基層政區協同治理中政府工具的選擇邏輯及優化策略基于昆山花橋經濟開發區的實踐分析

一、問題的提出

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出“完善實施區域協調發展戰略機制”，2024年中央經濟工作會議進一步將“加大區域戰略實施力度，增強區域發展活力\"作為2025年要抓好的九項重點任務之一。區域協調發展戰略一直是推動我國地區間實現動態平衡和可持續發展的重要抓手，對區域內部打破相對孤立狀態、達成良性互動關系發揮著重要作用。近年來伴隨著我國客觀發展形勢的急劇變化和地區間經濟社會往來的日趨密切，區域發展方式從過去以經濟增速為目標的單一地方協作向高質量一體化為目標的多地協同發展轉變，被納入政府職責范疇的跨域性公共事務數量激增且呈現多元化、無界化、外溢化的新特征，跨域公共問題外部性與行政區劃剛性的沖突越發激烈且對區域發展的空間指向和政策體系產生極大挑戰，不同地區政府如何打破行政壁壘和地域限制從而形成地區間協同關系、構建區域一體化格局成為當前區域發展的關鍵命題。政府工具是政策結果達成及治理目標實現的關鍵要素，更是治理路徑延伸和政策指令傳導的重要載體，政府工具選擇的合理性與政府治理能力的發揮程度和社會治理資源的配置效率緊密相關，在當前區域協調發展向更高水平邁進的一體化背景下，順應跨域協同治理訴求合理選擇和動態更新政府工具顯得尤為重要。

在統籌推進跨域協同治理的具體實踐中，不同發展梯度的地區融入區域一體化進程的能力和水平存在差異，由地理位置相鄰、邊界局部交融但行政隸屬各不相同的基層政區共同構成的省際毗鄰區域作為宏觀一體化區域的小尺度體現，其協同程度直接反映區域一體化發展戰略實施效果，基層政區跨越行政邊界進行協同治理成為實現區域一體化的先決條件。推進基層政區協同治理的難點在于行政邊界對于資源整合、要素流動和機制耦合等的束縛，為此需要選用一系列政府工具來積極應對這一問題，以此克服地區間行政分割張力，提升政府整體性治理能力。那么，政府基于怎樣的邏輯選擇政府工具？在當前基層政區協同治理實踐逐漸深入的情況下，政府工具選擇偏好又會面臨怎樣的挑戰和影響？采用何策略優化政府工具選擇才能有效回應一體化新的需求和新的定位并最大化發揮工具效能？

政府工具作為治理問題和治理目標的傳導媒介貫穿于整個治理活動和政策執行過程，不同政府工具組合導致差異化的行動效果和治理效能。能否被有效選擇既與工具理性導向下工具功能特性及其與治理問題、治理目標等多因素匹配關系密切相關，又與治理過程中為打破行政邊界而產生的多維度交易成本存在聯系，基層政府會在行政效率和行政成本相互作用的雙重壓力下綜合考慮政府工具的最優運用方案。本文選擇昆山花橋經濟開發區為研究案例，立足基層政區內部微觀治理場域，基于政府工具在基層政區協同治理中的運用實際，從工具理性和交易成本雙重角度探究政府工具的選擇邏輯，在省思現有政府工具選擇思路適用情境和實踐限度的同時探討優化策略，為更多基層政區推動協同治理進程提供借鑒方案。

二、文獻回顧與框架搭建

（一）縣域協同治理中的政府工具研究

政府工具作為一種可辨認的通過集體行動致力于解決公共問題的方法或途徑[1]，在不同學科視角下有不同的作用表達，本質上是將政府意圖轉變為管理行為[2]的重要媒介。作為當代公共管理學和政策科學研究領域的重要分支，政府工具受到中西方學界的共同關注，既有研究主要從類型劃分、選擇依據兩個角度展開。就政府工具的類型劃分而言，目前形成以治理主體需求、工具運用方式和工具作用范疇這三種評判標準為主流，從寬泛到細致、從單一視角到多維視角相結合的政府工具分類框架，其中依據政府介入的強制程度劃分為強制性工具、混合性工具和自愿性工具[3]的分類是目前應用頻率最高的類型體系。就政府工具的選擇依據而言，學者們主要從政治與制度、治理活動和政策執行過程以及政府工具屬性特征三個維度出發對政府工具展開研究，認為不同國家類型以及政治行政環境和國家文化驅動下形成的治理模式[4]，政策環境中政策目標[5」、政策資源和利益相關者以及內在特征、適用條件和績效[6等不同層面因素共同影響政府工具選擇。

省際毗鄰區域是由兩個或兩個以上跨省域的完整基層政區（縣市和鄉鎮街道組成的）共同組成的小尺度政區單元[7]，因而基層政區協同治理即為區域協調發展戰略背景下各省界邊緣縣域為突破既定行政邊界束縛整體處理公共事務治理的過程，是區域協同治理的一種微觀探索。當前區域協同治理理論研究一方面關注縱向行政管理模式創新問題，提出上級政府可以通過開展話語建構、完善協商制度架構和采取績效考核、過程監督等層級干預[8]方式來約束地方行政主體的治理行為，化解公共事務治理困境和縱向壓力；另一方面關注橫向協作治理機制搭建問題，以京津冀、長三角和粵港澳大灣區協同實踐為典型案例，探討為回應當前區域主體間新協作治理結構和區域協同發展社會機制建立和優化需求[9]，以推動區域主體協同、制度協同、利益協同[10]為目標構建的涵蓋決策、協調和執行環節的府際合作機制[\"]以及包括中心獨立、中心主導、多極共治和互動對接的區域共治機制模式[12]等方案的具體內容。

關于區域協同治理的理論研究近年來不再局限于對省市級政府主體行為的學理性討論，研究范疇逐步拓寬至基層地方政府這一層級，但大多是關于特定區域、特定領域協同治理路徑的籠統分析，尚未對協同治理過程以及該過程中政府職能履行和治理行為等內容展開細致探討，政府工具這一研究視角更未被聚焦。政府工具現有研究盡管已搭建起與我國公共管理和政策執行實際相適應的理論框架，研究重心也已完成從理論研究向應用研究的轉變，越來越多的政府工具被引人不同領域實踐用以解決治理難題，但這些研究始終是對政府工具類型體系和效能發揮的研究，沒有對其進行擴展性研究。綜上所述，本文將內嵌于治理活動中的政府工具與區域協同治理過程相結合，通過昆山花橋經濟開發區推動亭橋鶴城鎮圈一體化這一具體實踐案例分析在工具理性和交易成本雙重因素作用下的政府工具選擇邏輯，探索能夠進一步提升基層政區協同治理效果的政府工具選擇優化策略，以期為全國更廣范圍的基層政區推動協同治理過程提供可參考、可借鑒的政府工具選擇模板。

（二）基于“工具理性-交易成本”的政府工具分析框架

縣域作為國家治理的\"接點\"部位[13]，既需要承載上級政府自上而下的治理壓力，又需要根據自身訴求和發展實際對上級政策進行政策轉換并拆分出相應治理任務，進行新一輪的下派，吸納整合民眾等重要治理主體自下而上的反饋意見并及時傳遞給更高層級行政主體，復雜的治理任務、繁重的治理責任以及壓力型體制約束下績效考核的高要求使得縣域政府不得不通過提高行政效率、減少交易成本來解決新的治理難題。政府工具被視為解決公共問題、實現“良好的公共行政援助”、提升地方政府治理能力的關鍵[14]，縣域政府想要高效率、低成本處理行政事務并順利推進政策執行進程，就必須達成政府工具最優組合并充分發揮工具作用。綜合來看，縣域協同治理過程中政府工具的選擇邏輯可以從工具理性層面和交易成本層面出發進行思考。

1.工具理性視角下的多重影響因素

工具理性是基于“工具-效率\"理念形成的以能夠計算和預測后果為條件來實現目的的行為，其核心在于根據每一項政府工具的基本特征以及特定情境下為高效實現既定治理目標而形成選用政府工具的基本條件，并尋求與之相適配的工具組合和運用方式，最大程度發揮工具效能。工具理性提倡的以“計算\"手段來花費小成本獲得大績效這一理念與縣域政府協同治理過程中選擇政府工具所遵循的邏輯相契合，即縣域政府需在強調效率優先原則下選用政府工具優化配置公共資源，以提升治理效能。其效能的發揮受到工具特性、治理目標和附帶結果三種關鍵因素及其所形成的互動關系影響。

首先，政府工具有多種類型且不同類型政府工具間存在明顯特征差異，通過不同作用方式和運行途徑塑造政府行為、實現政府職能，工具自身功能特性決定運用方式，正確識別工具特性才能更好地思考政府工具的適配性問題。其次，治理目標也是影響政府工具選擇的重要因素，無論采取怎樣的政府工具組合，其行動所指向的始終是政策目標的有效實現，因而衡量政府工具對實現政府目標所產生的效力大小[15]至關重要。最后，工具理性主導下的政府工具選擇不能忽視工具運用后可能產生的附帶結果，這種附帶結果一旦真正產生，往往需要耗費更多的精力和成本去處理進而削弱工具效應，因而在政府工具選擇時需要將其納入考慮范疇，選擇附帶結果小或不易產生附帶結果的政府工具來回應治理訴求。總的來說，當目的、手段和后果都得以理性思考和衡量時，政府工具選擇行為才最為合理。

2.交易成本視角下的多重影響因素

交易成本作為制度經濟學的核心概念，指在契約關系中由于存在信息不對稱等而帶來的各類成本[16]，從交易成本視角來看，政策活動的本質是一種交易，政府工具選擇和創新的核心問題在于節省交易成本[17]。基層政區協同治理是一個縱向突破行政層級限制、橫向打破封閉治理模式下主體間合作束縛的整體性治理過程，面臨的最大難題是行政隸屬各不相同的地區間行政邊界的存在。試圖打破這一束縛的實踐行為使得基層政區協同治理推進過程中主體、制度等不同層面發生摩擦，進而產生多種類型交易成本，阻礙區域協同治理目標的達成。降低交易成本成為有效保障治理目標實現的必然要求，消解打破地區間行政邊界所耗費的交易成本的負面影響也成為選擇政府工具的另一邏輯。

基層政區協同治理過程中為打破行政邊界而產生的交易成本有多種類型。首先是整體治理要求下產生的結構優化成本，基層政區協同治理強調的區域內部整體性發展要求與傳統治理模式單一主體治理結構和剛性約束下屬地管理體制相矛盾，需要建立起由高度整合的組織架構和權力架構共同構成的一體化管理體制來克服。其次是縱向聯動壓力下產生的層級調整成本，基層政區各層級政府掌握的管轄權限以及數據信息范圍大小由所在行政層級高低決定，各地政府不得不選擇合適的政府工具來處理因行政層級差異而導致的交易成本。最后是橫向協調驅動下產生的主體合作成本，區域內部大量地區性公共事務帶來的外部性影響外溢到相鄰轄區，并對其經濟社會發展產生負面效應，因而須搭建起地區間多元主體協作框架來共同應對單一地區有限治理能力無法承載的區域性公共事務和公共問題。高效消解以上交易成本要求必須選擇最恰當的政府工具組合。

3.基于“工具理性-交易成本”的政府工具分析框架

綜上所述，基層政區協同治理過程是一個復雜的選擇政府工具的過程，由工具理性和交易成本雙重層面的多種制約因素共同形塑，基于此可搭建“工具理性-交易成本\"的政府工具分析框架（圖1）。一方面，內嵌于治理過程的政府工具并不具備單一類型完全實現治理目標的強大功能，往往以組合形式出現并發揮疊加工具效應，因而選擇政府工具需要在工具理性的引導下綜合考量工具特性、治理目標和附帶結果這三種起決定性影響作用的因素。另一方面，基層政區協同治理中可以通過政府工具來針對性消解為嘗試突破行政邊界而產生的多種交易成本，因而選擇政府工具還需要考慮交易成本這一層面的影響，即為了消除地區性公共事務外溢、治理主體職能分散等協同困境并達成滿足整體治理要求的縱向聯動、橫向協調格局，從而產生的結構優化成本、層級調整成本、主體合作成本。

三、花橋開發區選擇政府工具推動區域協同治理的實踐探索

（一）跨縣域協同治理中的政府工具分類

基層政區協同治理要求存在利益沖突的多元主體間相互配合、共同管理公共事務，面對的關鍵問題是打破地區間行政邊界，主導的行政主體是以行政效率優先為原則的縣域各層級政府，同時受信息技術與公共治理活動互相融合日漸深入的影響，工具箱中可以選擇的政府工具數量和內容等發生變化。本文基于工具使用方式為標準劃分的政府工具分類框架[18]，結合基層政區協同治理實踐特征和現實需要，將政府工具劃分為管制類工具、激勵類工具、信息傳遞類工具這三種類型（圖2），三種政府工具屬性特征迥異，且在不同情境下發揮不同效能。

第一，管制類工具。管制類工具是依托國家強制力和公權力，以嚴格管控和強力干預的“硬約束\"治理方式直接作用于目標群體，迫使目標群體在既定框架下對行政主體發出的指令性任務快速響應并根據要求采取或不采取相應的行為，在此過程中自由裁量空間被完全壓縮。該類型政府工具有具體清晰的目標導向，追求在最短時間內最高效率地落實政策目標和實現治理結果，往往借助權威力量將目標群體納入嚴密的規范性框架并以懲戒的形式對其施加高壓，同時還能及時更新完善滯后于社會發展實際、社會建設需要以及公共治理問題訴求的內容，呈現極強的目標性、威慢性和回應性特征。

第二，激勵類工具。激勵類工具通過內部和外部、正向和反向利益刺激目標群體采取與治理主體、治理過程相契合的行為選擇，雖然不對目標群體施以高壓和嚴格限制，給予目標群體自由選擇和行為的空間，但會將實現特定利益最大化視為根本目標，并通過獎勵、升職等經濟性手段以及道德觀、滿足感等非經濟性手段來引導目標群體。實踐過程中可供選用的激勵類工具形態多樣、各具優勢且相互補充，促使目標群體主動做出與政策目標相符的行為并自發約束和糾正過偏行為。盡管此類激勵類工具可能出現經濟激勵過度作用、治理預期有所偏差等局限性問題，但是其運用效果較為明顯，仍需進一步重視和運用。

第三，信息傳遞類工具。相較于管制類工具、激勵類工具，信息傳遞類工具借助多元媒介和信息載體來實現不同主體間的有效信息傳遞與高效交流溝通，是一種兼具依附性和傳遞性特征的非強制性“軟工具”。信息傳遞類工具一方面是信息和指令得以傳遞的重要載體，信息依附于信息傳遞類工具來進行傳播，因而信息傳遞密度、信息傳導速度和主體交流效率均與該類工具選擇和運用息息相關，另一方面能夠根據階段目標、治理實際和群體需求靈活選擇最大化發揮工具效能的多樣化信息傳遞方式從而實現主體間互聯互通，幫助目標群體更好地接受和理解政策內容和治理目標并積極參與治理過程，促使治理過程和政策執行過程更高效率推進。

（二）花橋開發區的基本概況

花橋經濟開發區于2006年啟動建設，隸屬所轄縣級市昆山市，由花橋鎮整合撤并而來，區內實行“區鎮合一”行政管理體制，是江蘇省首個以現代服務業為主導產業的省級開發區。作為“亭橋鶴”城鎮圈（花橋經濟開發區與上海市嘉定區安亭鎮、青浦區白鶴鎮）這一長三角典型省際毗鄰區域的重要組成部分和滬蘇對接橋頭堡，花橋經濟開發區發揮特殊地理位置、國家戰略規劃以及經濟發展環境所賦予的區位優勢、政策優勢和產業優勢，積極與上海安亭鎮、白鶴鎮一同探索打破三地間行政邊界的一體化聯動機制和跨域協同治理模式。花橋開發區從正式設立至今的十多年時間里，所在區域內部聯系越發密切且呈現城市型城鎮圈特征，逐步實現從鄉鎮向城市、從單一競爭向綜合競爭、從農民向居民的多重轉變，在鄉鎮綜合競爭力評比中位列百強鎮第五名。

（三）花橋開發區選擇政府工具的條件限制和組合方案

目前花橋開發區推動“亭橋鶴\"城鎮圈協同治理進程的政府工具箱主要涵蓋管制類工具、激勵類工具和信息傳遞類工具這三種不同類型的政府工具，由于單一政府工具作用范圍和程度的有限性以及實踐訴求的差異性等因素的客觀存在，政府工具往往以組合的形式運用于實踐過程并補充發揮作用，不同類型的政府工具有不同的實施條件和選擇優先次序。

首先，管制類工具是花橋開發區推進協同治理實踐時高頻選擇的政府工具類型。該工具搭建起的強制性制度框架貫穿協同治理過程，明確各行為主體的功能定位和需遵守的規則要求，為協同治理實踐提供一個有良好秩序的環境。但不可否認的是，管制類工具的運用存在條件限制。首先，隨著市場開放度的提高和公民意識的覺醒，社會主體等多元治理主體參與治理事務的范圍擴大，部分管制類工具被取代且作用效力也被極大限制；其次，設置新的管理機構是管制類政府工具推動花橋開發區運用的基本工具之一，此類工具雖然能將不同地區行政主體納入同一組織載體，但是一旦設置或運行不當容易造成行政成本的增加；最后，管制類工具的效用發揮需要嚴格管控和明確目標導向支撐，監督體系缺失以及政策目標不清晰等問題都會導致實施效果的削弱。因此，管制類工具的選擇應注重外在環境、配套資源以及運用范疇等條件。

其次，激勵類工具主要被用于彌補治理主體、目標群體動力不足問題，在花橋開發區推進協同治理實踐中同樣有其特定的實施條件。一方面，激勵類工具的目標群體是協同治理過程中的重要治理主體，具有數量龐大且組成復雜的顯著特征，訴求的不同和信息的不對稱使得目標群體對激勵的敏感程度存在巨大差異，政策制定主體難以制定出令整個目標群體滿意的激勵體系，在目標群體擁有自主選擇空間的情況下可能出現與預期目標相偏離的問題。另一方面，激勵類工具的選擇對政策制定主體也有較高要求，既要準確判斷目標群體意愿和可能出現的目標偏差問題，從而建立起相應的配套監督機制，又要具備專業知識以便精準判斷工具選用的條件，一旦判斷失誤將會導致一系列負面效應，阻礙政策執行和治理推進過程。

最后，信息傳遞類工具是政策制定主體與目標群體間信息交換和互動交流的媒介渠道，既完成政策意圖、政府指令和信息自上而下的傳導，又為目標群體提供為自身利益談判的依據。信息的權威、真實和完整以及各主體間打通溝通渠道并形成良性互動是信息傳遞類工具效果得以達成的重要

前提，但是在實踐過程中，并不是所有的信息都會及時、完整地向目標群體公開，時間的滯后性以及信息的真實性使得目標群體難以完全信任信息，且民眾、企業等自標群體自下而上有序表達自身利益需求的渠道尚未完全暢通，反饋意見的意愿也并不強烈。因此，信息傳遞類工具也需要與其他政府工具一同組合運用。

綜上所述，受到自身發展內生訴求和長三角一體化、昆滬同城化等多重戰略疊加的共同作用，在推動“亭橋鶴”三地協同治理過程中，花橋開發區以行政邊界對區域功能性合作的桎梏為切入點，根據運用情境、工具特征、治理過程特征等多重因素有針對性地選擇管制類工具、激勵類工具和信息傳遞類工具組成的政府工具組合（表1），綜合運用于社會治理、政務服務、民生服務等多個不同領域，努力打破因所涉地區范圍較廣、內部行政壁壘復雜和邊界效應作用而產生的發展限制和滯后問題，持續推動亭橋鶴城鎮圈一體化發展取得明顯成效。

四、花橋開發區推動區域協同治理中選擇政府工具的基本邏輯

政府工具是在社會復雜性無限增長與政府職能有限增長間張力越發嚴峻的形勢下決定國家治理體系和治理能力現代化能否實現的關鍵變量[19]，是政府為實現政策執行目標基于高效率、低成本原則而做出的與實踐過程相匹配的理性選擇結果。政府工具作用發揮的有效性有賴于政府對工具的選擇能力，花橋開發區推進協同治理的過程中，涉及工具特性、治理目標和附帶結果等因素的工具理性和涵蓋結構優化成本、層級調整成本和主體合作成本等內容的交易成本這兩方面因素相互作用，共同形塑多樣化政府工具之間的組合。

（一）工具理性對政府工具選擇的影響

以行政效率為導向的目標取向驅動政府基于工具理性原則尋求政府治理成本最低和目標實現程度最大的最佳結合點，明確工具選擇的標準[20]。在花橋開發區推動亭橋鶴城鎮圈協同治理的過程中，工具理性作為基本準則被應用于政府行為中，政府為打破地區間行政邊界所采用的一系列手段機制分別將其與工具特性、政策目標和附帶結果等因素的適配性、恰當性和應變性作為重要考量條件和衡量因素。

1.適配性：對工具特性的識別

為了達成預期政策目標和治理結果，政府作為治理活動主導者和公共權力執行者應厘清每一項政府工具的優勢和局限，理性選擇良性互動耦合的政府工具組合，以此克服單一工具單獨運用存在的弊端，實現工具間優勢互補。亭橋鶴城鎮圈是區域內部多元治理力量共同推進協同治理進程的典型省際毗鄰區域，與外力介人推動的試點區域在形成方式、共治基礎以及主體參與程度等方面存在明顯差異，特殊的發展條件使得所轄縣域各層次、各主體均有強烈的協同動力、參與意愿和影響作用，特別是隨著多元主體間協同格局的形成，民眾等多元治理主體力量逐漸壯大，對具有非強制性特征的政府工具更為敏感。政府工具箱中的工具類型因此得到拓展和豐富，政府認識到工具特性差異并開始有意識地識別來進行合理化選擇。

管制類工具依托政府采取強制性管制措施來限制多元主體可能做出的目標偏差執行行為，激勵類工具和信息傳遞類工具則主張將市場主體、社會主體等治理主體納入治理框架，適當弱化政府權威性資源優勢，突出強調市場和社會力量的作用發揮。花橋開發區綜合考慮亭橋鶴城鎮圈發展實際和工具特性的匹配性問題，在推進各領域多元主體共建項目時，有針對性地選擇呈現社會化特征、強制性程度較低的激勵類工具和信息傳遞類工具，一方面激勵類工具給予市場主體和社會主體充分的發展空間，更能激發目標群體活力和創造力，拓展多元主體參與協同治理過程的深度和廣度，另一方面信息傳遞類工具壓縮主體間信息接收和流通環節來最大限度地減少行政成本，能夠有效幫助所涉政府部門、企業、民眾等目標群體充分理解政策內涵，提高政策執行效率。

2.恰當性：與治理目標的契合

治理目標是政府工具選擇的出發點和歸宿。基層政區協同治理的目標在于突破毗鄰地區間行政邊界對于跨區域協同構成的強制束縛，實現這一治理目標的途徑是通過政府工具組合建立起區域主體間協同治理機制，既要消除區域屬地管理體制與區域一體化、公共事務跨界性之間的結構性矛盾，又要縮小行政層級和地方利益傾向差異所帶來的資源稟賦的實質性差異。基層政區協同治理目標要求政府在貫徹理性規則的前提下高效解決影響區域協同效應發揮的行政邊界問題，保留傳統行政管理手段色彩的管制類工具和具有非強制性特征的激勵類、信息傳遞類工具，共同組成應對多樣化區域協同治理問題的政府工具箱。

以數字治理領域為例，花橋開發區選擇相應的政府工具組合來推動“跨省政務互通聯動”項目進程。首先選擇管制類工具搭建起具有強制約束力的正式制度框架，用以規范行政主體、社會主體等多元治理主體行為路徑，將理性規則貫徹于政府自身組織與運作的各個方面[21]，通過出臺《“安亭-花橋-白鶴”城鎮圈民生訴求一體化通辦工作方案》《花橋經濟開發區民生訴求辦理平臺聯席會議制度》等規范性文件，對三地訴求處辦流程和發布標準進行強制性規定。其次，依照既定績效評價體系對處辦單位任務完成情況進行考核和監督，以激勵類工具反向激勵政府部門及其工作人員高效率推進工作，限制公共權力過度使用的問題。最后，通過建立基于信息技術手段的行政主體間信息流通機制、拓寬涵蓋座談交流等形式的溝通渠道等多種信息傳遞類工具來打破多元主體間交流的桎梏，實現自上而下溝通路徑、自下而上反饋路徑的雙向聯動。

3.應變性：對附帶結果的認識

附帶結果是公共政策執行過程中對非目標群體的個人、團體或環境可能產生的超乎公共政策制定者原先目標和期望的直接或間接作用。花橋開發區已然認識到工具特性、治理目標對政府工具效應發揮的重要性和影響力，選擇政府工具的標準從早期依賴于政府權威和強制干預手段等具有強制性特征的管制類工具向結合治理情景并有依據地綜合考慮由管制類工具、激勵類工具和信息傳遞類工具等共同構成的多種工具組合轉變，但工具運用效果仍然出現與預期相偏離的情況，追其根源是由于不同類型政府工具作用范圍、適用階段、效力發揮不同，其推動目標群體按照既定路徑執行公共政策、參與治理過程的同時，也不可避免地對非目標群體造成一定的連帶正向或負向作用，這極有可能對最終政策目標和治理結果的實現產生影響，甚至導致偏離情況發生。因此，充分認識政府工具的附帶結果并及時進行動態調整，以應對其對協同治理過程的多方面影響，對推動亭橋鶴城鎮圈協同治理具有重要意義。

附帶結果對基層政區協同治理過程的影響體現在多個方面，其中最為明顯的是信息傳遞類工具在亭橋鶴城鎮圈一體化過程中的運用。信息傳遞類工具有效驅動花橋開發區管委會公開政務信息，并暢通跨地區政府部門間信息，但是客觀上也提高了社會主體等參與協同治理過程的最低門檻，以老年群體為代表的部分民眾由于缺乏信息技術使用能力被排斥于目標群體以外，只能以旁觀者和被動獲取信息的角色圍觀協同治理過程。面對信息傳遞類工具導致的目標群體范圍被窄化且存在的參與效能感缺失、內生動力不足等附帶問題，花橋開發區在選擇運用信息技術為載體的信息傳遞類工具時及時補充選擇功能互補的政府工具，根據具體情況保留和增加基層走訪、黨群活動等傳統政府工具選用頻率來回應引發的附帶結果，以此控制和消除不可知的附帶結果對治理過程的影響。

（二）交易成本對政府工具選擇的影響

政府工具效能發揮的關鍵是政府工具的選擇，花橋開發區選擇政府工具不僅要遵循工具理性原則對工具特性、政策目標和附帶結果等因素進行理性權衡，還要認真考量政府工具類型與需有效消解的多類型交易成本的匹配關系，即選擇的政府工具是否能最大化消解為破解行政壁壘這一阻礙區域協同治理進程關鍵掣肘因素而產生的各種類型交易成本，具體表現為亭橋鶴城鎮圈一體化所希望達成的整體治理，縱向聯動和橫向協調等共同目標與行政邊界束縛間發生沖突而產生的結構優化成本、層級調整成本和主體合作成本。政府工具組合與需消解的交易成本類型的適配性越強，政府工具作用越能被更好地發揮，因此選擇政府工具可以依據亭橋鶴城鎮圈一體化產生的交易成本類型來尋找匹配相應的工具類型。

1.整體治理要求下的結構優化成本

亭橋鶴城鎮圈協同治理的戰略目標與整體治理要求相契合，本質上主張協調、整合、緊密化與整體主義，強調形成為公民提供無縫隙且非分離的整體性服務的政府治理范式[22]。實際上，在經歷治理主體從“單一”到“多元”、治理內容從“局部合作”到“多方合作”以及治理形態從“孤立”到“共生”這一動態演變的過程中，花橋開發區為實現跨越不同地域和不同層級公共機構、私人和社會領域等邊界，并達成多層次集體行動[23]這一目標所形成的肩負整體治理要求的政府治理范式，需要克服關系重構、權力轉移、利益協調等多方面的困境，進而衍生出大量的結構優化成本。科學的制度設計以及充分的制度供給是區域協同治理進程得以有序推進、目標得以成功實現的關鍵，因此最大限度范圍內消解搭建一種符合整體治理要求、超越行政區劃剛性約束并為所涉轄區共同認可遵守的治理模式而產生的結構優化成本，離不開宏觀層面能夠有效規范和引導治理主體及其行為的制度框架。

面對消解整體治理要求下產生的結構優化成本的訴求，花橋開發區借助管制類工具構建起一個回應此訴求的宏觀制度框架。其一，新型的區域協同治理約束性制度體系為區域間合作關系的達成提供行動指導和法治保障。花橋開發區內部適用的地方性規章制度具有極強的針對性、指向性和地域性特征，與安亭鎮和白鶴鎮形成的制度體系間存在執行主體不一致、規定標準不統一、治理內容難銜接等無法回避的沖突和矛盾，因此花橋開發區聯合安亭鎮、白鶴鎮兩地全面整合區域內部可配置資源，搭建起與亭橋鶴城鎮圈相適配且能有效調節和平衡三地協同關系的約束性制度體系，推動各地公共治理問題的規范解決。其二，統一完善的規劃體系是區域內部協同治理的基礎和前提。對于花橋開發區而言，其所在的亭橋鶴城鎮圈是空間尺度框架下鄉鎮級單元組成的較低層次實施層面[24]，面對差異化行政層級、多樣化主體訴求等更為復雜的制約因素，通過與安亭鎮、白鶴鎮兩地協商制定三地共同適用的總體規劃體系，不僅能夠有效回應中央政府和省級政府區域一體化戰略以及市縣級政府滬蘇同城化、滬昆同城化戰略的布局要求和落實需求，還可以基于跨縣域協同實踐理順三地間的組織體系、治理體系和權責架構，以此規范各地的行為規則和總體的共同行動，目前已編制出臺《安亭-花橋-白鶴跨行政區城鎮圈協同規劃》《安亭-花橋-白鶴城鎮圈交界區域專項規劃》作為推動區域內部可持續發展的總體性頂層設計。

2.縱向聯動壓力下的層級調整成本

縣域政府作為我國政權最基本單位和新型城鎮化建設重點，在壓力型體制中承載著由中央政府、省級政府、地市級政府三個不同層級行政主體依托自上而下逐級增強的科層權力控制來向下層層傳遞、分解和交疊的治理任務，其所在層級的高低直接決定著管理權限和職能配置的范圍。花橋開發區和安亭鎮、白鶴鎮雖然同為亭橋鶴城鎮圈的重要組成部分，但是三地政府所承接的權威輻射范圍和調動與支配資源的權力[25]均有所差異。隨著亭橋鶴城鎮圈協同治理進程的推進，處于縱向政府權力結構最低組織層級的花橋開發區管委會所擁有的職能權限難以應對復雜性范圍越發擴大的治理情境，亟需降低因破解行政邊界阻礙治理主體間權力互動、行動選擇范圍而產生的交易成本。在此背景下，花橋開發區選擇“管制類工具為主，激勵類工具為輔”的工具組合方案。

一方面，選擇新設組織架構、高位掛帥等管制類工具來縮減縱向管理層次并實現政府部門放權賦能，以此打破傳統權力分配方式和逐級落實工作機制限制，提高亭橋鶴城鎮協同治理的行政效率。花橋開發區與安亭鎮、白鶴鎮在傳統政府縱向權力結構之外聯合設立形成“領導小組一聯席委員會—推進辦公室”這樣一個形同于“小政府”的契約型治理架構（圖3）。在此框架下，由三地主要領導共同組成的領導小組面對單一職能部門無法應對、責任劃分邊界模糊的復雜性協同事務和管理工作，可以利用自身多重身份實現高層的“進場”“在場”[26]以及行政任務的屬性轉向，將所處

政治位階承載的權威力量引入亭橋鶴協同治理議題領域，通過自上而下的等級壓力、政治紀律、權威資源[27]向各職能部門傳遞強烈的政治信號、賦予相應的職能權限并改變在不同政府層級間廣泛存在的“碎片化權威”[28]，實現從高層級政府到較低層級政府的行政賦權賦能。“亭橋鶴\"推進辦依托一體化工作領導小組所賦予的行政權威來強化鄉鎮資源稟賦、統籌政策實施，以此高位推進政策執行工作。

另一方面，選擇信息技術手段這一信息傳遞類工具來打通不同層級間單向傳播的信息流通和數據運轉環節，以此有效消解科層框架下信息壁壘和“數據孤島”現象[29]。花橋開發區的功能定位和權責范圍使得在推動政務服務一體化的過程中既需要向上對接融入市、昆山市政務服務事項處置流程，又需要向下推進承接的政務服務事務覆蓋至所轄全部區域并落實到位。面對亭橋鶴協同治理對政務服務領域一體化的需求與縱向層級壁壘間的矛盾，花橋開發區以“一網通辦”“花e辦”“一件事一次辦\"等數字化平臺為載體開展政務服務工作，同時主動向上爭取更多審批權限和權力事項，與地市級、縣級政府在同一平臺架構下運行，從而為整合數據資源、優化數據歸集和實現上下聯動提供可能，政府響應效率和效能因此有所提高。

3.橫向協調驅動下的主體合作成本

毗鄰基層政區間地域相鄰且經濟、社會往來更為頻繁深人，愿意參與區域協同治理過程的主體類型更趨多元、訴求更加強烈且影響力量更為強大。同時地方政府既可能是區域協同發展的主要推動者，也可能是區域協同發展的最大“阻礙者”[30]，提高政府間協同治理行政效率的目標要求不同地區政府部門間合理劃分職能分工、協調整合功能作用，為實現協同治理目標并確保治理過程有序，需要協調好政府與企業、民眾等多元主體間以及不同地區政府橫向部門間關系，以此促成多元協同合力的形成和發揮，但在花橋開發區推進亭橋鶴城鎮圈協同治理的實踐過程中，行政邊界對差異化區域治理議題下不同地區政府、市場和民眾等多元主體間的橫向協作造成巨大阻礙，進而產生相應的主體合作成本。

就多元主體層面來看，由于資源稟賦、年齡結構等因素的地域區別較大，三地社會主體構成群體特征的差異表現較為明顯，安亭鎮和白鶴鎮青年群體規模較大且知識水平結構相對偏高，具有較強的內驅力和自主性，而花橋開發區老年群體比重更大。此外，三地市場主體產業結構也有明顯差異，亭橋鶴內部經濟社會一體化程度逐漸走高的過程伴隨著市場主體、社會主體等利益群體的頻繁流動、重新分化和優化整合，不同社群混居于同一社區、不同企業集聚于同一產業鏈使得群體的利益訴求逐漸復雜化和多樣化，對區域協同治理進程影響力和作用力越發擴大，如果放任則將對公私部門間協作滋生更大的協同阻礙，因而厘清多元主體邊界，以推動政府、民眾等多元主體間形成良好協作關系為目標，將其納入治理框架，進行有針對性的制度安排，對于推動區域一體化有著至關重要的作用。

就政府部門層面來看，一方面管理架構差異導致三地政府間權力分屬和治理能力不平衡，花橋開發區、安亭鎮和白鶴鎮行政管理架構、獲得的權力大小和權限范圍各不相同，前者被置于層級復雜的省級管理架構下為實現精細化管理而通過多輪權力下放被賦予多項事權，后兩者則實行扁平化的直轄市管理架構而將諸多管理權限直接上移，職能權限和治理能力的不均衡使得溝通進度緩慢且權力的再轉移和資源的重新配置花費更多，產生更多的協商、談判和調度成本。另一方面，屬地觀念限制引發三地政府間管轄權碎片化和整體回應力不足問題，三地具有強烈的屬地意識和優先滿足本地區根本利益的行為動機，利益分配爭端導致的“搭便車”“地方保護”等消極應對行為屢見不鮮，地方政府間博弈的非理性直接阻礙區域內各地政府間達成良性協同關系，要想推動區域協同治理進程，就必須花費更多成本來引導陷人利益博弈和本位主義的政府行為，并重構與協同治理需求、行政尺度相匹配的組織架構。

為了盡可能消除行政邊界導致的過高主體合作成本，項目制成為當前推動亭橋鶴城鎮圈一體化的主要模式，實踐過程中將協同事項作為平行獨立的項目來直接應對，這些項目產生的協調成本各有差異，因而選擇的工具組合以及工具效應的發揮也具有顯著差別。花橋開發區需要基于現實需求、建設情況建立起涵蓋多個治理主體，并能使得每一治理主體責任明確、風險互擔、利益共享從而發揮最大效用的政府工具框架體系，同時根據項目涉及領域、主體內容不同而有側重地選擇和調整政府工具，以此消解多元主體橫向互動中的交易成本，并實現三地主要共建項目的完成和落地。以三地\"12345”市民熱線工單協同辦理的數字賦能共建通辦項目為例，該項目聚焦三地政府職能部門、民眾等多元主體間的橫向協同，政府部門作為民眾訴求的受理者、流轉者和督辦者，不斷創新政府工具類型及政府工具組合，努力打通民眾跨區域訴求自下而上傳導至政府職能部門的基本路徑，建立起訴求信息能夠高效流轉、接收和處理的三地政府各部門間協同機制，為推進各地政府協同合作、深化區域協調互動提供可能。

五、基層政區協同治理中選擇政府工具的優化策略

推動基層政區協同治理實踐的需要驅動花橋開發區從工具理性和交易成本兩個層面來把握協同治理任務、主體價值取向和工具作用重點，既認識到每一種政府工具的功能特性、基層政區協同治理的實踐目標以及對治理過程對所涉其他非作用對象產生的附帶影響，又關注為實現整體治理、縱向聯動和橫向協調的基層政區協同格局而產生的結構優化、層級調整和主體合作成本，以上邏輯作用下理性選擇的政府工具組合在亭橋鶴城鎮圈一體化進程中發揮正向作用，也為更多基層政區提供可復制、可借鑒的工具選擇思路，但這樣的政府工具選擇邏輯和策略也存在局限性，需合理提升政府工具選擇合理性和效能發揮程度。

（一）健全多重約束機制

管制類工具依托強制力搭建起能夠制約多元治理主體行為的約束機制和治理框架，能夠以最低損耗在最短周期內重塑治理秩序、規整治理行為，是花橋開發區管委會解決區域協同治理過程中因行政邊界壁壘存在而面臨的權責不明確、信息不對稱等難題的最有效和高頻次選擇的工具種類，因而構成該工具的具體方式也最為豐富，但仍有待進一步補充調整。一是要加強區域議事協調機構的職能權威和統籌能力，明確自身功能定位、職能范疇以及處置公共事務的能力范圍，與上級政府形成良好縱向互動關系并積極謀求必要領域實質性權力和更廣范圍、更高層級、更多數量自主改革權限的賦予以及對機構能力范疇以外無法協同內容的干預，保證議事協調機構綜合協調和全局統籌的強制性作用有效發揮；二是要完善法規約束機制，加速推動法律完善和政策文件制定工作，通過強化對治理主體行為、多種要素流動的強制性約束框架來營造良好的市場秩序和社會秩序；三是要健全權力監督機制，強化制度體系對于權力運行過程中行政機關、行政權力的剛性約束，防范基層政區協同治理過程中政府內部“搭便車”和地方保護等消極回應行為的出現，限制行政權力自發或非自發擴大和無限延伸。

（二）強化激勵引導作用

基層地方政府及其職能部門是推動基層政區協同治理的關鍵主體，也是協同政策制定、執行和落實的責任主體和行動主體，參與區域協同治理進程的主動性強弱直接關系協同政策執行和協同治理行為的效果，因此根據現實情況選擇激勵類工具來調動各地區可配置資源，提升縣域內部各層級政府的協同意愿顯得尤為重要。當前花橋開發區推動區域協同治理實踐過程中選擇的激勵類工具數量相對有限、運用頻率較低且主要針對社會治理領域，對于區域內部各地方政府自身待解決問題缺少相應的關注度，因此需要選擇更多與在行為外部性的性質和激勵程度的強弱[31兩方面存在差異的政府行為相適應的不同類型激勵類工具。總的來說，基層政區亟需以政治錦標賽、利益補償機制、試錯容錯機制為切入口進一步優化激勵類工具具體的表現形式，充分發揮政府工具對協同治理過程的引導和促進作用。

第一，強化政治錦標賽這一具有正向強激勵性質的工具的選擇運用，將區域協同發展效益、地區間協同水平以及政策協同實施效果等基層政區可以測度的協同治理相關因素納入績效考核指標體系，實現政府行為與晉升等獎勵的直接掛鉤，區域協同治理取得的治理效能越大則晉升的可能性越大，這使得地方政府有較強內驅動力履行由中央政府等高層級政府下放的經濟發展和社會治理等領域責任。第二，建立不同地區政府間的利益補償機制，通過財政與稅收的地區間調節來平衡不同地區治理主體間協作收益的差距，為經濟發展相對滯后和出現利益受損情況的地區提供一定的財政補償和稅收減免，以此消除地區間利益矛盾，提升政府參與意愿。第三，搭建試錯容錯機制為參與區域協同治理政策試驗的基層政區政府提供創新試驗的試錯和容錯空間，最大限度調動各行政主體在可控、可行范圍內自主開展協同體制機制創新實踐的改革積極性，在體制機制上深人協同從而破除不同行政區制度銜接的不暢，激活各地政府在協同治理上的主動性，增強區域政策執行實效。

（三）完善主體間互動模式

基層政區協同治理的推進受到各地多元治理主體間復雜合作利益關系的影響，花橋開發區為避免區域治理主體間消極關系對協同治理過程產生實踐阻礙，選擇一系列政府工具來搭建良性互動的主體間合作關系，以此消解推動亭橋鶴協同治理過程中產生的各地區政府部門間以及政府和市場、民眾等多元主體間的合作成本。然而，具體治理實踐過程中政府工具的選擇具有明顯傾向性，主要針對當前已有治理體系和治理主體間關系的改善，客觀上忽視治理主體力量特別是社會主體力量調整對主體間合作模式構建的重要作用，同時也阻礙社會治理力量更好表達利益訴求和參與協同治理的可行路徑優化。因此，基層政區推動區域協同治理需要重視多元主體特別是社會治理力量的參與和作用發揮程度，采用更為豐富的政府工具組合來吸納更多治理主體進入協同治理進程，同時進一步拓寬自下而上的意見反饋渠道，以此完善主體間互動模式。

一方面，不斷推進基礎設施建設項目以此實現地區間的共建共享，為社會主體間實現跨域協同打破地域空間桎梏，同時進一步發揮基層黨組織對于民眾的組織力、動員力和吸引力，為民眾跨區域溝通交流提供平臺，以此增強各地民眾對區域的政治認同感。另一方面，基層政區內部各地政府應根據區域協同治理現狀訴求及時轉變職能定位，通過強化信息治理平臺、健全信息反饋渠道、完善利益表達機制等政府工具的選擇運用來鼓勵更多社會主體和市場主體參與區域協同治理并在該過程中發揮更大作用，政府則逐步且有序退出三地市場內部具體經濟活動和社會活動，轉而承擔起市場監管、公共服務供給等職責，形成功能互補的治理體系。

六、結論與討論

隨著協同治理在國家治理、城市群治理和基層治理這樣三個從宏觀、中觀到微觀不同層面諸多治理場景的廣泛運用，區域協同治理的深度和廣度不斷被拓寬，觸及的行政鏈條經由政府責任架構自上而下被延伸至基層政府這一層級，聚焦的空間單元也從市域范疇下的中心城區逐步拓展為縣域范圍內的毗鄰鄉鎮，進而衍生出多種形態的區域協同治理類型。事實上，無論是何種協同治理類型，都需要直面長期實行的“行政區經濟”模式所產生的行政壁壘桎梏，搜尋小成本、高效率破解行政邊界限制從而實現區域內部經濟社會一體化發展的可行路徑。近年來，“不破行政隸屬、打破行政壁壘”成為實現區域協同發展的重要原則，并在眾多區域治理實踐中被運用，其中基層政區作為最基本的小尺度政區單元，既承載著區域協同治理的共同使命，又兼具特殊的地域特征、空間特點和層級結構所帶來的成本控制和復制推廣等優勢，被作為通過體制機制創新來保持各轄區形態基礎并破解區域公共事務碎片化治理困境的重要政策試驗地。

在此背景下，面對國家區域發展戰略目標要求和區域協同實踐共性難題，花橋開發區將破解行政邊界限制作為實施“亭橋鶴”三地協同治理政策、融入亭橋鶴城鎮圈一體化建設的突破口，基于工具理性和交易成本的雙重邏輯選擇并建構起適用于亭橋鶴協同治理實際的政府工具組合方案，解決區域內部行政邊界導致的協同障礙，對亭橋鶴城鎮圈一體化進程起到極大的正向推動作用。這套以推動政策落地從而實現一體化目標為根本動力搭建起的政府工具組合方案遵循工具理性和交易成本兩條主線并存且交互的選擇邏輯，既考慮到基層政區治理特征、政府工具功能性質以及兩者間的適配問題，在充分認識管制類工具、激勵類工具和信息傳遞類工具這三種政府工具特性以及區域內部雙向要素無障礙流動這一協同治理最終目標的基礎上選擇相應的政府工具，并根據已經或可能出現的附帶結果來動態調試選擇的政府工具，又考慮到治理過程中面臨的內外部阻礙而產生的交易成本消解難題，基于為實現整體治理、縱向聯動和橫向協調的區域協同格局而在結構優化、層級調整以及主體合作等方面產生的多種交易成本來完成政府工具選擇，以此充分激發政府工具積極效應。

花橋開發區對于政府工具的選擇不僅滿足高效率、低成本推動區域協同治理的目標要求，也為更多同類型基層政區選擇政府工具推動區域協同治理進程提供經驗借鑒。但不可否認的是，現有工具選擇方案仍存在一定限度，基層政區要想更好地發揮政府工具所產生的治理效能，就需要以健全多重約束機制、強化激勵引導作用和培育主體間互動模式為切入點，謹慎選擇與自身治理訴求相適應并能最大限度消解交易成本的政府工具，在保持行政隸屬的前提下實現區域協調發展和一體化建設的目標。本文的研究重點在于基層政區協同治理過程中選擇政府工具的基本邏輯和優化策略，關注的是短期之內政府工具選擇對于自身效能發揮的重要影響，其長期效果也同樣值得關注。此外，在區域協同治理實踐中政府工具效能發揮程度與政府工具運用也緊密關聯，政府工具基于怎樣的機制作用于治理主體、治理過程，又如何保障政府工具能夠遵循既定思路被運用并且發揮相應作用？基層政區只是進行協同治理路徑探索的眾多區域之一，遵循的政府工具選擇邏輯和基于選擇邏輯確定的工具組合究竟是否適用于諸如城市群、大城市市域等更廣范圍或更高層級地區構成的區域協同治理進程，如適用應如何進一步優化工具選擇方案，不適用又應如何建構政府工具選擇框架？以上這些問題未來都值得進一步關注和研究，從而豐富區域協同治理和政府工具的研究成果。

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（責任編輯劉英）