京津冀協同發展背景下行政區劃調整對區域不平衡發展的影響

[中圖分類號]F127;C912.8［文獻標志碼]A［文章編號]1672-4917（2025）03-0009-12

一、問題的提出

京津冀區域是我國高質量發展的重要動力源，京津冀協同發展是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略。2023年5月，習近平總書記在河北考察時提出，要努力使京津冀成為中國式現代化建設的先行區、示范區，強調推動京津冀協同發展不斷邁上新臺階[1]。但與長三角、粵港澳大灣區等地區相比，京津冀區域長期面臨發展不平衡不充分問題。京津冀協同發展戰略實施10余年來，三省市在推動北京非首都功能疏解，探索發達的大都市區和不發達的周邊地區共同實現高質量協同發展的實踐路徑上取得了積極進展，是跨域治理的重大政策實踐[2]。但不容忽視的是，京津冀近年來區域經濟增長動能不足問題比較突出[3]，同時北京發展相對高速和津冀發展相對滯后并存，虹吸效應仍導致北京與其周邊地區差距不斷擴大，京津冀區域發展不平衡問題仍在加劇[4-5]。

京津冀區域不平衡發展困局的原因是多方面的，但行政區劃壁壘是一個根本性的體制原因[。歷史上，京津冀三地原本屬于同一行政區劃。新中國成立后，北京和天津相繼獨立為直轄市，加之北京作為首都，造成三地間政治地位不平等，“三地四方\"（中央及京津冀）行政級別不對等，行政區劃造成的區域本位主義導致協同發展內生動力不足、區域利益沖突和協調復雜等諸多現實困境[7-8]。與行政區劃相關聯的制度體系導致市場化要素流動的制度成本和市場機制下政策協調的交易成本很高，成為京津冀協同發展的關鍵瓶頸。此外，與京津兩個超大城市相鄰的河北各地級市，行政區劃上存在市轄區面積偏小，縣級行政區過多、過小，與京津行政級差過大等問題。這些阻礙了河北城市的發育，加劇了京津冀城鎮體系的不協調和區域發展不平衡[9]。同時，河北地級市資源配置能力較弱，行政邊界過多造成要素流動成本高、管理復雜程度加大，不利于形成規模效應和集聚經濟。因此，需要深化改革，打破行政區劃壁壘，探索區域統籌協調發展新機制，破解區域不平衡發展困局。

行政區劃剛性約束帶來的跨界公共事務治理困境以及“行政區經濟”問題，為跨行政區的區域治理帶來重大挑戰[10-11]。從國家總體戰略布局出發，為理順行政區之間的關系，適當對行政區劃進行調整是必要的。2000年以來，在快速城市化和城市空間擴張的背景下，以撤縣設區、區縣合并、區界重組為主的行政區劃調整措施在我國城市被廣泛使用[12]，以解決行政區劃分割造成的區域協調發展的障礙和壁壘。這些措施旨在通過破除既有市轄區的發展瓶頸，增強其在區域經濟發展中的主導地位，同時賦予地級市政府更強的資源調配能力，進而帶動周邊縣域的經濟增長，以實現區域的統籌協調發展[13-15]。適當的行政區劃調整，能夠避免行政區劃碎片化帶來的不必要的資源浪費和管理低效，也能夠擴大市轄區發展空間，利用城市增長極的帶動效應，優化區域產業結構、公共服務配置和基礎設施建設，并緩解市縣之間的過度競爭，打破\"行政區經濟\"對要素流動的阻礙等[16-17]。然而，不斷變動的行政區劃也可能給地方經濟帶來波動，造成市轄區對外圍縣的資源虹吸效應，導致外圍縣喪失經濟活力。而且，原本的市縣矛盾可能在行政區劃調整中被激化，地區間的融合過程可能會很漫長，造成不完全的再領域化，行政區劃壁壘可能以新的形式在新的地域形成，市場分割現象無法從根本上消除[18-19]。因此，行政區劃調整作為我國區域治理的一種政策手段，對區域統籌協調發展的作用仍然存在爭議。

京津冀協同發展戰略實施以來，京津冀區域也經歷了行政區劃調整的高潮。改革開放前，京津冀行政區劃變動頻繁，北京、天津在兼并部分河北行政區的基礎上不斷擴大，最終形成現在京津冀行政區劃的基本架構。改革開放后，隨著“地改市”“縣改市”的推行，河北地級市、縣級市數量迅速增加，最終形成了下轄11個地級市的行政區劃格局。20世紀90年代末和21世紀初，京津冀經歷了以大城市中心城區擴張為主的行政區劃調整，主要集中于北京和天津的撤縣設區，河北調整相對有限，只有廊坊、石家莊和唐山進行了區縣撤并重組，中心城區有一定擴張，這些調整為大城市及其周邊地區的統一規劃和協調發展創造了條件[20]。2010年后，隨著京津冀協同發展上升為國家戰略，京津冀行政區劃調整迎來了重要的機遇期，三省市在保持行政區劃總體穩定的基礎上，對局部行政區劃進行了密集調整。一方面，北京和天津繼續推進撤縣設區，進人“無縣時代”；另一方面，河北的絕大多數地級市都進行了區縣撤并重組，進一步擴大了中心城區，為提高城市競爭力清除空間上的制約，為承載北京非首都功能疏解提供城鎮載體和支撐。這些措施旨在破解京津冀區域不平衡發展困局，推動區域協同發展。本文將主要分析這一階段京津冀行政區劃調整過程及對區域不平衡發展的影響，揭示京津冀協同發展背景下行政區劃調整存在的問題，并為進一步優化京津冀行政區劃設置，完善跨域治理體制機制，促進區域內經濟社會全面融合、協調發展提供政策啟示。

二、京津冀行政區劃特點及對區域協同發展的影響

作為我國三大城市群之一，京津冀在行政區劃上與長三角、珠三角相比，有明顯的獨特性。首先，京津冀包含兩市一省，北京和天津是直轄市，北京又是首都，表面上看是三個省級行政區，實質上是“三地四方”，第四方即三地之上的中央政府。由于行政級別不對等，北京和天津在區域事務中的話語權和決策權較大，而河北各市則處于相對從屬地位。因行政級差過大導致河北在資源獲取方面處于劣勢，協調三地發展需求和利益分配十分復雜，加之三地在經濟發展水平、產業結構、生態環境上存在較大差異，各自的利益訴求不盡相同，更難以達成共識和合作，造就了區域不平衡發展的基礎。其次，與西方國家地方政府“巴爾干化\"引發的大都市區中心城市發展空間嚴重受限乃至衰落問題不同，我國的大都市區普遍實施廣域市制。北京和天津通過不斷撤縣設區，增設市轄區，擴大了市轄區發展空間，所以北京、天津自身仍具有一定發展空間，尚未完全達到規模效應外溢的階段。因此，一些學者認為京津冀協同發展過程中，不宜貿然采取行政區劃調整手段，更應促進地方政府合作，通過準行政區劃手段探索跨域治理模式[21]。

河北環繞京津兩個直轄市，下轄11個地級市，其行政區劃也存在一些突出特色和問題。比如，縣級行政區數量過多，地級市市轄區規模偏小，縣域規模小、碎片化且城鎮化程度較低等。本文選取2010年京津冀（兩市一?。?、長三角（一市三?。┖椭槿牵◤V東省和珠三角9市）進行對比，分析其行政區數量、面積、人口規模和城鎮化率等（見表1）。首先，2010年河北的11個地級市下轄172個縣級行政區，遠高于長三角和珠三角的省區。河北地級市平均的縣級行政區數量達到15.6個，是長三角的江蘇、浙江的1.9倍，安徽的2.5倍。河北地級市平均市轄區數量為3.3個，但其市轄區的數量僅占全部縣級行政區數量的 2 0 . 9 % ，遠低于長三角的江蘇（ 5 2 . 4 % ）、浙江（ 3 5 . 6 % ）、安徽 （ 4 1 . 9 % ）和珠三角所在的廣東（ 4 4 . 6 % ）。以平均每個市轄區帶的縣數量來看，河北為3.8個，江蘇、浙江、安徽和廣東僅有 0 . 9 ， 1 . 8 ， 1 . 4 和1.2個。從地域面積來看，河北地級市市轄區面積占比僅有 2 . 4 % ，大大低于其他作對比的省區。河北地級市市轄區的平均面積僅有126平方千米，平均人口規模為38.7萬人，都很低，顯示出市轄區規模嚴重偏小。從縣來看，河北的縣平均面積為1347平方千米，平均人口規模為38.7萬人，平均城鎮化率為 3 1 . 8 % ，在作對比的省區中都是最低的?？h級行政區數量過多，抬高要素流動成本，增加組織管理難度；市轄區規模過小，導致地級市資源配置能力較弱，阻礙中心城市發展，造成京津冀城鎮體系不協調；縣數量多、規模小且城鎮化水平低，阻礙了中小城市的發育，導致河北承接功能疏解能力較差，無法實現規模效應和集聚經濟，這些都影響了區域的統籌協調發展。

說明：市轄區面積占比是用全省市轄區總面積除以地級市總面積；市轄區和縣（市）平均面積是用市轄區和縣（市）總面積除以行政區數量；各省城鎮化率是省城鎮人口除以總常住人口；市轄區、縣級市和縣平均人口和平均城鎮化率是根據各市轄區、縣級市和縣的常住人口和城鎮化率計算的平均值。

三、2010年以來京津冀行政區劃調整及問題

自2010年以來，隨著京津冀協同發展上升為國家戰略，京津冀行政區劃調整也步入快車道。針對京津冀行政區劃特點及存在的問題，京津冀三地實施了一系列行政區劃調整措施（見圖1和表2）。首先，北京和天津繼續推進撤縣設區，增設市轄區。2015年北京撤銷了密云、延慶兩縣，設立密云區和延慶區，自此全域為市轄區，進人“無縣時代”。同樣地，天津分別在 2015年和 2016 年將寧河、靜海兩縣和薊縣撤銷，設立寧河區、靜海區和薊州區，之后天津轄區也不再有縣。

注：該圖基于自然資源部地圖技術審查中心標準地圖[審圖號：GS（2020）4619號]繪制，底圖邊界無修改

其次，河北也進行了大規模的區縣撤并重組和增設市轄區，11個地級市中有9個都進行了不同程度的行政區劃調整，共涉及37個區縣。具體而言，河北地級市的行政區劃調整共有4種類型。首先，最普遍的仍然是撤縣（市）設區，共撤銷12個縣（市）設為市轄區，分別涉及石家莊、保定、張家口、邯鄲、衡水和邢臺6個地級市。其次是區縣合并和重組，涉及原有市轄區和外圍縣的行政地域重構。2012年，唐山撤銷唐?？h，設立曹妃甸區，并將豐南區部分劃歸曹妃甸區管轄。2015年，秦皇島撤銷撫寧縣，設立撫寧區，并將撫寧縣部分劃歸海港區、北戴河區管轄。2016年，張家口撤銷宣化區和宣化縣，設立新的宣化區，將宣化縣部分劃歸橋東區、橋西區管轄。2016年，邯鄲撤銷永年縣，設立永年區，將永年縣部分劃歸叢臺區管轄；撤銷邯鄲縣，劃歸邯山區、叢臺區管轄，并將磁縣部分地區劃歸邯山區、復興區管轄。2020年，邢臺橋東區更名為襄都區，橋西區更名為信都區，并撤銷邢臺縣，劃歸襄都區、信都區管轄。再次是少量的區界重組，即原有市轄區的行政地域重構。2014年，石家莊撤銷橋東區，劃歸長安區、橋西區管轄。2015年，保定合并北市區、南市區，設立蓮池區。最后，2016年國務院印發《關于深人推進新型城鎮化建設的若干意見》提出，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市，“撤縣設市”審批工作正式解凍。2017年和 2018年，承德和唐山分別撤銷平泉縣和灤縣，設立縣級平泉市和灤州市，由河北省直轄，承德和唐山代管。

總體上，2010年以來，京津冀行政區劃調整的重點是區縣撤并重組，旨在通過擴大市轄區范圍，擴充市轄區發展空間，促進人口、產業要素集聚，提高中心城市帶動能力，實現區域資源整合，為推動北京非首都功能疏解、促進京津冀協同發展提供城鎮載體和支撐。此外，在撤縣（市）設區過程中，區縣重組越來越普遍，中心城區不再只追求規模擴張，而是更加注重城市功能的優化調整，這有利于撤縣（市）設區過程中的區縣融合，以更好地實現區域協調發展的目標。

表3展示了2010年以來京津冀13個城市在行政區劃調整后市轄區的變化。13個城市中，除廊坊、承德和滄州外，其他城市市轄區數量都有所增加，市轄區面積也有很大程度的擴張，尤其是河北地級市。其中，邢臺市轄區面積由162平方千米擴大至2945平方千米，擴張幅度最大。隨著市轄區面積擴張，市轄區人口總量也大幅增長，其中邢臺、保定和邯鄲市轄區人口增長率都超過 1 5 0 % 。從城鎮人口來看，北京和天津市轄區面積擴張后，常住人口和城鎮人口的增長率基本相當，市轄區城鎮化率變動幅度很小。但河北地級市市轄區擴張后，城鎮人口的增長遠低于常住人口的增長，導致城鎮化率大幅下降。比如，2010—2020年邢臺市轄區城鎮化率下降了29.3個百分點，邯鄲下降了21個百分點，保定下降了20.5個百分點。事實上，除了市轄區沒有調整的廊坊、承德、滄州外，只有唐山和衡水市轄區調整后城鎮化率有所提高。唐山是河北最早開始撤縣設區的城市，早在 2002 年就通過撤銷豐南市和豐潤縣，設立了豐南區和豐潤區，市轄區發展基礎相對較好。2012年后，唐山進一步撤銷唐海縣，設立曹妃甸區，帶動了地區經濟發展和城鎮化。而衡水撤縣級市設區，城鎮化效應也相對較好。從河北地級市市轄區變動情況來看，河北的區縣撤并重組更多是政策支持，的確有效擴大了市轄區的面積，也增加了市轄區人口規模，但擴展地區的城鎮化水平仍亟待進一步提升。

數據來源：2010 年和 2022 年市轄區數量來自國家統計局國家數據中的分省年度數據（htps：//data.stats.gov.cn/）；2010年和 2022年市轄區面積數據來自《中國城市統計年鑒 2011》和《中國城市建設統計年鑒 2022》；市轄區常住人口、城鎮人口和城鎮化率數據來自《中國2010年人口普查分縣資料》和《中國人口普查分縣資料—2020》。

說明：市轄區數量和面積變動按 2010—2022 年計算，市轄區常住人口、城鎮人口和城鎮化率變動按 2010—2020年計算。

上述行政區劃調整措施旨在做大做強市轄區，提高中心城市帶動能力，這樣能否有效促進區域的均衡發展還有待進一步分析。本文首先基于2010年和 2020年市轄區、縣級市和縣的人口數據，通過計算人口規模分布的變動情況，反映行政區劃調整對區域不平衡發展的影響。位序—規模法則常用于分析人口規模等級分布，根據該法則，人口規模和其位序之間有如下關系：

其中， 是人口規模排序為 的地區的人口總量，rank是該地區在全部地區中人口規模由大到小排序的位序， β 被稱為齊普夫指數。數值越小，說明人口分布越分散，表明區域相對均衡發展；而數值越大，說明人口分布越集中，表明區域不平衡發展。

圖2展示了各種行政區劃分類下，人口位序—規模分布的擬合線；表4匯報了齊普夫指數的估計結果。由表4可見，無論是把各城市市轄區看作一個整體，以13個城市的市轄區為分析單元，還是以每個獨立的市轄區為分析單元，其齊普夫指數都有所降低，這說明區縣撤并重組后，市轄區的人口規模變得更加均衡，呈現相對平衡的發展。而以13個城市或以市轄區 縣級市 縣所有縣級行政區為分析單元來看，其齊普夫指數都在提高，說明區域整體發展的不平衡性有所增強。但單獨從縣來看，其齊普夫指數基本不變，說明縣的規模分布整體變動不大。由此可見，針對市轄區的行政區劃調整總體上擴大了市轄區的規模，促進了市轄區的均衡發展，但并沒有帶動整個區域尤其是縣的平衡發展，反而可能造成區域差距的擴大，對此本文將在下一部分進行更詳細的分析。

從縣來看，伴隨撤縣設區和撤縣設市，京津冀縣的數量略有減少，從2010年的119個減少到2022年的97個。但從面積和人口來看（見圖3），縣的規模并未有明顯變化，河北縣數量偏多、規模偏小的問題并未得到有效改善。現階段的行政區劃調整更多關注了市轄區的增擴，對于縣域破碎化和規模效應不足的問題仍缺少關注。

[據說明：縣土地面積數據來自《中國縣（市）社會經濟統計年鑒-2011》和《中國縣域統計年鑒2023（縣市卷）》；縣常住人口和城鎮人口數據來自《中國 2010年人口普查分縣資料》和《中國人口普查分縣資料— 2 0 2 0 ？ 。

四、京津冀行政區劃調整對區域不平衡發展的影響

為進一步探討京津冀行政區劃調整對區域不平衡發展的影響，本文使用Dagum 基尼系數分析京津冀區域差異及其變動，并將京津冀行政區劃分為新設市轄區、重組市轄區、原市轄區、縣級市、縣5類，進行系數分解，分析不同類型的地區差異變動情況。Dagum 基尼系數可以將區域差異分解為組內差異、組間凈差異和組間超變密度三部分，能夠有效分析區域不平衡發展的來源，并解決子樣本之間的交叉重疊問題[22-23]。其基本公式如下：

其中， 是某兩種類型區域的編號， k 是區域類型的數量， n 代表地區個數， 和 是相應類型區域內的地區個數， 分別代表 j 區域內第 i 個地區和 h 區域內第 r 個地區的人口數量， 是相應區域內所有地區人口數量的均值。為了分析行政區劃調整對區域不平衡發展的影響，本文根據京津冀行政區劃調整情況，將京津冀縣級行政區劃分為5種類型區域。一是新設市轄區，本文將由獨立的撤縣（市）設區所形成的新市轄區稱為新設市轄區，屬于增設的市轄區且不與原有市轄區進行重組。二是重組市轄區，即在區縣撤并重組和區界重組過程中形成的新市轄區，涉及原有市轄區的調整（參見表2中調整類型為區縣重組和區界重組的地區）。三是原市轄區，即未發生行政區劃調整的原有市轄區。四是縣級市。五是縣。同時，本文進一步將這5種區域類型按照京津冀三省市行政區劃范圍又細分為北京市-新設市轄區、北京市-原市轄區、天津市-新設市轄區、天津市-原市轄區、河北省-新設市轄區、河北省-重組市轄區、河北省-原市轄區、河北省-縣級市、河北省-縣9種類型區域。計算使用的人口數據來自2010年和2020年人口普查分縣資料。

在進行基尼系數分解時，需要根據人口數量的均值對地區進行排序，如式（3）所示：

進一步計算組內差異、組間凈差異和組間超變密度如下：

其中，式（4）、式（5）分別表示 j 區域的基尼系數 和區域內差異 ；式（6）、式（7）分別表示 j ， h 區域的區域間基尼系數 和區域間凈值差異 ；式（8）則表示區域間超變密度 k ）。本文將 定義為 j ， h 區域間人口數量增長相對影響。

表5展示了京津冀區域不平衡發展的總體差距、區域內差距和區域間差距。從京津冀區域整體來看，基尼系數從2010年的0.3282增長至2020年的0.3572，表明京津冀區域不平衡發展水平在行政區劃密集調整之后仍在不斷提高，區域差異持續擴大，區域發展不平衡問題未能得到有效緩解。

從區域內基尼系數來看，新設市轄區、重組市轄區、縣級市和縣的組內基尼系數均在上升，而只有原市轄區的組內基尼系數有所降低，表明行政區劃調整可能有效促進了原市轄區的發展，降低了原市轄區之間的發展差距。

從區域間基尼系數來看，新設市轄區和重組市轄區、新設市轄區和原市轄區之間的組間基尼系數分別增加了0.0447和0.0154，而原市轄區和重組市轄區之間的組間基尼系數降低了0.0095。反映出行政區劃調整主要促進了原市轄區、重組市轄區的發展，但新設市轄區和原市轄區之間并沒有實現協調發展，新設市轄區在融入城區發展的過程中可能存在障礙。對此可能的解釋是，一方面，在行政區劃調整實施之后，地級市為了提升相關縣的積極性和配合度，允許規劃、土地、財政等重要權責配置依然維持現狀，可能導致新設市轄區遲遲無法融人城區整體發展進程[24]。另一方面，在沒有給予新設市轄區一定自由裁量權的情況下，新設市轄區則有可能在面臨資源配置競爭時處于不利地位，地級市政府更傾向于將政策福利給予原有市轄區，無法保障新設市轄區在位置、功能和任務上實現實質融人[25-26]。

縣和縣級市與新設市轄區、重組市轄區、原市轄區之間的組間基尼系數均在增大。其中，縣和重組市轄區、縣和原市轄區之間的組間基尼系數分別增加了0.0811和0.0473，是所有組間基尼系數增加值的最大值和第二大值，這說明行政區劃調整加劇了縣和重組市轄區、原市轄區之間的差距。結合原市轄區組內基尼系數降低、原市轄區和重組市轄區的組間基尼系數降低的結果來看，進一步說明了行政區劃調整可能主要促進了原市轄區、重組市轄區的發展，但并未通過做大做強市轄區，輻射帶動縣的發展，反而加劇了城鄉不平等，這和一些已有研究的結論相一致[27]。

下面進一步將5種類型區域按照京津冀三省市行政區劃范圍進行類型劃分，更詳細地分析區域不平衡發展的來源。表6展示了京津冀三地五類區域的組內基尼系數和組間基尼系數的變動情況。

從組內基尼系數來看，北京和天津原市轄區的組內基尼系數分別下降了0.0263和0.0416，但河北原市轄區的組內基尼系數上升了0.0470，說明上文分析的京津冀原市轄區組內基尼系數的降低主要是由于北京和天津原市轄區內部發展水平更加均衡，而河北原市轄區的不平衡程度仍然在加深，反映出行政區劃調整更多地促進了北京、天津內部的均衡發展，而非河北。

從組間基尼系數來看，北京、天津的新設市轄區和原市轄區之間的組間基尼系數均在減小，而河北新設市轄區和原市轄區、重組市轄區之間的組間基尼系數均在增大，說明上文分析的新設市轄區融入城區發展的問題主要集中在河北。河北的縣和河北重組市轄區、原市轄區、新設市轄區之間的組間基尼系數均在擴大，其中河北的縣和重組市轄區、原市轄區之間的組間基尼系數的增加值高達0.0811和0.0716，是所有組間基尼系數增加值的最大值和第二大值?？绲貐^來看，河北的縣和北京、天津的原市轄區、新設市轄區之間的組間基尼系數也均在增大，平均增加值為0.0362。因此，河北的縣發展水平與京津冀其他區域的發展水平差距都在拉大。河北的縣數量多、規模小，縣域經濟內生發展動力不足，且吸納能力弱，導致承接京津功能疏解和產業轉移的能力較差，減弱了中心城市的外部經濟效應，加劇了京津冀區域不均衡發展[28]。

五、結論及對京津冀協同發展的啟示

行政區劃調整關系到各種資源和利益的整合與分配，是推動區域統籌協調發展的重要手段。本文系統分析了京津冀協同發展戰略背景下，京津冀行政區劃調整的過程、特點和問題，并根據行政區劃調整類型對京津冀區域進行了類型劃分，進一步采用Dagum基尼系數分析了京津冀區域不平衡發展的來源，探討京津冀行政區劃調整對區域不平衡發展的影響。主要結論如下。

第一，隨著京津冀協同發展上升為國家戰略，京津冀行政區劃調整步人快車道。調整的重點是撤縣（市）設區、區縣撤并重組，旨在通過擴大市轄區范圍，提高中心城市帶動能力，實現區域資源整合，為京津冀協同發展提供城鎮載體和支撐。撤縣（市）設區、區縣撤并重組，有效擴大了市轄區的面積，增加了市轄區人口規模，但擴展的新市轄區城鎮化水平仍亟待提升，尤其是河北。此外，河北的縣數量偏多、規模偏小、城鎮化水平偏低的問題并未得到有效改善。這阻礙了中心城市發展和中小城市的發育，影響了京津冀協同發展。

第二，在行政區劃密集調整實施后，京津冀區域不平衡程度仍在不斷加深，地區差距持續擴大。Dagum基尼系數分析顯示，行政區劃調整更有利于原市轄區的發展，其次是重組市轄區，而通過獨立的撤縣（市）設區形成的新設市轄區，其與原市轄區、重組市轄區之間的差距有所擴大，反映出新設市轄區可能存在融入城區發展進程的障礙。同時，縣和市轄區尤其是原市轄區、重組市轄區之間的發展差距顯著擴大，說明行政區劃調整雖然促進了市轄區的發展，但并未有效帶動縣的發展，反而加劇了城鄉不平等。

第三，進一步分析京津冀三地間的差異，發現北京和天津原市轄區的發展水平變得更加均衡，而河北原市轄區之間的不平衡程度仍在加深，行政區劃調整促進了北京、天津內部的均衡發展，而河北城市間的差異仍在增強。河北的縣的發展水平與京津冀其他區域的發展水平之間的差距有所擴大，導致京津冀區域發展不平衡仍在加劇。

上述結論對優化京津冀行政區劃設置、進一步縱深推進京津冀協同發展有一些政策啟示：

第一，針對市轄區的行政區劃調整，需要促進新設市轄區和原有市轄區的融合發展。通過獨立的撤縣（市）設區形成的新設市轄區和原有市轄區之間存在不同的利益訴求，市轄區間“實體”邊界的變更相對容易實現，而原有市轄區與新設市轄區之間的制度性障礙則難以被破除和改變，使新設市轄區可能難以融入城區整體發展進程。相比于獨立的撤縣（市）設區，區縣撤并重組更有利于撤縣（市）設區過程中的區縣融合和城市功能的優化調整，更適宜作為擴充市轄區的行政區劃調整方式。同時，撤縣（市）設區帶來的市轄區規模擴張，未必能實現城鄉融合和區域協調發展的初衷。目前，京津冀行政區劃調整的確做大了市轄區，但造成市轄區對外圍縣的資源虹吸效應，加劇了城鄉發展差距。因此，市轄區行政區劃調整應從注重規模擴張向強調優化城市功能布局轉變，重點是促進功能整合和外溢，以此逐步整合中心城區和外圍郊縣的發展。

第二，深化縣級行政區劃改革，提高縣級行政區劃制度供給的有效性。作為京津冀協同治理的空間基礎，縣級行政區劃處在承上啟下的關鍵環節，是緩解京津冀城鄉區域發展矛盾、促進京津冀協同發展的重要著力點。針對河北的縣規模小、數量多、行政破碎等區劃問題，河北縣級行政區改革需要形成規模擴容與空間收縮相結合、規模調整與結構轉變相結合、區劃調整與體制改革相結合的分類指導機制，增加河北縣級行政區的“有效制度供給”，提升河北縣級行政區的內生發展動力，促進京津冀城鄉區域一體化發展。首先，河北需要綜合考慮各縣人口數量、面積和經濟規模等因素，確定適宜的縣級行政區規模，漸進推進小縣合并，穩步減少縣級行政區數量。其次，適時推進縣級建制轉換，將資源多、區位好、潛力大的縣進行升格，培育發展成經濟增長極，提升其內生發展動力。最后，借鑒人口小縣大部制改革經驗，有序開展縣級行政機構改革，為優化河北縣域機構設置和職能配置提供有效路徑，提升京津冀區域協同治理效能。

第三，構建綜合跨域治理體系，促進京津冀協同發展。行政區劃調整是城市化快速發展時期城市空間擴張的一種制度性選擇，其作為政策工具解決京津冀跨域治理過程中的區域不平衡發展問題是不足夠的，仍需要探索在既有行政區劃下，多方式、柔性化、協商性的綜合跨域治理體系，打破“行政區經濟”“行政區行政”對京津冀協同發展的阻隔。一方面，京津冀可以通過構建跨行政區的合作、聯動等機制來破解協同發展中的跨域治理難題，包括簽訂各類行政協議、共同組織編制規劃、召開各類聯席會議、舉辦合作論壇、建立相應協調機構、互派政府工作人員等手段。另一方面，針對行政區劃的剛性約束，可以采用虛體性行政治理單元，通過設立專區、聯合組建多功能大行政區等準行政區劃手段，解決市場要素跨行政區流動遇到的行政阻隔問題。因此，京津冀協同發展過程中的跨域治理不應動輒訴諸行政區劃調整，而是應將京津冀行政區劃制度體系中的“硬約束”“真執行”“強保障”等制度效能附加于協商性、倡導性、軟性化的跨域協同治理工具，這樣既能避免行政區劃調整的高成本等弊端，又可以實現京津冀協同發展的實質性推動。

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Impacts of Administrative Division Adjustments on Regional Imbalances under the Coordinated Development Strategy of the Beijing-Tianjin-Hebei Region

SUN Tieshan，YIN Tingting，XUE Ling （School of Government，PekingUniversity，Beijing1Oo871，China）

Abstract：Regional coordinated development is significantly influenced bythe structure of administrative divisions.Within the framework of the coordinated development strategy for the Beijing-Tianjin-Hebei（BTH） region，this study investigates the process，characteristics，and challenges associated with administrative division adjustments in the BTH region.By employing the Dagum Gini coeffcient，the study analyzes the sources of regional disparities in the BTH region and explores the impacts of administrative division adjustments on imbalanced regional development.Theresearch aims to provide policy insights for further optimizing administrative divisions，enhancing cros-regional governance，and fostering high-qualitycoordinated development in the BTH region.The study finds that while the area and population size of municipal districts have expanded significantly through administrative divisionadjustments，theurbanizationrate of newly expanded districts still requires improvement.Aditionally，the issues offragmented，smal-scale，andlow-urbanizationcounties in HebeiProvince remain unaddressd.Furthermore，regional inequalities in the BTH region havecontinued to intensify follwing these adjustments.Specifically，while the adjustments have bolstered the development of existing municipal districts，they have failed to adequately drivethe growth of counties，thereby exacerbating urban-rural disparities. Moreover，newly established municipal districts resulting from the independentconversion of counties（or countylevel cities）face challenges in integrating into urban development，leading to a widening gap with the original municipal districts and the reorganized municipal districts.

Key words：administrativedivision adjustments；regional imbalances；regional disparities；regional coordinated development；Beijing-Tianjin-Hebei（BTH） region

（責任編輯 孫俊青；責任校對 朱香敏）