中哈跨境經濟合作區建設：進展、挑戰與對策

摘要：新冠疫情過后，共建“一帶一路”邁向高質量發展的新臺階，跨（邊）境經濟合作區作為我國對外往來的重要平臺，在振興邊境經濟、改善沿邊人民福祉方面發揮的作用愈發明顯，如何推進跨（邊）境經濟合作區高質量發展也成為黨和國家越來越關注的問題。文章以我國首個成立封關運營的跨境經濟合作區——中哈霍爾果斯跨境經濟合作區為中心展開研究，詳細梳理了中哈跨合區建設的發展成效及困境。針對該跨合區轉型升級面臨的挑戰，提出完善協調機制、升級數字化監管、優化產業結構和落地政策支持等對策建議。

關鍵詞：中哈跨境經濟合作區；“一帶一路”；轉型升級

一、引言

2023年2月7日，商務部發布通知明確“邊境經濟合作區、跨境經濟合作區是我國深化與周邊國家和地區合作、推進高質量共建‘一帶一路’的重要平臺，也是沿邊地區經濟社會發展的重要支撐。”在全球經濟低迷、新冠疫情沖擊及全球價值鏈區域化“脫鉤”等復雜背景下，以跨境經濟合作區為突破點加強我國與邊境國家的區域合作為穩定對外貿易開辟了新思路。截至目前，黨中央、國務院在全國部署了21個跨（邊）境經濟合作區，其中于2006年正式成立的中哈霍爾果斯國際邊境合作中心（簡稱“合作中心”“中哈跨合區”）是中國攜手鄰國哈薩克斯坦共建的跨越國界的特殊經濟區，具有世界首創性和示范性。表1是對中哈跨合區建設歷程的簡單整理。

共建“一帶一路”倡議提出十年來，中哈霍爾果斯跨境經濟合作區秉承著共商共建共享的原則，用活用好黨中央賦予的政策優勢，持續推進產業園區、跨境貿易、跨境物流、跨境金融結算及跨境文旅等方面的各項工作并取得了相應成效。但作為一種新的合作模式，中哈跨合區在逐步完善并進一步轉型升級的過程中也面臨著諸多困難與挑戰。

二、中哈霍爾果斯跨合區的建設進展

（一）合作中心聯通強化地理邊界中介

霍爾果斯跨合區從地理連接來看是天然的外貿平臺，但又因為中哈兩國不同的人文特征產生交流壁壘，充分釋放中哈邊界的中介效應并弱化屏蔽效應是霍爾果斯跨合區建設完善的一個重要思路。自合作中心正式封關運營起即采取“一線放開、二線管住”的“境內關外”管理模式。整個封閉范圍內中哈兩國公民及第三國人員可憑護照或其他有效出入境證件免簽入境，在兩國境內自由通行并參與文化互動與經濟合作事務，極大便利了貨物交流和人員往來。在地理連接的基礎上，中國和哈薩克斯坦兩國不斷加強基礎設施“硬聯通”。隨著中哈貿易持續擴大，兩國大力發展公路、鐵路過境運輸和國際陸海多式聯運。表2為2016-2023年合作中心和中方配套區（2020年后作為綜保區）的通關貿易額和貨運量具體數據。

據合作中心海關不完全統計，自2012年封關運營至2024年年中，累計入出區人數3900多萬人次，僅2024年1-5月，就已突破200萬人次。據2019年統計公報數據公示，2015-2019年的五年間，合作中心通關貿易額年均增速達40.8%，通關貨運量年均增速達68.9%，足見2019年之前合作中心通關貿易額和通關貨運量數據都較為可觀且呈現向好的發展趨勢。2019年受新冠疫情消極影響，全年通關貿易形勢發生顯著轉折，2020年合作中心通關貿易額驟降，在此之后的4年期間合作中心中方區域盡管保持基本運營，但通關貿易量仍在疫情封閉管理的影響中持續下降，直至2023年才發生小幅回升。與合作中心的情況相比，2021年后綜保區整體增速更為明顯，發展態勢更好。

（二）口岸優化力促跨境貿易便利化

霍爾果斯口岸在“十四五”口岸相關規劃指引下優化口岸布局，并加快落實新時代口岸高質量發展要求，持續改善口岸營商環境。基于先天地緣優勢成為首批“十四五”國家物流樞紐建設重點，霍爾果斯著力在全國范圍內建成雙向聯通、集約高效、功能完備、綠色智能、具有國際影響力和競爭力的國家物流樞紐標桿工程。通過采取公路、鐵路口岸“24小時通關”、完善“單一窗口”服務平臺的建設、上線運行了鐵路“新艙單”系統等一系列舉措，極大程度提升了口岸效能。中歐班列作為新疆通道上的一張特色“名片”，建設廣度上，截至目前經霍爾果斯鐵路口岸通行班列線路總數已達80條，輻射境外18個國家及45個城市和地區；效能建設上，霍爾果斯口岸依據班列的開行方案進行合理安排，憑借各作業有序銜接實現不間斷發車，現已能做到20分鐘內完成一列班列的出境手續。當下，中歐班列已然成為當之無愧的國際物流陸路運輸的“黃金通道”。

（三）“前店后廠”模式支撐價值鏈合作

中哈跨境經濟合作區在建設中劃為中心區和配套區，分別被賦予不同的職能。中心區即中哈霍爾果斯國際邊境合作中心作為對外開放與合作的窗口；配套區則是龐大的后備產業基地，覆蓋了進出口貿易、跨境電商、倉儲物流、生產加工等相關產業。這一運營模式本質是在充分利用我國與哈薩克斯坦及其他中亞國家經濟互補性的基礎上，依托跨合區獨有的區位及政策優勢開展生產和加工活動，產品既可內銷又可就近出口。在全球貿易以價值鏈合作為主的當下，圍繞擴大生產協作，升級中哈跨合區的“前店后廠”模式是中哈跨境經濟合作區建設的重中之重。

跨合區封關運營的“前店”旨在打開更廣闊的市場。在外貿展銷體系建設上，合作中心建立了中科國際、黃金口岸、國際皮草城、義烏國際商貿城等商貿大廈，以樓內的商鋪為展銷平臺，生產于內陸地區的各種商品種類豐富，包括機電、五金、地區特產、服裝鞋帽等，各類貨品憑借該平臺進入中亞、西亞甚至是歐洲市場；在金融服務體系建設上，依托“一帶一路”樞紐區位，霍爾果斯國際邊境合作中心在跨境人民幣領域取得突破性進展——該園區已獲準建設國家級人民幣跨境創新試驗區，迄今已有工行、農行等五大行及中金、平安等頭部金融機構完成戰略布局，其中中國建設銀行、交通銀行和興業銀行的離岸金融業務系統已全面完善并投入運營。2023年新疆自貿試驗區獲批后，哈薩克斯坦中央信貸銀行率先入駐合作中心，這一外資銀行積極推動中哈跨合區朝著人民幣國際化的重要窗口邁進。

中哈兩國配套的產業園區的“后廠”重在提升增加值。中哈跨境經濟合作區配套區引入了一批具有良好發展前景的強支撐力項目，以此牽頭相關中小項目建設，并最終促進配套區內產業鏈有效銜接和產業集聚。為充分利用中方配套區（綜保區）的建設與合作中心所產生的高效聯動效應，霍爾果斯創新性地實施“綜保區+互市區+合作中心”這一模式，持續推進設計研發、檢測維修、融資租賃等新業態的發展。2021年4月霍爾果斯經濟開發區智能物流港項目正式開工，該項目是作為霍爾果斯綜合保稅區進口中亞、俄羅斯等國家原材料及加工成品后進行出口的重要服務港站。通過整合合作中心、綜保區及各交通樞紐等優勢資源，深度融合現代信息技術和物流業運營管理，為霍爾果斯發展跨境電商開拓了更廣闊的平臺。

（四）前瞻性政策釋放跨境貿易新動能

中哈跨境經濟合作區需突破常規思維，從宏觀視角出發打造具有引領性的發展高地，使其從頭到尾維持高水平的運營態勢。國家和地方通過認真分析中哈跨合區在跨境貿易、產業培植、人才儲備等方面推進中的問題，前后發布了一系列相關文件進行宏觀調控。表3羅列中哈跨合區的具體政策文件，梳理可得當前國家和地方在通關、稅收、土地、人才引進、管理機制、金融支持等方面均給予了優惠和便利，政策覆蓋面極廣且惠及多主體。

三、中哈霍爾果斯跨合區建設面臨的挑戰

（一）兩國制度差異下的政策壁壘

中哈兩國因政體不同，其具體的制度、法律及政策等存在差異，形成無形的制度屏障。一方面，中哈兩國政府針對跨合區專門簽署的雙邊協議和規定過于籠統，并沒有外部強制力和約束力。涉及國內法，中國和哈薩克斯坦在跨境經濟合作區的建設上都沒有專門立法，僅憑出臺政策或下發文件進行調整，具有極大不穩定性。另一方面，當事人選擇通過訴訟來解決糾紛仍有很多弊病。由于當前合作中心的貿易主要以邊境小額貿易和邊民互市貿易為主，交易額較低，交易頻率較高，我國現有的訴訟和仲裁方式并不能很好適應。加之當事人在參與國外訴訟時存在的語言和文化上的差異，使得邊境貿易訴訟面臨更高的訴訟費用和更長的訴訟時間。

（二）口岸升級困境制約跨境貿易

口岸建設信息化主要側重于信息的搭建和管理，而數字化更應側重于信息的分析和處理，以及業務賦能和創新。霍爾果斯在口岸信息化建設方面取得長足進展，2020年上線的關鐵新系統全面加強了海關、鐵路，企業信息化水平，2022年初國家啟動的“東數西算”工程對霍爾果斯來說也是重要機遇。但是，在數字化賦能監管業務方面霍爾果斯口岸的建設仍有待加強，如信息共享、流程優化和監管制度的創新。霍爾果斯的對外貿易綜合了一般貿易、邊境小額貿易的傳統貿易模式，以及互市貿易、市場采購及跨境電商等新業態，對外物流集合了公路口岸、鐵路口岸和航空口岸等多個通道。對外貿易業務的順利推進，依賴多職能機關包括口岸管理局、稅務、海關等單位的協同配合。但目前這些單位與部門之間的聯動機制尚不完善且協同效率有待提升，相互獨立的數據和相對薄弱的數據共享使得大量統計和監管工作內容繁復，協調性不高，流程優化和制度創新不足。

（三）價值鏈合作陷“低端鎖定”困境

中哈跨合區內產業由低向高層次攀升，產業鏈由短至長延伸中遇“卡脖子”難題。這種障礙緣于口岸發展受自身基礎條件的制約，總體經濟水平低引致建設資金嚴重不足，加之口岸商貿合作層次不高，呈現出“過路經濟”和“通道經濟”的特點。宏觀來看，霍爾果斯貿易結構總體仍以初級資源產品、初級農產品為主，偏低的落地加工率難以形成更好的經濟效益，“口岸經濟”“產業經濟”轉型升級趨勢雖有呈現但尚不顯著；產業基礎薄弱，多數加工業仍處于價值鏈低端，缺乏主導型產業，輻射帶動功能不強；現有產業特色和優勢不明顯，同質化競爭較為嚴重。這不僅不利于跨合區內產業連通國內市場，也直接阻礙了同哈國產業合作進一步規模化。而聚焦到微觀的企業層面，此地的進出口貿易企業多數為小規模的流通型企業；占比相對較少的加工貿易企業停留在初加工的階段，缺乏精深加工的動力和能力；為數不多的高新技術企業較內陸地區仍有很大差距，低競爭力使其難以形成擴大再生產的良性循環。在這樣的企業結構下，跨合區內生產和流通的產品以服裝、家庭日用百貨和建材等低附加值產品為主，技術有待精進，品種有待豐富。

（四）后疫情階段政策實施效率低

近年霍爾果斯所具備的一系列優惠政策受疫情沖擊，經濟發展近乎處于停滯狀態，局部地區地方財政面臨很大困難。全球經濟衰退的趨勢下國內經濟恢復緩慢，當前國家的供給側結構性改革、減稅降費等宏觀布局加劇了財政收入緩慢的問題，有限的財政進一步制約了對口岸的支持力度。2019-2021年間國家和地方出臺的利好政策在疫情期間確實起到了一定程度的緩和作用，但疫情結束后政策執行力度不夠精準，執行效率低。部分政策文件由于沒有配套措施或缺乏實施細則，國家出臺的利好政策不能最大化地發揮其效力。如某些公司利用國家政策的空子牟取暴利，個別企業擔心預測利潤無法達到從而減慢了在口岸地區投資設廠的進度，此類情況并未及時甄別和監管。還有一些利好政策與全國其他城市相比并不具備吸引力，如航線航權、航運補貼等政策。由于在補貼力度上難以與國內重要的樞紐城市相提并論，疆內機場基建的釋放在拉動發展需求上極其受限。

四、霍爾果斯跨合區升級策略

（一）完善協調機制：國家統籌并合理授權

跨境經濟合作區具體的運作是由運營企業和地方政府直接對接的，這些前線工作者才能把脈具體的治理需求，應該是協調溝通的責任主體。由于跨境經濟合作涉及國家主權問題，需要上溯到更高層級的政府部門，由國家層面來行使權限或授權，就會存在地方事權和國家事權及中央專屬立法權之間的矛盾，我國跨境經濟合作區的設立可以和沿邊自由貿易試驗區的設立統籌，運用好我國自由貿易試驗區立法建設中的“特別授權法模式”，為營造國際化、法治化、市場化、便利化的營商環境創造有利條件。

（二）升級數字化監管：智慧口岸建設

智慧口岸是指利用先進的信息技術和智能化設備對口岸進行管理和運營，以提高口岸效率、安全性和便利性的一種發展模式。2023年全國啟動智慧口岸試點建設，眼下霍爾果斯在推進口岸數字化轉型進程中應著力打造智慧口岸海關運行體系。在“智慧物流”層面上，全面推廣信息技術、智能設備的應用。一是利用如大數據、物聯網、云計算等先進技術對霍爾果斯口岸的各項業務進行管理和監控，以此實現對貨物、車輛、人員等信息的實時監測分析，提升口岸運行效率；二是全方位升級智能設備，如智能安檢設備、智能識別設備等對進出口貨物和人員進行快速、準確地檢測和識別，以此提高口岸的通關效率和質量。在“智慧管控”層面上，建立信息共享協同和智慧安全防控雙機制，通過搭建起合作中心相關部門之間的信息共享機制和協同工作機制，打破信息壁壘，實現信息的互聯互通和業務流程的協同。同時加強安全防控能力，利用視頻監控、智能識別等技術手段，對口岸周邊區域進行實時監控和管理來防范安全風險。

（三）優化產業結構：價值鏈過程升級和產品升級

優化產業結構，主要包括生產的過程升級、產品升級、功能升級和跨價值鏈升級。基于沿邊經濟基礎和要素稟賦，中哈跨境經濟合作區主要任務是價值鏈的過程升級和產品升級。目前跨合區的產業既依托毗鄰國家的初級產品開展落地加工，又是根據毗鄰國家及其鏈接的通道國家的消費者需求開展的價值鏈的營銷活動。據此，跨合區產業發展應力求把加工環節和對外商品營銷環節做扎實，重在加工的生產過程升級和對外營銷的產品升級。

在中哈跨合區產業優化策略上，可以實施“一鏈一策”，由政府方制定產業鏈工作方案，以此明確產業鏈重點環節、重大項目、龍頭企業、招引目標、主題園區等事項；深入實施產業鏈“鏈長制”，大力發展進出口資源落地加工產業，著力延伸產業鏈、打通供應鏈、提升價值鏈，促進區域內外生產加工、物流和服務業深度融合，建設進出口商品加工基地；進一步吸引關聯企業落戶壯大產業集聚規模，以此完善產業集群發展機制，圍繞產業集群的重點任務、重點工程、依托政策和資源要素持續推動產業集群做大做強，突出抓好電子信息產業、機械制造產業、食品加工產業、紡織服裝產業、生物醫藥等產業集群。

（四）落地政策支持：力爭針對性的政策傾斜

我國沿邊地區歷史上就是經濟和社會發展比較落后的地區，人口和生產要素經常性地向外流出，流向我國內地和東部沿海地區。而且東部沿海地區在改革開放初期還獲得了國家很多的優惠政策。現在要發展沿邊地區，以跨合區為試驗田，也必須有國家的政策傾斜。且支持沿邊地區發展相關政策的系統性、針對性和有效性有待提高，有必要進一步優化政策設計，重點在形成上下貫通、協同聯動的政策合力上下功夫。一方面，霍爾果斯政府應重新梳理相關文件，加強培訓，把握當前可利用的政策，切實保障政策落地；另一方面，加強調研，延伸政策需求，爭取關鍵政策，并由此進行制度創新。

五、結語

當前深化沿邊地區開發開放是我國推進區域協調發展工作的重要一環，以跨（邊）境經濟合作區作為抓手激發邊境地區活力具有充分可行性。在中哈霍爾果斯跨境經濟合作區及我國其他跨（邊）境經濟合作區的建設及轉型升級上，協調體制機制消弭邊界屏障、推進智慧口岸建設提升貿易效率和爭取并落實各項政策傾斜的舉措是具有普適性的。在優化產業結構的具體細節上，各區域應立足自身優勢發展特色產業鏈，以此助力跨（邊）合區因地制宜形成特色產業集聚，助推邊境地區的高質量發展。

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＊基金項目：國家社會科學基金一般項目“韌性提升視角下中國與東盟產業鏈供應鏈合作模式優化研究”（24BJL028）；中央民族大學研究生科研實踐項目，中央民族大學鑄牢中華民族共同體意識項目“鑄牢中華民族共同體意識下新質生產力賦能邊疆民族地區高質量發展實現路徑研究——以新疆維吾爾自治區為例”（GTTZX2024067）。

（作者單位：中央民族大學經濟學院）