擬淘汰的15吉瓦煤電尚不足其當前全部33吉瓦燃煤發電量的一半。此外，JETP擬向印尼提供的資金仍以貸款為主，贈款和技術援助數量占比僅2.8%，優惠融資數量十分有限。二是IPG成員擬提供的資金存在重復計算風險。JETP所涉各項資金渠道中，既包含早期已建立的各項基金，也包含新增資金渠道，但已有資金渠道與新的、額外的資金渠道概念界定模糊，存在重復計算風險[4]。例如，JETP擬向印尼提供的資金，包括自2021年起能源轉型基金下設的煤炭加速轉型基金（CIF-ACT）為印尼能源轉型機制（ETM）提供的專項優惠貸款。與此同時，美國、英國、加拿大、丹麥等IPG國家亦承諾通過CIF-ACT向印尼提供優惠貸款，上述兩部分資金界定模糊，在實際執行中存在“重復計算”已承諾資金的風險，可能導致印尼當局對JETP進程的不信任。

2.2運作機制定位模糊且成效欠佳

一是JETP關鍵運作程序模糊。JETP在印尼的相關工作，起始于結合印尼轉型實際開展相關研究，以評估和研判印尼能源轉型需求及潛力。但IPG成員與印尼政府就JETP達成政治宣言后，缺乏詳細的技術程序，以闡明納入CIPP中的關鍵待融資項目篩選標準，以及特定項目所需的資金類型確定標準及資金分配標準等內容，影響印尼輿論對于JETP的信任。在此背景下，印尼政府共向JETP秘書處提交備選項目約1000個，但僅約400個項目被列為優先級支持項目（priority projects），僅50個項目被列為最優先級支持項目（top priority projects）。由于項目入選比例較低，疊加項目選擇及資金分配等標準模糊且缺乏透明度，一度引起印尼有關群體質疑。二是多邊機構過度參與CIPP編制工作。CIPP編制過程中，亞洲開發銀行、世界銀行、聯合國開發署、國際能源署等多邊機構，憑借其在專業技術知識和融資伙伴協調能力等方面的優勢，主導了此項工作，限制了東道國印尼有關部門的參與程度，導致多邊機構與印尼政府后就投資計劃所涉自備燃煤電廠退出等事項存在分歧，原計劃于2023年8月發布的CIPP，最終被推遲至2023年11月才艱難發布。

2.3公正轉項資金有限且定位模糊

一是支持公正轉型的資金配置不足。由于用于踐行公正原則方面的資金投入通常難以帶來投資回報，所以用于支持該領域工作的相關資金安排通常數量極其有限。JETP擬向印尼提供的115億美元公共資金中，目前已確定42.5億美元的用途，但其中僅3.5億美元被用于開展公正轉型相關工作，資金比例僅約8%，輿論認為此項資金安排杯水車薪。二是公正轉型相關工作定位模糊。JETP自啟動以來，關于公正轉型及其相關概念界限缺乏清晰定位，亦缺乏既定的最佳做法和案例示范，難以為印尼政府相關舉措和項目實踐提供有益參考，使公正原則在實踐過程中存在落實難度。

2.4項目設計缺乏經濟性與系統性

一是項目設計缺乏經濟性。為實現燃煤電廠有序退出，JETP秘書處與印尼政府協商提出了燃煤電廠退出時間表，擬自2030年起啟動煤電退出，至2050年徹底退出煤電。但輿論認為，印尼政府應立足其國內能源實際，權衡燃煤電廠提前退役的成本收益與使用碳捕獲、利用和儲存（CCUS）技術對煤電資產進行潛在改造的成本效益。雖然印尼大多數煤炭資產規模較小，容量不到600兆瓦，且采用的亞臨界技術效率較低，對其進行CCUS改造可能不經濟，但部分新型機組具有超臨界（supercritical）和超超臨界（ultrasupercritical）發電技術，特別是仍在計劃和正在建設的發電機組，可以通過安裝CCUS實現最大經濟效益。但CIPP未對此方法予以重視。二是項目設計缺乏系統性。CIPP確定的擬投資項目多數涉及能源領域，特別側重于電力部門。但對于運輸或土地使用等具有重要戰略意義的行業部門未予充分重視，由此可能喪失多部門耦合和一體化轉型的契機。除此之外，考慮到印尼電力行業生產主體包括國有電力公司、獨立發電商和私營發電企業（工業園區內的自備發電廠），前兩者生產的電力進入并網發電系統，受到JETP重點關注。但與同時，盡管自備發電廠的發電量已從2013年1.3GW大幅增長至當前10.8GW，由于其生產的電力不并入國有電網，JETP對于上述離網電廠缺乏統籌，此舉將使得印尼電力系統喪失系統化改革機遇。

3印尼能源轉型過程存在的機遇

CIPP為印尼落實JETP的主要工具，但面對JETP在支持CIPP過程中面臨的諸多挑戰，中國等非IPG國家參與印尼綠色轉型工作面臨巨大機遇。

3.1印尼對華層面：近年來中國-印尼在綠色領域具有良好合作基礎

2023年10月，第三屆“一帶一路”國際合作論壇期間，印尼作為共建“一帶一路”倡議重要合作伙伴，佐科總統親自率領高級別代表團出席第三屆高峰論壇。期間，印尼國家電力公司（PLN）與中國進出口銀行、中國出口信用保險公司等7家單位簽署價值540億美元的可再生能源合作備忘錄[5]，各方承諾在新型電力系統和數字化轉型方面開展合作，在應對氣候變化、推動能源轉型、促進可持續發展方面共同發力，為中印綠色領域合作注入了新動力。

3.2區域合作層面：印尼參與區域電力合作為中企帶來商機

印尼參與區域電力合作主要體現為“印尼—新加坡低碳電力購買協議”，該協議基于新加坡低碳電力進口需求。2021年10月25日，新加坡宣布計劃至2035年進口約4吉瓦低碳電力，包括太陽能、水電和風能等多樣化發電形式，約占其2035年電力需求的30%[6]。其中，自印尼進口2吉瓦。2023年3月，新加坡與印尼達成“印尼—新加坡低碳電力購買協議”[7]，雙方擬投資180億美元，在印尼布蘭島（2.1GWp+1GWp）、巴淡島（1.2GWp+333MWp）、蘇吉島（3GWp）、普拉穆卡島（3.5GWp）等四個島嶼，合計建設5個項目，分別由Pacific Medco Solar 、Adaro Solar International 、EDP Renewables APAC、Vanda RE、Keppel Energy 5家企業負責上述項目，共計包含14千兆瓦峰值（GWp）光伏電站和27千兆瓦時（GWh）電池儲能系統（高于起初宣布的11千兆瓦峰值光伏和21千兆瓦時電池儲能），并通過專用高壓海底電纜自印尼向新加坡出口2吉瓦低碳電力。預計該項目將用在電力傳輸、太陽能電池板制造及BESS等領域，為印尼創造150億美元投資機會。

3.3印尼國內層面：印尼自備電廠改造為中企孕育新機

印尼為全球主要的鎳出口國，以鎳為主的采礦業和有色金屬冶煉業是印尼重要經濟支柱和近年來的主要發展方向。但由于印尼獨特的地理條件，各個島嶼間電網發展水平差異巨大且聯通程度較低，因此自備電廠成為保障當地采礦及有色金屬冶煉工業用電的主要解決方案。從 2013 年到 2023 年，自備發電容量增加了近8倍，運營容量從 1.4 吉瓦增加到 10.8 吉瓦[8]。全球能源監測數據顯示，印尼三大鎳礦熱門產地（奧比島、莫羅瓦利和緯達貝）的工業園區，計劃建設14座燃煤發電廠，配備71臺渦輪機，總發電量為12579兆瓦，為印尼鎳工業已經運行的6109兆瓦自備電廠的兩倍多[9]。為提高環境經濟效益與市場競爭力，當前印尼已啟動自備電廠改造，并將在3方面為中企參與帶來契機：一是化石燃料替代，即從依托煤炭等化石燃料發電轉向依托可再生能源發電，為中國光伏及儲能裝備進入印尼市場提供契機；二是自備電廠綜合改造，即設備升級與更新等；三是自備電廠園區環境治理，即開展礦區水污染、大氣污染及固廢污染防治等。

4合作建議

一是賡續已有項目。深化利益交融，加大產業園區、新能源等領域合作項目，推動重大互聯互通項目早日落地。繼續圍繞電網改造升級、人員交流培訓、清潔能源基地建設等領域深化合作。推動中國、印尼、新加坡等三方建立聯合研究機制，共同推動中企參與“印尼—新加坡低碳電力購買協議”相關工作。結合“一帶一路”綠色創新大會等綠色發展領域品牌活動，考慮設置專門分論壇或會議環節，邀請新加坡及印尼商業、電力及能源部門官員分享項目信息、投資契機及制度要求；邀請已在印尼和新加坡投資興業的中企分享項目成果，形成一批綠色“一帶一路”領域示范項目。

二是合作開發新的項目。圍繞“印尼—新加坡低碳電力購買協議”開展中國—新加坡—印尼聯合政策研究，探索推動區域綠色電力合作。積極與印尼政府、企業及智庫等開展對話交流，在綠色發展投融資合作伙伴（GIFP）[10]框架下，推動實施更多“小而美”項目，惠及更多兩國民眾。立足“印尼—新加坡低碳電力購買協議”和《巴黎協定》第六條第6.8款，探索制定非市場機制的國家間合作減排框架，探索通過技術援助、適應氣候變化資金等技術與金融手段實現減排。推動與印尼、新加坡等國內有關機構開展三方聯合政策研究，摸清上述兩國在清潔能源投資、電力市場建設及運行等領域的要求，探索潛在合作領域及路徑。

三是加強務實多邊協作。增進戰略互信與雙邊溝通，在涉及發展中國家核心利益和重大關切的國際綠色議題方面，繼續相互堅定支持。在《聯合國氣候變化框架公約》、七十七國集團、二十國集團環境與氣候可持續部長會議、上海合作組織成員國環境部長會等多邊及區域層面，圍繞全球及綠色發展議題加強磋商與協作，共同發出發展中國家強音。

參考文獻

［1］JETP Investment Plan Launched; Indonesian Government Aims for Swift Implementation. JETP Indonesia[EB/OL].（November 21，2023）.https：//jetp-id.org/news/just-energy-transition-partnership-jetp-investment-plan-launched-indonesian-government-aims-for-swift-implementation.

[2]王強，于曉龍.公正能源轉型伙伴關系進展、挑戰及啟示[J].中外能源，2024，29（06）：1-7.

[3]PLN， nine Chinese rms ink MoUs on renewable energy development[EB/OL].ANTARA News.（2023-10-19）.https：//en.antaranews.com/news/296592/pln-nine-chinese-firms-ink-mous-on-renewable-energy-development.

[4]EMA Grants Conditional Approval for 1.2 Gigawatt （GW） of Electricity Imports from Vietnam，Energy Market Authority of Singapore[EB/OL].（2023-10-24）.https：//www.ema.gov.sg/news-events/news/media-releases/2023/ema-grants-conditional-approval-for-one-point-two-gigawatts-of-electricity-imports-from-vietnam.

[5]Singapore and Indonesia deepen collaboration in Renewable Energy and the Digital Economy，Ministry of Trade and Industry[EB/OL].（2023-03-16）.https：//www.mti.gov.sg/Newsroom/Press-Releases/2023/03/Singapore-And-Indonesia-Deepen-Collaboration-In-Renewable-Energy-And-The-Digital-Economy.

[6]印度尼西亞新興自備煤電：清潔能源地平線上的烏云.Global Energy Monitor[EB/OL].（2023-09-21）.https：//globalenergymonitor.org/zh-CN/report/emerging-captive-coal-power-in-indonesia-dark-clouds-on-clean-energys-horizon/.

[7]印尼工業園區的自備燃煤電廠考驗印中兩國氣候政策，Dialogue Earth[EB/OL].（2022-03-31）.https：//dialogue.earth/zh/4/76215/.

[8]綠色發展投融資合作伙伴關系在京啟動，生態環境部[EB/OL].（2023-10-24）.https：//www.mee.gov.cn/ywgz/gjjlhz/lsydyl/202310/t20231029_1044244.shtml.

[9]印尼工業園區的自備燃煤電廠考驗印中兩國氣候政策，Dialogue Earth[EB/OL].（2022-03-31）.https：//dialogue.earth/zh/4/76215/.

[10]綠色發展投融資合作伙伴關系在京啟動，生態環境部[EB/OL].（2023-10-24）.https：//www.mee.gov.cn/ywgz/gjjlhz/lsydyl/202310/t20231029_1044244.shtml.