《民營經濟促進法（草案）》激勵機制的規范困境與優化路徑

一、問題的提出

黨中央、國務院高度重視民營經濟的發展，黨的二十屆三中全會明確提出制定民營經濟促進法。2024年10月10日，司法部、國家發展和改革委員會聯合發布了《中華人民共和國民營經濟促進法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），共9章77條，旨在“進一步優化民營經濟發展環境，保證各類經濟組織公平參與市場競爭，促進民營經濟健康發展和民營經濟人士健康成長”。①2024年12月21日，《中華人民共和國民營經濟促進法（草案）》（以下簡稱《民營經濟促進法（草案）》）提請十四屆全國人大常委會第十三次會議審議，《民營經濟促進法（草案）》共9章78條，相比《征求意見稿》，增加了有關登記服務的內容。2025年2月17日，習近平總書記在京出席民營企業座談會并發表重要講話，強調“黨和國家對民營經濟發展的基本方針政策，已經納入中國特色社會主義制度體系，將一以貫之堅持和落實，不能變，也不會變”②，為依法保障民營經濟的發展注人了強心劑。即將出臺的民營經濟促進法是我國首部專門針對民營經濟發展的基礎性法律，該部法律將填補我國民營經濟領域專門立法的空白，并重點體現扶持激勵、合法權益保護、規范經營等內容。這種激勵性的立法理念具有高瞻遠矚的深意，同時也能夠為我國民營經濟的持續健康發展奠定堅實基礎，民營經濟促進法的出臺標志著我國民營經濟的發展邁人法治化保障的新階段。

近年來，民營經濟組織及其經營者的合法權益保護面臨嚴峻挑戰。以“遠洋捕撈”式遠距離趨利型執法行為為例，部分執法機關受經濟利益驅使、業績考核壓力等因素的影響，頻頻開展跨區域遠距離執法，從而引發諸多爭議。事實上，在市場領域，盡管當前已有相對細致的各類禁止性規范，但由于配套制度尚不健全、監管成本與維權成本較高等原因，規避監管、逃避法律約束的現象屢見不鮮，這凸顯了轉變立法思路的迫切性與必要性。對此，《民營經濟促進法（草案）》更具“利導性”的激勵型立法特征，能夠有效激發民營經濟主體③守法和維權的積極性、主動性。鑒于傳統禁止性規范在實施效果方面的局限性，故有必要對《民營經濟促進法（草案）》激勵機制的相關問題展開研究。

二、《民營經濟促進法（草案）》激勵機制的條款表達

激勵機制是指通過一系列制度設計和政策安排，營造良好市場氛圍，激發市場主體的積極性和創造力，推動其朝著既定目標努力的一種機制。④有學者指出，為了給民營經濟發展營造良好的制度環境，應將相關政策促進的有益舉措及時法律化，從而形成立法促進的重要內容。③對于立法促進這一重要路徑，激勵機制是核心要素之一，它旨在通過法律手段為民營經濟發展提供持續、穩定的動力。激勵型條款作為激勵機制的具體體現，是法律文本中直接促進民營經濟發展的關鍵性規定。相關條款通過明確的鼓勵、扶持、獎勵等措施，為民營經濟主體提供法律上的保障和支持，從而激發其內在活力，推動其持續、健康和高質量發展。

（一）激勵機制的內涵及其與激勵型條款的關系廓清

“激勵”一詞通常被界定為“誘導性刺激”，其內涵主要涵蓋正向激勵與反向約束兩個方面。正向激勵是通過給予相關主體以利益驅使，促使其采取或不采取某種特定行為；反向約束則是通過施加一系列懲罰性約束措施，迫使相關主體不得不遵循或規避某種行為。在傳統法學領域，反向約束常常以“懲罰機制”的形式獨立存在并作為法律實施的一種重要機制。但“懲罰機制”中的\"責任減免”有所不同，其本質是通過減輕或免除責任人的法律責任，以此引導其自覺遵守和適用法律，這在一定程度上構成了“為相對人提供一定利益”的廣義范疇，應被納入正向激勵的范疇。①鑒于現有的以“懲罰機制”為核心針對民營經濟主體的限禁型法律規范體系已經形成②，本文對于“激勵”的內涵界定，采納“正向激勵 + 責任減免”這一觀點。據此，“激勵機制”特指運用正向激勵措施或責任減免手段，引導特定行為人主動遵守或適用法律的一系列措施、方法及其內在的運行機理。

參照法律公共實施與私人實施的理論框架③，《民營經濟促進法（草案）》中激勵機制的實施可劃分為公共實施與私人實施兩大類別。所謂公共實施，是指通過立法將司法機關、行政機關等公權力機關作為立法實施的主體，開展包括機制構建、執法監督等一系列旨在促進民營經濟發展的立法實踐活動。此立法模式以公權力機關作為法律實施的核心，凸顯國家在法律實施過程中的主導地位，涵蓋立法、司法、執法以及促進守法等多個維度。所謂私人實施，是指通過立法將市場主體設定為實施對象，運用權益賦予、責任減免、合法性確認等法律手段，為市場主體提供一定的利益激勵，引導其主動適用法律、自覺遵守法律。

需要注意的是，法律中的激勵型條款與激勵機制不能完全等同。激勵型條款作為具體的法律規范，通常會明確界定激勵的對象、條件、方式及后果等具體要素。激勵機制則具有高度抽象性，它不僅包含了促使特定行為人實施某一行為的各種手段與措施，還涵蓋了鼓勵行為的內在邏輯和機理。然而，激勵型條款與激勵機制之間存在著緊密的內在聯系，激勵型條款是激勵機制在法律層面的實施手段和具體表現形式。一方面，激勵型條款的不斷豐富和完善，為激勵機制提供了更為多元和全面的法律支撐。隨著法律體系的日益健全，越來越多的激勵型條款被納人其中，相關條款涉及社會、經濟、文化等多個領域，使激勵機制呈現出多樣化和綜合性的特點。另一方面，激勵機制的創新和發展也反過來推動著激勵型條款的完善。社會實踐中的新需求不斷涌現，要求激勵機制也必須與時俱進、不斷創新。同時，激勵機制的創新和發展，又會促使法律對現有激勵型條款進行調整和優化，以更好地適應社會發展的新需要，確保法律體系的時效性和有效性。④

（二）《民營經濟促進法（草案）》中激勵型條款的具體呈現

民營經濟促進法以“促進”作為立法關鍵詞，彰顯出激勵機制在該法中的核心地位。筆者對《民營經濟促進法（草案）》各條款進行了系統梳理，整理出共計28條激勵型條款（見表1）。

總體來看，除總則部分作為框架性指導外，共有4章核心內容涵蓋了激勵型條款，分別為公平競爭、投資融資促進、科技創新和服務保障，總計28條。在相關激勵型條款中，實施方式呈現出明顯的傾向性。采用公共實施方式的條文數量達到了20條，占據主導地位，這體現了立法者對通過公權力機關推動民營經濟發展的重視。相比之下，采用私人實施方式的條文有8條，雖然數量相對較少，但也為民營經濟主體提供了直接的利益激勵和法律保障。此外，關于機制建設的條文有10條，涉及建立促進民營經濟發展工作協調機制、公平競爭審查制度、差異化管理機制、金融風險市場化分擔機制、監管信息互認機制、執法訴求溝通機制、失信懲戒和信用修復制度、矛盾糾紛多元化解機制以及海外利益保障機制等多個方面。同時，在私人實施方面，有關利益賦予的條文有8條，具體包括支持民營經濟組織參與國家重大戰略和重大工程、為民營經濟組織提供權利質押貸款以支持其融資需求、引導民營經濟組織開發關鍵核心技術以提升其競爭力、支持民營經濟組織參與數字化共性技術研發和數據要素市場建設以推動其創新發展、支持民營經濟組織參與國家科技攻關項目以發揮其創新主體作用、保障民營經濟組織依法參與標準制定工作以維護其合法權益，以及支持民營經濟組織加強新技術應用以推動其產業升級和轉型等內容。

（三）《民營經濟促進法（草案）》中激勵型條款的特點分析

第一，從相關規定的實施方式來看，《民營經濟促進法（草案）》中的多數條款在實施方式上呈現出明顯的公共實施傾向。具體而言，《民營經濟促進法（草案）》中采用公共實施方式的條文數量高達 20條，約為私人實施方式的條文數量（8條）的2.5倍，從而形成了鮮明的數量對比。條文數量的顯著差異并非偶然現象，它在一定程度上揭示了立法者的意圖和考量。相較于直接針對私人主體規定具體的實施制度，立法者顯然更傾向于采取一種更為宏觀和間接的促進方式。通過干預和引導國家機關、金融監管機構等公權力機關的政策執行，利用這些機關的權威性和影響力來間接推動和促進民營經濟的健康發展，這種立法思路體現了立法者對民營經濟發展環境的深刻洞察和對政策實施效果的精準把控。通過公共實施的方式，不僅可以更有效地調動和利用公共資源，為民營經濟提供更加全面和有力的支持，而且也能夠避免直接干預市場運行，保持市場的活力和競爭力，為民營經濟的持續健康發展創造更加有利的條件。

第二，從民營經濟的促進措施來看，《民營經濟促進法（草案）》呈現出“以間接的機制建設為主導，直接的利益賦予為輔助\"的鮮明特色。在《民營經濟促進法（草案）》框架內，指導公權力機關通過公共實施方式進行機制建設的條文（以下簡稱“機制建設型條文”）與通過私人實施方式直接對民營經濟主體進行利益賦予的條文（以下簡稱“利益賦予型條文”）在數量上雖然保持著相對均衡，但進一步考察條文的具體內容會發現，機制建設型條文與利益賦予型條文在描述的詳盡程度上存在著顯著差別。機制建設型條文不僅涵蓋了廣泛的領域，而且對每個領域的機制建設都進行了深入細致的規定，包括機制的構成、運作方式、監督保障等多個方面，體現了立法者對機制建設的全面考慮和周密安排。相比之下，利益賦予型條文雖然也涉及了一些對市場主體直接的利益賦予措施，但卻相對簡略。此等詳細程度的差異并非偶然，而是在一定程度上深刻反映了立法者的立法傾向和偏好。立法者更重視通過機制建設來間接促進民營經濟的發展，以機制建設為民營經濟發展提供更長遠和穩定的支持。因此，“重機制建設、輕利益賦予”的立法傾向和偏好，不僅體現了立法者對民營經濟發展規律的深刻把握，也彰顯了其對民營經濟未來發展方向的明確指引。

第三，從激勵型條款的分布與內容來看，《民營經濟促進法（草案）》中的激勵型條款呈現出類型并列與分布均衡的特征。《民營經濟促進法（草案）》中激勵型條款的數量比例達 36% ，而且分布相對均衡，被巧妙地安排在4個緊密相關的章節之中，既體現了立法者對民營經濟促進措施的全面考慮，也展示了激勵措施在法律文本中的廣泛滲透。就激勵型條款的具體內容而言，它們可以被大致歸納為制度實施和利益賦予這兩大類。制度實施類條款著重于構建和完善促進民營經濟發展的各項制度機制，為民營經濟提供堅實的制度保障；而利益賦予類條款則直接針對市場主體，賦予其具體的權利和利益，以激發其活力和動力。這兩類條款在法律實施層面呈現出并列關系，相互補充、相互促進，共同構成了促進民營經濟發展的完整的規范體系。然而，《民營經濟促進法（草案）》在激勵型條款的設計上，并未包含監督實施或實施反饋等具有縱向指導性質的條款。這可能反映了立法者對于激勵措施實施效果的信任，以及對于民營經濟主體自我約束和自我管理能力的認可。立法者或許認為，通過明確的制度實施和直接的利益賦予，已經足夠引導市場主體積極參與民營經濟的發展，所以無須過多的縱向指導干預。

三、《民營經濟促進法（草案）》激勵機制的規范困境

基于前述條款梳理及理論分析，《民營經濟促進法（草案）》激勵機制的規范困境主要表現在四個方面：激勵型條款的類型化設置不足、對私人主體的利益保障存在紕漏、缺乏有效的評估與反饋機制、激勵機制參與主體的多元性較為欠缺。

（一）激勵型條款的類型化設置不足

整體而言，法律對具體激勵機制的構建應當具有最低限度的要求，以確保相關機制能夠有效落實。同時，民營經濟促進法應當為后續地方立法留足適恰的發揮空間，確保地方可根據其實際情況進行彈性立法。對此，激勵型條款的類型化設置必不可少。“類型化”具有描述性，相較于一般的宣誓性條款，其在立法中能夠展現出更好的制度導向，增強激勵制度建設的確定性和具體性。此外，“類型化”也具有開放性，其只提供有關制度的價值核心而不提供確切范圍，能夠避免“非此即彼”式思維帶來的僵化立法。①

具體考察《民營經濟促進法（草案）》的激勵型條款，其類型化設置仍存在顯著不足。從激勵型條款的數量來看，《民營經濟促進法（草案）》對于具體的激勵制度的規定均只涉及1條，如僅第10條涉及市場準入負面清單制度，僅第11條涉及公平競爭審查制度。從激勵型條款的內容來看，《民營經濟促進法（草案）》充斥著大量的一般性條款，這些條款具有抽象性、模糊性和不確定性，嚴重削弱了其在司法實踐中的適用性和可操作性。一般性條款的內容高度概括，所涉術語和概念的含義寬泛，難以通過傳統的文義解釋或者其他法律解釋方法進行準確界定。以《民營經濟促進法（草案）》第14條為例，該條款明確規定公共資源交易不得有排斥或限制民營經濟組織的行為。然而，在實際操作中，公共資源交易”的具體范疇究竟涵蓋哪些領域和資源，以及“排斥、限制行為”的確切含義和具體表現形式，該條款在文義上均難以給出明確且無歧義的定義。這種模糊性無疑給司法實踐帶來了極大的困擾，使法官在審理相關案件時難以準確把握相關條款的立法原意，進而影響司法判決的公正性和準確性。此外，一般性條款的內容表述不夠清晰具體，在適用過程中存在諸多技術障礙和技術困難。以《民營經濟促進法（草案）》第18條為例，該條款旨在支持民營經濟組織通過多種方式盤活存量資產，提高再投資能力，進而提升資產質量和效益。然而，盡管條款的立意明確，表達了政府對民營經濟組織盤活存量資產的積極支持態度，但在具體的支持措施、操作流程和實施細節方面卻過于籠統和模糊。這種缺乏可操作性的條款設計，使民營經濟組織在實際操作中難以找到具體的抓手和路徑，直接影響政策效果的發揮。因此，對于激勵型制度的建設可以采取類型化立法的方式，確保政策措施的順利實施和民營經濟的持續健康發展。

（二）對私人實施的保障存在紕漏

法律保障的私人實施是構建激勵制度的重要一環，其作用機理在于充分發揮法律的利導屬性，使市場主體意識到主動遵守法律有利可圖，從而促使私權利主體主動適用和遵守法律，實現治理主體的自我治理。①這種法律激勵機制的優勢在于：第一，通過市場主體的主動實施，可以有效降低法律的實施成本。市場主體在追求自身利益的同時，也自覺地遵守了法律，減輕政府監管的負擔。第二，通過明晰法律實施涉及的產權關系，可以有效促進市場主體的法律實施行為，實現內外兼顧。這意味著市場主體在追求自身利益的過程中，會更加注重保護他人的權益，從而減少了外部負效應的產生。第三，在構成法律實施委托代理關系的情形下，私人實施機制可以有效降低交易中的道德風險并減少守法過程中的逆向選擇。市場主體在追求自身利益的同時，也會更加注重自己的聲譽和信譽，從而減少違約和欺詐行為的發生。②私人實施在措施上可以分為利益賦予和責任減免兩種類型。其中，利益賦予包括經濟獎勵、權益優先享有、經營資質提升、信用公示、榮譽褒獎等，責任減免包括義務減輕、責任豁免等。私人實施是公共實施的重要補充，充分保障私人實施可以有效彌補公共實施所具有的實施成本過高、效率低下等不足。

《民營經濟促進法（草案）》要切實實現“優化民營經濟發展環境，確保各類經濟組織公平參與市場競爭，促進民營經濟健康發展和民營經濟人士健康成長”的立法宗旨，那么構建法律的私人實施制度，保障有關規定的可實施性與可操作性則必不可少。《民營經濟促進法（草案）》作為促進民營經濟壯大發展的重要一環，其在私人實施的利益賦予方面顯然存在兩大不足；第一，《民營經濟促進法（草案）》有關私人實施的條款在內容上普遍呈現出宣誓性、原則性的特征，缺乏具體、明確的可操作性。私人實施的精髓在于利用市場主體的自利行為使法律得到主動執行③，其前提之一便是法律應當實實在在地賦予市場主體相關利益以保證“利導性\"的充分發揮。《民營經濟促進法（草案）》在這一方面的規定較為欠缺，以第31條為例，該條款雖然明確提出“支持民營經濟組織加強新技術應用，開展新技術、新產品、新服務、新模式應用試驗”，但未明確指定由哪一機關或部門負責具體實施這一政策（實施主體不明），也未闡明通過何種途徑進行（實施途徑不明），更未提供如何操作執行的具體方法（實施方法不明）。這種“三不明”的條款設計，在實踐中很可能因為缺乏具體的指引和操作規范而被擱置，最終僅具有形式上的宣示意義，難以發揮實質性的促進作用。第二，對于當前的諸多新興產業領域，《民營經濟促進法（草案）》顯得相對保守和謹慎，缺乏對新興產業的責任減免機制。在新興技術與產業融合加速的場景下，商業模式不斷創新，形成了以新技術、新產業、新業態、新模式為代表的“四新經濟”①倘若“四新經濟”始終處于“非法生存”的狀態，不僅容易造成監管難題，還容易使其在發展的過程中瞻前顧后，始終處于違法的風險之中。②對此，可以通過責任減免機制對待定情況下的民營經濟主體進行義務減輕或責任減免，通過減少經營成本、增加容錯機制等方式推動民營經濟組織積極開展產業升級、模式創新，以促進民營經濟的健康發展。然而，《民營經濟促進法（草案）》并未就“四新經濟”的權益保障與容錯機制給出明確、具體的規定。民營經濟主體在缺乏明確法律地位指引和保障的情況下，可能會遭受過度監管和干預，甚至置身于極高的違法風險環境之中，這不僅影響新興產業的正常發展，還可能對民營經濟的整體健康發展造成潛在威脅。③

（三）缺乏法律評估與反饋機制的規范設計

法律的評估與反饋機制是檢驗法律制定和實施效果的核心手段，同時也是推動社會主義法律體系不斷完善的重要動力。④建設一套完善的評估與反饋機制，對于民營經濟的激勵機制建設和完善而言，不僅能夠在立法的全過程發揮重要作用，更是確保立法質量、提升政策效果的關鍵所在。根據制定階段劃分，法律的評估與反饋機制可分為立法前和立法后。對于立法前評估與反饋，該機制能夠發揮重要的預判和風險防范作用。在進行激勵機制的補充設計時，往往會面臨諸多復雜且多變的制度約束。通過前期對有關制度措施的合法性、合理性、協調性和可操作性進行全面的評估，有助于提前識別并規避潛在的風險點，能夠有效降低試錯成本，提高立法的精準性和有效性。③換言之，通過立法前的評估與反饋，既可以充分考慮到與其他法律的利益沖突，保證法律體系的協調性，又可以為激勵機制的細化補充提供科學參考。評估與反饋機制在法律實施階段同樣發揮著不可或缺的作用，既對激勵型政策的實施效果進行實時監測和跟蹤評估，全面審視激勵機制對經濟、社會和環境的實際影響；同時，該機制還能夠及時收集和分析在執法、司法和守法過程中出現的具體問題，為立法機關進一步完善法律提供寶貴的反饋信息。實時的信息反饋是立法機關優化和調整激勵機制、法律政策的重要依據。通過定期收集和分析反饋信息，立法機關可以及時了解政策在實際運行中的表現和存在的問題，從而及時對激勵機制進行適恰的調整和優化。這種動態調整的過程，不僅能夠確保相關的激勵政策能夠適應不斷變化的社會和經濟環境，還能夠不斷提升它的針對性和實效性，為民營經濟的健康發展提供有力的法治保障。

然而，《民營經濟促進法（草案）》并未設置有效的法律評估與反饋機制。首先，由于缺乏充分的政策規范論證環節，《民營經濟促進法（草案）》中的經濟政策與社會實際需求之間可能會出現脫節的現象。政策制定者如果缺乏充分調研和現狀評估，則難以準確把握社會發展的脈搏和民營經濟主體的真實需求，極易出現政策內容與實際情況不符，甚至產生偏差。這種異位現象不僅會使激勵機制難以得到有效執行，還可能引發社會的不滿和抵觸情緒，進而削弱激勵機制的預期效果。其次，規范沖突和法規滯后的問題也可能因缺乏評估和反饋機制而愈發凸顯。隨著社會經濟的快速發展，法律需要及時適應新的社會和經濟環境。然而，如果沒有一套有效的評估和反饋機制，立法者很難及時發現現有法律法規中存在的問題和不足，更難以對法律法規進行及時的修訂和完善。這將導致執行效率低下，甚至可能出現法律空白或法律沖突的情況，從而嚴重影響法律的有效執行和司法公正。以上問題不僅會削弱激勵機制的預期效果，使激勵機制難以發揮應有的推動作用，還可能引發新的社會和經濟問題。例如，激勵機制執行不力可能導致民營經濟組織失去發展信心，進而影響社會穩定；法規滯后可能使新興產業的發展受到制約，錯失發展良機。因此，必須高度重視評估和反饋機制的建立，確保激勵機制和相關政策制定更加科學、合理、有效、便民，為民營經濟的繁榮發展提供有力的法治保障。

（四）激勵機制參與主體的多元性較為欠缺

對于民營經濟的健康發展，激勵機制參與主體的多元性有助于充分發揮民營經濟促進法激勵機制的正向效用。一方面，將激勵機制的實施分散到多元主體之上，不僅有助于減輕單一主體的法律實施（特別是公共實施）壓力，還能夠利用各主體之間的利益制約關系避免任意執法、滋生腐敗等問題的產生，增強激勵機制的實施效果。另一方面，通過明確多元主體之間的權利、義務和責任，能夠有效避免重復監管、過度監管等情況的產生，提高激勵機制的執行效率。在民營經濟領域，主要涉及以國家機關、行業組織、社會公眾及民營經濟主體為代表的參與主體。其一，國家機關作為政策制定的主導者與實施者，承擔著出臺并落實一系列促進民營經濟發展的重大任務，其通過制定稅收優惠政策、提供融資支持、放寬市場準人條件等一系列措施，為民營經濟組織的健康發展提供堅實的政策支撐。同時，國家機關還肩負著確保這些政策的公正性與有效性的重任，維護民營經濟組織的合法權益，維護市場的公平競爭環境。其二，行業組織扮演著政府與民營經濟組織、民營經濟組織之間橋梁與紐帶的角色，它們能夠積極反映民營經濟組織的合理訴求，推動政策的不斷完善，并加強行業的自律管理。通過集中表達行業內部的共同利益訴求，行業組織有助于維系一個公平競爭、健康有序的市場環境，為民營經濟組織的健康成長創造有利的外部條件。其三，社會公眾作為民營經濟發展的見證者與參與者，能夠通過輿論監督與消費行為對民營經濟組織進行監督與支持。因此，社會公眾的關注客觀上能夠促使民營經濟組織提升經營透明度與社會責任感，推動民營經濟組織朝著更加規范、更加可持續的方向發展。其四，民營經濟主體是民營經濟發展的核心驅動力。民營經濟主體在秉持誠實守信與公平競爭原則的同時，也肩負著推動創新與履行社會責任的重要使命。

然而，《民營經濟促進法（草案）》對于參與主體的規定較為單一，其第49條規定：“支持、鼓勵高等學校、科研院所、職業學校、公共實訓基地及各類職業技能培訓機構創新人才培養模式，以培養符合民營經濟高質量發展需求的專業人才和產業工人。”該條主要聚焦于教育機構，沒有涵蓋行業協會、仲裁協會、調解協會等其他類型的主體，所以在機構類型方面較為單一，未能全面展現民營經濟發展過程中多元主體的廣泛參與。在機構職能方面，該條所列機構的職能僅局限于“人才培養”，因此無法涵蓋行業協會、仲裁委員會等社會組織的其他職能形式。這種機構職能類型的單一性可能導致社會資源調度不夠充分，造成社會資源的浪費，限制法律的實施效果。因此，在民營經濟促進法的立法進程中，應更加注重多元主體廣泛參與的重要價值，充分發揮各主體的職能優勢，形成協同合作、相互促進的良好格局。

四、《民營經濟促進法（草案）》激勵機制的優化路徑

鑒于前文分析，《民營經濟促進法（草案）》激勵機制的宏觀路徑在于廓清其與地方性立法功能分工，其微觀路徑在于明確激勵型條款的類型化設置，采用私人實施激勵條款的規則設計，增設評估與反饋機制，采取激勵機制參與主體的多元化安排。

（一）《民營經濟促進法（草案）》激勵機制的宏觀體例安排

宏觀體例具有顯著的規范引導功效，可以貫穿微觀規則設置的始終。《民營經濟促進法（草案）》的宏觀體例安排要貫徹多元協同激勵與央地分工共治的理念。

第一，貫徹多元協同激勵理念。從立法功能看，民營經濟促進法應當注重激勵型規范與管理型規范的并重與融合。傳統立法模式傾向于強調單一的“管理型立法\"理念高度重視禁止性、強制性規范在法律實施過程中的核心作用，將解決法律實施問題的主要策略歸結為強化懲罰力度，即通過加強處罰力度或監管強度來震慢潛在違法者，從而提升法律的遵從度。①然而，強化懲罰力度并不總具有積極功效。例如，對于隱蔽性較強的違法行為，司法機關面臨著難以及時查明違法事實或查明成本過高等問題，進而導致法律擔責機制難以發揮預期的威慢力。因此，在優化懲罰機制的同時，應系統化構建法律實施的激勵機制。從激勵機制的實施對象看，須兼具公共實施與私人實施的二元發展趨勢，具體通過公共實施主動建立和完善諸如市場準人審查制度、金融機構差異化監管制度、失信懲戒和信用修復制度等民營經濟激勵制度，為民營經濟的發展營造公平、平等的市場環境。同時，應當充分利用法律的私人實施機制。通過對市場主體賦予利益、減免處罰等措施來引導其主動適用和遵守法律。②在公共實施的主體方面，應當充分推進多元主體協同治理。通過明晰各主體的權力、職責避免重復執法、執法空白的現象出現。

第二，明確央地分工共治理念。地方立法因其與民營經濟發展之間的緊密聯系和互補性，成為民營經濟激勵型立法的最佳實踐平臺。③地方政府作為直接管理當地經濟事務的主體，對民營經濟主體的經營狀況、面臨的困境、產業革新的動態等信息掌握得更為詳盡。這種信息優勢使地方立法機關能夠根據民營經濟組織的實際反饋，及時調整立法方向，確保立法內容更加符合民營經濟主體的期望和需求。然而，單純的地方立法也有局限。民營經濟的發展往往跨越多個區域和行業，需要各地區之間協同合作和共同推動。如果不同地區在立法或政策層面無法形成合力，甚至存在沖突，就很可能會使一些效率低下、缺乏競爭力的民營經濟組織得以存留，而真正有潛力、有創新力的民營經濟組織卻可能因為無法獲得公平的競爭環境而受挫，甚至被淘汰。此外，從區域發展的宏觀視角審視，單純依賴地方立法可能潛藏著一系列問題，其中地方保護、市場壁壘、行政壟斷等問題較為突出。這些問題不僅可能滋生權力尋租和腐敗現象、敗壞社會風氣，更可能破壞市場經濟的公平競爭原則，損害市場經濟的健康運行。

民營經濟促進法對于充分發揮地方立法的優勢、彌補地方立法的不足具有至關重要的作用。具體而言，民營經濟促進法能夠通過對民營經濟促進制度的基本問題進行全面而系統的規定，描繪出該制度的整體\"輪廓”，為地方立法提供基礎性、指導性的法律依據。地方立法在此基礎上可以結合自身實際情況，進一步細化和完善相關制度，從而確保地方立法既符合中央立法的精神，又貼近地方實際，充分發揮地方立法的靈活性和創新性。同時，針對地方立法可能存在的地方保護、行政壟斷等問題，民營經濟促進法能發揮規范作用，即通過明確民營經濟的發展策略、制度建設方向及設置兜底性的促進措施，為地方立法劃定清晰的邊界。基于此，有助于防止地方立法在追求局部利益時損害整體利益，確保地方立法與中央立法的目標和原則保持一致，維護市場經濟的公平競爭秩序。此外，民營經濟促進法與下位法之間應當存在統率與細化、指導與執行的關系。一方面，對于民營經濟發展的基本制度、相關主體的權利和義務、國家機關的組織和職能等重大事項，應當由民營經濟促進法直接作出規定，確保這些核心內容的統一性和權威性；另一方面，按照授權立法原則，民營經濟促進法可以授權有關機關在法律規定的范圍內，根據轄區的發展狀況，具體開展實施、解釋或補充現有規定的工作。通過授權立法的方式，在力求保證中央立法的靈活性和適應性的同時，充分發揮地方立法的積極性和創造性。

（二）《民營經濟促進法（草案）》激勵機制的微觀進路明晰

第一，補充激勵型條款的類型化設置。類型化的方法，作為一種深具智慧的法律思維和技術，其核心在于對法律文本中的一般性條款及不確定概念所蘊含的多樣情形進行細致人微的系統分類與整理。①這一方法植根于事物的基本特征之中，通過敏銳地識別并嚴謹地比較這些特征，將具有相似屬性的事物歸并到特定的類別之下，從而構建起一個清晰、有序的法律概念體系。通過對《民營經濟促進法（草案）》激勵型條款進行類型化的規定，原本抽象、籠統的法律規則被具體化、明確化，使具體激勵條款的應用范圍和條件變得更為清晰。在構建激勵型法律體系時，筆者主張以具體的激勵機制為核心，設立專門的章節進行規定，即全面規定相應機制的實施主體、實施對象、實施方法、實施流程、實施期限、實施責任以及實施支持等關鍵要素。（1）對于實施主體，不僅需要明確獲取實施主體資格的具體條件，還需要清晰界定相關主體的職權范圍，確保各主體各司其職，避免職權交叉導致的過度執法現象，從而維護法律的權威性和公正性。（2）對于實施對象，不僅需要精確劃定實施對象的范圍或資格條件，確保激勵資源能夠得以有效、合理地分配，還需要著重保障市場主體在獲取實施資格過程中的公平性，明確所有的市場主體均享有平等獲得實施資格的權利，為市場經濟的健康發展營造公平、公正的競爭環境。（3）對于實施流程和實施期限，可以采用“不少于”“至少包含下列措施”等類型化的立法手段，規定一些基礎性條款作為底線，以保障市場主體能夠公平地參與市場競爭。此外，應允許地方立法機關在此基礎之上，根據當地的經濟發展實際情況，增設更加寬容、更加契合地方特色的規定，以體現法律的靈活性和適應性。（4）對于實施責任，需要明確公權力機關非法實施激勵措施所應承擔的后果，以及市場主體的責任和相應的救濟途徑、救濟方式。對此，可以規定基本的實施方式，并允許地方立法機關根據轄區情況做出恰當的調整，以確保法律的實施既嚴格又公正。（5）對于實施支持，應秉持充分發揮政策實施的“利導性”原則，努力促進市場主體、實施主體利益與立法目的之間的激勵相容。具體而言，須鼓勵地方立法采取多元化的實施機制，以適應不同地區的經濟發展需求，同時須明確規定獎勵措施的多元化類型，包括但不限于經濟獎勵、利益補償、優先權獎勵、權利保障、榮譽褒獎、資質評定與信用公示等，以充分激發市場主體的積極性和創造力，推動市場經濟的繁榮。②以《民營經濟促進法（草案）》第10條關于市場準入的負面清單制度為例，立法應當明確市場準入負面清單制度的實施機關、職權范圍以及確定納入負面清單考察的主體范圍和情形。此外，立法需要作出類型列舉，明確應當納入負面清單的情形，而且需要對不應當納入負面清單的情形作出明確規定，以保障市場主體的合法權益。在實施責任方面，須明確有關機關超越職權實施后的救濟途徑和相應市場主體在遇到不合理審查時的救濟途徑。

第二，采用私人實施激勵條款的規則設計。采用私人實施的規則設計，關鍵是要通過一系列的利益賦予或者責任減免措施促進市場主體的行為導向與法律制度的立法宗旨相一致，進而推動市場主體主動遵守和適用法律。①這種實施方式不僅關乎法律的有效性與實用性，而且直接影響到市場主體的行為選擇與經濟發展活力。但是，這也對民營經濟促進法的立法提出了更細致的要求。具體而言，民營經濟促進法應當追求精細化立法，確保規則設置既實在又具體。在激勵機制的私人實施中，法律規則的明確性與可操作性至關重要。對于民營經濟主體的激勵方法、激勵措施、激勵條件等核心問題，立法應當力求詳盡與具體，避免使用過于籠統、模糊的語言，以免給實施者帶來困惑。通過精細化的立法，可以確保激勵機制的私人實施有章可循、有據可依，有效防止因規定泛化而導致的立法空置現象，讓法律真正成為推動市場發展、激發市場活力的有力工具。此外，立法應當緊密回應社會需求，圍繞市場發展的實際需要建立相應的責任減免機制。在當今經濟多元化、快速發展變化的背景下，民營經濟作為社會主義市場經濟的重要組成部分，其面臨的中小型企業融資困難、市場拓展受阻等問題，亟須法律給予明確指引和支持。同時，隨著區塊鏈、人工智能等科技行業的飛速發展，新興產業如雨后春筍般涌現，其合法性問題、權益保障需求也日益凸顯，這在民營經濟促進法中也應有所回應。筆者認為，可以建立民營經濟的發展容錯糾錯機制，為民營經濟探索產業發展道路留足空間。在具體立法方面，可以采用類型化方法明確容錯糾錯機制的實施方式（如救濟途徑、必要流程等）、法律后果（如責任的減免程度，義務的減輕程度等）、容錯糾錯范圍及超過容錯糾錯范圍的法律責任等。此外，有學者指出，為真正落實保障民營企業權益的目標及效果，應完善民營經濟促進的救濟措施，如建立臨時禁令制度及明確所有制歧視的損害賠償制度，相關建議頗為值得借鑒。②

第三，增設法律評估與反饋規范。法律的評估與反饋機制作為確保法律質量與實施效果的關鍵環節，可以分為立法前和立法后兩個階段。立法前評估與反饋不僅涉及對相關制度的合法性、合理性、協調性和可實施性展開全面評估，旨在深入剖析制度立法與實施的潛在制約條件，而且也延伸至對立法后可能產生的社會影響、預期收益的預估與評判。立法后評估與反饋側重于檢驗立法的實際效果，它是一項系統而細致的工作，要求對相關法律法規實施后在經濟、社會和環境領域引發的連鎖反應進行深入的考察與分析，為法律的修訂與完善提供有力的依據。

鑒于此，民營經濟促進法應當增設立法前評估與反饋的相關規范，明確規定有關機關開展立法前評估的程序要求、內容要求以及可以立法的具體條件等。具體而言，在程序上，有關機關在制定相關措施時，應當召開座談會、研討會，進行實地考察，廣泛聽取執法部門及有關行業主體的意見，增強信息反饋的有效性；在內容上，立法應明確有關主體（如行業主體、執法部門等）發表意見的權利，并規定在必要時須采納正當、重大的意見。針對立法后評估與反饋，民營經濟促進法須明確立法后評估與反饋的實施機關及其權限范圍，并對評估內容進行具體規定。對此，民營經濟促進法可以采取兜底性規定，即僅規定應當依法調查和反饋的基本內容，賦予有關機關在合理范圍內自行調整的權限，以適應民營經濟發展的靈活性需求。同時，由于經濟活動的效率要求，立法應明確規定評估與反饋的期限，遵循并反應市場規律，確保及時性和有效性。此外，可以考慮建立評估與反饋備案制度，進一步提升評估工作的規范性和透明度。

第四，采取激勵機制參與主體的多元化安排。《民營經濟促進法（草案）》第49條盡管凸顯了教育機構在人才培養這一核心領域的重要性，但其條文內容較為單一，視野相對狹窄，忽視了行業協會、仲裁協會、調解協會等其他多元主體的重要功能。這種局限性不僅可能導致社會資源的分配不均與潛在浪費，還可能束縛法律實施效果的全面釋放，阻礙民營經濟活力的充分激發。基于全方位、多層次地促進民營經濟蓬勃發展的目標，應明確并強化各類主體的職能定位，確保民營經濟能夠在寬松有序、公平競爭的環境中全面發展。因此，民營經濟促進法激勵機制應當涉及國家機關、行業組織、社會公眾和民營經濟主體，形成四位一體、協同共進的格局。鑒于學界對于國家機關和民營經濟主體論及較多，本文主要針對行業組織和社會公眾展開論述。其一，行業組織不僅是民營經濟發展政策的重要執行者，還是促進民營經濟組織間溝通與合作的橋梁紐帶，同時，行業組織的重要職能在于建立起政府與民營經濟組織之間持續、有效的對話機制。因此，民營經濟促進法應當對行業組織的權力、利益、職責等關鍵內容進行明確規定，為其依法行使權力、切實履行職責提供堅實的法律支撐，確保行業組織的一系列活動在法治軌道上運行。其二，對于社會公眾，需要考慮對一些新變化和新問題予以回應。當前，各類自媒體已逐步成為社會公眾獲取和反饋信息的重要載體，其在塑造民營經濟發展的良好外部環境方面同樣扮演著舉足輕重的角色。然而，一旦相關自媒體發布不準確或者虛假的信息，極易引發社會公眾對民營經濟組織的誤解和偏見，挫傷民營經濟組織經營者的積極性和信心，損害民營經濟健康發展的大環境。因此，雖然社會公眾的關注能夠促使民營經濟組織提升經營透明度與社會責任感，但這也是一把“雙刃劍”，尤其是在信息爆炸且極速傳播的當下，民營經濟促進法應當審慎考慮并設立專門的條款，以原則性規定明確社會公眾的信息發布責任，并通過具體的法律責任條款來應對和懲處相應行為，切實保障民營經濟組織的合法權益。

Regulatory Dilemmas and Optimization of the Incentive Mechanisms in the Law of the People’ s Republic of China on Promoting Private Economy （Draft）

ZHENG Ni， ZHOU Chunguang （1.Party School of the CPC Sichuan Provincial Committee，Chengdu 61O071， China； 2.School of Law and Sociology，Xihua University，Chengdu 61OO71，China）

Abstract：As an integral component of the socialist market economy，the private sector requires a well-structured incentive mechanism to facilitate its development and expansion.Areview of the incentive provisions in the Law of the Peopleamp;apos；s Republic of China on Promoting Private Economy（Draft） reveals several regulatory deficiencies，including the insufficient categorization of incentive clauses， inadequate safeguards for private implementation，the absence of systematic evaluation and feedback mechanisms，and a lack of diverse stakeholder participation.At the macro level，the law’s incentive framework should enhance its regulatory guidance by adhering to the principle of diversified and cordinated incentiveswhile clarifying the functional delineation between national legislation and local regulatory frameworks.At the micro level，improvements should focus on strengthening the typology of incentive provisions，incorporating rules that facilitate private enforcement，establishing legal assessment and feedback mechanisms，and broadening the participation of diverse stakeholders.

Keywords： private economy； incentive mechanism； incentive clauses； regulatory dilemmas；optimization path