設施農業用地到期后土地復墾的思考

摘要：設施農業是現代農業發展的重要方式，但用地期限到期后，土地復墾面臨諸多挑戰。本文從提高土地資源利用率、促進農業可持續發展、保障糧食安全與社會穩定三個方面闡述了設施農業用地到期后土地復墾的重要意義，分析了復墾過程中存在的資金與技術瓶頸、法律法規與政策缺失、公眾意識與參與度低、生態恢復難度大等問題，進而提出加大資金投入與技術研發、完善法律法規與政策體系、提升公眾意識與參與度、科學規劃與實施生態修復等策略，以期為設施農業用地到期后的合理利用提供參考。

關鍵詞：設施農業；土地復墾；生態修復

設施農業是集工程、材料、環境、栽培、信息等高新技術為一體的現代農業發展方式，在提高農業生產效率、改善農產品供給結構等方面發揮著重要作用。然而，設施農業用地期限到期后，土地復墾卻面臨諸多挑戰。尤其在山地丘陵等地形條件復雜的地區，生態環境脆弱，土地復墾難度更大。如何科學有序地推進設施農業用地到期后的土地復墾，實現農地資源的可持續利用，是亟待研究和解決的問題。

1 設施農業用地到期后土地復墾的意義

1.1 提高土地資源使用率

土地資源是農業發展的物質基礎，也是社會財富的重要來源。然而，隨著人口增長和經濟發展，土地資源日益緊缺。尤其在山區和丘陵地帶，耕地資源更加有限，人均耕地面積遠低于全國平均水平。設施農業用地期限到期后，如任其荒廢，將加劇土地資源的浪費。因此，及時開展土地復墾，對于提高土地資源使用率具有重要意義。通過復墾，可將閑置和廢棄的設施農業用地重新開發利用，增加有效耕地面積，緩解人地矛盾，為農業生產提供更多的土地資源。同時，復墾后的土地若能合理規劃、科學管理，還可進一步提升單位面積產出水平，實現土地資源的集約高效利用。這對于保障糧食安全、促進農民增收、推動鄉村振興都具有重要意義。

1.2 促進農業可持續發展

設施農業在提高農業生產效率、促進農民增收等方面發揮重要作用，但也帶來土壤退化、環境污染等問題。設施用地經過長期高強度使用，土壤板結、鹽漬化等問題突出，地力衰退，產出效益逐年下降。同時，過度施用化肥農藥，也造成環境污染，威脅農產品質量安全。這些問題如不及時解決，將嚴重制約農業的可持續發展。而土地復墾為破解這一難題提供了有效途徑。通過復墾，可以改善土壤理化性狀，提高土壤肥力，修復受損的農田生態系統。一方面，可采取工程措施，如深松整地、客土改良等，改善土壤通透性，提高保水保肥能力；另一方面，可采取生物措施，合理輪作、增施有機肥，提高土壤有機質含量。通過綜合治理，可逐步修復土壤健康，為農業生產提供良好的土地基礎。同時，復墾還為發展生態農業、有機農業創造了條件。復墾后的土地可因地制宜發展特色種養業，走綠色發展之路，實現經濟、生態、社會效益的有機統一，為農業可持續發展注入新動力。

1.3 保障糧食安全與社會穩定

保障糧食安全，關乎國計民生，關乎社會和諧穩定。當前，我國人多地少的基本國情沒有改變，保障14億人的糧食安全任重道遠。而設施農業占用了大量優質耕地，尤其是在糧食主產區也出現了設施蔬菜“非糧化”的現象。設施用地到期后，如能通過復墾重新開發利用，無疑可以擴大糧食生產面積，提高糧食綜合生產能力。這對于鞏固提升糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全具有重要意義。同時，土地復墾還可帶動農村勞動力就業，拓寬農民增收渠道。通過發展現代農業、鄉村產業，讓農民就地就近就業，分享全產業鏈增值收益，有利于緩解當前農村“空心化”問題，培育農村發展新動能。此外，土地復墾過程中，需要修復生態環境、治理環境污染，改善農村人居環境，這對于美麗鄉村建設、促進城鄉融合發展也大有裨益。

2 設施農業用地復墾面臨的挑戰

2.1 資金與技術瓶頸

設施農業用地復墾是一項系統工程，涉及規劃、設計、施工、管護等多個環節，需要大量資金投入。然而，當前復墾資金來源渠道單一，主要依靠政府補助，難以滿足實際需求。尤其在財政資金緊張的情況下，復墾項目難以落地實施。同時，市場化、多元化的投融資機制尚未建立，社會資本參與度不高，也制約了復墾工作的推進。資金瓶頸已成為土地復墾面臨的首要挑戰。此外，山區丘陵復雜的地形地貌條件，也給土地復墾帶來技術難題。這些地區生態環境脆弱，水土流失嚴重，傳統的復墾措施難以奏效。加之部分區域交通不便，大型機械難以進入，復墾成本高昂。現有的土壤改良、生態修復等關鍵技術還不夠成熟，適用性、可推廣性有待提高。科技支撐不足，使得復墾工作難以因地制宜開展，實施效果難以保證。

2.2 法律法規與政策缺失

設施農業用地期限到期后如何退出？由誰來組織實施復墾？復墾資金如何籌集使用？復墾后的土地如何管理利用？凡此種種，都需要法律法規和政策措施予以明確和規范。然而，我國現行的土地管理法律法規中，尚未對設施農業用地復墾作出專門規定。相關政策多是原則性、指導性的，可操作性不強。法律規范缺失，導致復墾工作缺乏剛性約束，責權劃分不清，監管執行不力。一些地方重上項目、輕管養護，致使復墾工程建設與后期管理脫節。有的工程偷工減料、粗制濫造，復墾質量堪憂。同時，配套的優惠扶持政策還不完善，針對性、有效性不夠，難以調動各方參與復墾的積極性。如何通過法治化手段，厘清復墾主體、規范復墾行為、明晰各方責權，是一大需要破解的法律難題。

2.3 公眾意識與參與度低

推進設施農業用地復墾，單靠政府力量遠遠不夠，還需要社會公眾廣泛參與。然而，現實中公眾對土地復墾重要性的認識還不到位，參與的積極性和主動性不高。部分農民受傳統觀念影響，認為“寧撂荒、不改良”，不愿配合復墾改土工作。還有一些農戶為圖眼前利益，不愿退出設施農業、改變土地利用方式。公眾參與度低，使得復墾工作難以深入人心、取得實效。究其原因，一方面是宣傳推廣不到位。土地復墾涉及面廣、周期長，需要全社會的理解和支持。但目前缺乏面向公眾的宣傳教育，政策解讀不夠，信息公開不足，導致公眾對復墾認識模糊、參與意愿不強。另一方面是利益保障機制不健全。土地復墾往往涉及農戶切身利益，如補償安置、利益分配等。而這些問題如處理不當，將影響農戶參與復墾的積極性。

2.4 生態恢復難度大

設施農業用地經過長期高強度利用，地力衰竭，環境污染嚴重，自然生態系統遭到嚴重破壞。加之部分設施用地分布在生態脆弱區，水土流失嚴重，生態系統抗干擾能力差，一旦退化將難以恢復。因此，設施農業用地復墾不僅要恢復地力，還要修復生態，難度較大。以土壤修復為例，由于長期濫用化肥農藥，設施土壤板結、酸化、鹽漬化問題突出。如何通過客土、改良等措施，快速改善土壤理化性狀，恢復地力，是一大難題。再如水生態修復，設施大棚阻隔了大氣降水，地表徑流減少，且廢水污染嚴重，須因地制宜開展水系連通、污水處理等綜合治理。而生物多樣性恢復更是復雜的系統工程，既要阻斷外來物種入侵，又要重建食物鏈、穩定種群，切忌單一措施、急功近利。總之，設施農業用地生態恢復涉及土、水、氣、生等諸多要素，破壞嚴重、修復難度大，必須遵循自然規律，因地制宜、科學施策。

3 設施農業用地復墾的策略

3.1 加大資金投入與技術研發

當前，復墾資金投入不足，已成為制約復墾工作的“硬骨頭”。對此，政府要發揮主導作用，加大財政投入力度。可設立專項資金，積極爭取上級支持，為復墾工作提供穩定的資金保障。同時，要優化資金使用管理，提高資金使用效率，把有限的資金用在刀刃上，而盤活存量資金、拓寬投融資渠道，則需要發揮市場機制作用[1]。可創新投融資模式，采取政府和社會資本合作等方式，撬動更多社會資本投入復墾領域。對復墾項目實施貼息貸款、以獎代補等優惠政策，鼓勵金融機構開發針對性金融產品，為復墾項目提供融資支持。同時，要加強復墾關鍵技術研發。可建立產學研用協同創新機制，發揮高校、科研院所的技術優勢，加強復墾技術研究。圍繞土壤修復、農田水利、生態重建等方面，加強實用性、應用性技術研發，破解復墾技術難題[2]。建立健全技術推廣體系，組織開展技術培訓和指導，提高復墾從業人員的技術水平。通過典型案例示范、現場觀摩等方式，加快先進適用技術推廣應用，為復墾工作提供有力的技術支撐。

3.2 完善法律法規與政策體系

當前，設施農業用地管理還存在法律空白，復墾工作缺乏有力的制度保障。對此，要加快相關立法進程，盡快制定出臺《設施農業用地管理條例》等法規制度，從法律層面明確設施農業用地準入、使用、退出等各環節要求，依法依規推進復墾工作。同時，要制定復墾工作的配套政策，進一步細化復墾規劃、復墾方案編制、工程設計施工、驗收管護、考核獎懲等事項，做到有法可依、有章可循。

建立部門協同、上下聯動的復墾管理體系，形成工作合力。在此基礎上，還要健全激勵約束機制，制定獎懲并舉的考核辦法[3]。比如，將復墾任務完成情況納入績效考核，與干部政績掛鉤，激發地方政府抓復墾的內生動力。對成效顯著的地區和單位，在資金、項目等方面給予傾斜支持；對不作為、亂作為的地區和單位，則要加大問責力度，讓失職者付出應有代價。總之，要以法治思維和法治方式推進復墾工作，運用法治力量破解復墾難題，為土地復墾工作營造良好的制度環境。

3.3 提升公眾意識與參與度

設施農業用地復墾是一項系統工程，需要社會各界廣泛參與。提升公眾意識，調動社會力量，是推進復墾工作的重要基礎。一方面，要加大宣傳教育力度，提高全民節約集約用地意識。可通過廣播、電視、網絡等媒體，廣泛宣傳土地復墾的重要意義，普及復墾知識，傳播典型經驗，營造全社會關心支持復墾工作的濃厚氛圍。創新宣傳方式，借助新媒體傳播優勢，開展形式多樣的宣傳活動，擴大宣傳覆蓋面和影響力[4]。如通過微博、微信推送權威信息，引導網民關注參與。另一方面，要搭建多元參與平臺，暢通公眾參與渠道。積極引導新型農業經營主體、農民合作社、志愿者組織等參與復墾，發揮各自優勢，形成工作合力。建立政府、企業、社會組織、公眾共同參與的復墾管理機制，吸納各方代表參與決策、實施、監督等環節。建立公眾監督機制，及時公開復墾項目信息，自覺接受社會監督[5]。廣泛聽取公眾意見建議，特別是要維護利益相關方的知情權、參與權和監督權，切實保障農民群眾根本利益。只有堅持開門復墾，讓公眾參與貫穿復墾工作全過程，才能匯聚起土地復墾的磅礴力量。

3.4 科學規劃與實施生態修復

設施農業用地復墾，關鍵要在“科學規劃”和“精準施策”上下功夫。制定科學的復墾規劃，是復墾工作的首要前提。要遵循尊重自然、順應自然的理念，因地制宜確定復墾模式，宜農則農、宜林則林，將損毀的耕地盡快修復并恢復農業生產功能。同時，要充分銜接國土空間規劃、土地利用總體規劃等，優化國土空間格局，促進農業生產、生態保護、鄉村建設融合發展。在此基礎上，突出精準治理、科學修復。針對不同地塊的土壤、水文、氣候等具體情況，分類施策、精準發力。比如，針對土壤板結、肥力低下的地塊，因地制宜采取深松、客土、培肥等綜合措施；針對地下水位下降的地塊，要加強農田水利建設，完善灌排體系，配套節水設施；針對生物多樣性喪失的地塊，則要加強生物監測，構建生物多樣性保護網絡，開展生物多樣性就地保護、遷地保護、易地保護。要堅持山水林田湖草沙一體化保護和修復，推進自然生態系統修復治理[6]。此外，還要加強后期管護，建立健全管護機制，落實管護責任，嚴格管護考核，做到建管并重，確保復墾效果。要加強復墾工程質量監管，建立復墾工程檔案，定期開展跟蹤評估，強化動態監管，切實鞏固提升復墾成果，真正實現損毀耕地“應復盡復、應治盡治”。

4 結語

設施農業用地到期后的土地復墾是實現農地資源永續利用的重要舉措，對保障糧食安全、促進農業可持續發展、建設生態文明具有重要意義。各地應高度重視這項工作，采取有力措施加以推進。要加大政策支持力度，加強科技創新，完善法規制度，創新體制機制，調動社會各界參與的積極性。要堅持因地制宜，科學規劃，久久為功，持續用力推進生態修復，切實提高復墾質量和效率。相信通過各方共同努力，一定能開創設施農業用地復墾工作新局面，為實現農業農村現代化、建設美麗中國貢獻力量。

參考文獻

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