跨部門協同合法性判斷：學理認知與標準構建

一、引言

當今社會問題復雜性日益增加，各行政機關分工亦越發精細，由多階段行政與復數行政活動構成的協同治理已經成為現代行政的一種常態。為了順應治理要素多元復合的趨勢，近年來，我國行政領域立法掀起一波“協同”的浪潮。在特定治理活動中，立法先行明確治理的牽頭部門，并對相關部門的治理職能予以界定；或者在法律文本中構建法定協同機制，如《中華人民共和國黃河保護法》中的“統籌協調機制”，《中華人民共和國長江保護法》中的“長江流域協調機制”，以及《中華人民共和國生物安全法》中的“國家生物安全工作協調機制”等。隨著這種協同性立法在數量上的積累，一種更適用于協同行政過程、更具全局視野的合法性判斷標準應運而生。與傳統立法不同，該標準不再僅僅以單一的部門或行為作為調整對象，而是將存在協同關系的多元主體或行為的整體合法性，作為識別與調整的核心。

然而，當前我國協同性立法呈現出一定的碎片化特征，協同法制發展處于有序與無序相互交織的復雜狀態，這使得其難以給上述標準的構建提供堅實穩固的法治根基。在此背景下，一類學術努力應運而生，即借助既有的理論學說，在明確跨部門協同的（以下簡稱\"協同行為”）學理模型的基礎上①，構建起屬于跨部門協同的一般合法性判斷標準。構建跨部門協同合法性判斷標準，具有重要的目的和意義，主要體現在以下三個方面：其一，跨部門協同的合法性判斷有著特殊的機理。與傳統行政行為合法性判斷不同，跨部門協同中各行為之間關聯性極強，一種行為極有可能構成另一種行為在法律和事實上的前提。在這種情形下，一旦任一行為違法，便可能如同“多米諾骨牌”一般，對其他協同行為乃至整個跨部門協同的合法性產生連鎖負面效應。也就是說，對跨部門協同的合法性不能孤立、片面地進行判斷，因而需要構建一條有別于以往的合法性判斷路徑。其二，跨部門協同存在特殊的合法性風險。以行政執法領域為例，跨部門協同執法可能致使行政權力不合理集中，進而引發程序違法、隱私泄露等風險；還可能會對公民的各項權利產生過度監控或管控，從而引發公民合法權益損害風險；同時，由于法定責任不明確，容易出現責任規避的情況。②此外，協同執法還面臨著職權交叉重疊、管轄不清、效率低下、相互掣肘等諸多實質合法性風險。③而上述合法性風險類型，通常處于傳統行政行為合法性視野范圍之外，或至少缺乏成熟的應對策略。其三，構建跨部門協同合法性判斷標準，是對行政法理論的一次視野拓展。“綜合化”與“協同化”已逐漸成為公共行政發展的主流趨勢。行政法學在積極回應這一趨勢的過程中，其法理有助于在真實行政過程作出更為客觀的回應，并且有望為新時代中國自主法學知識體系的構建貢獻力量。再者，構建跨部門協同合法性判斷標準，有助于在法治軌道上穩步推進我國的協同治理工作。綜上所述，構建跨部門協同合法性判斷標準，正是本文的核心問題意識所在。

二、跨部門協同合法性判斷中的學理局限與理論選擇

（一）行政行為違法性繼承理論在跨部門協同合法性判斷中的適用局限性

在探討協同行為與關聯行為的合法性判斷問題時，“行政行為違法性繼承\"理論（以下簡稱違法性繼承理論）往往是我們首先會聯想到的。這一理論的合法性判斷工具與跨部門協同的認知結構有著顯著的契合點：首先，違法性繼承理論的適用是以存在復數行為為前提，且以復數行為間的關系作為合法性判斷的依據；這與實證層面跨部門協同所呈現的彼此關聯的多階段行政活動或復數行政行為相契合。其次，在違法性繼承理論中，行為之間合法性狀態具有“傳染”效應，該理論核心探討的實體問題是，當先行行為被判定為違法時，后續行為的合法性判斷是否會受到先行行為的影響。這與跨部門協同中行為合法性的關聯狀態相契合一—跨部門協同中的各個行為相互依存、緊密相連，形成了合法性上的關聯結構，一個行為的合法性常常會直接影響到其他協同行為乃至整個協同活動的合法性。最后，違法性繼承理論是現成的合法性判斷理論學說，借助該理論能夠直接得出行為合法或違法的結論。綜上所述，這些契合之處使得我們在研究跨部門協同的合法性時，很容易率先考慮運用違法性繼承理論。然而，將違法性繼承理論及其所包含的合法性判斷標準應用于跨部門協同及協同行為的合法性判定時，存在一定的局限性：

第一，違法性繼承理論的核心特性使其合法性判斷功能存在相對局限性：一方面，該理論適用的預設前提是在具有法定先后關系的兩個行為中，先行行為（或前置行為）被判定為違法，也就是說，違法性繼承理論不對先行行為或關聯行為中初始行為的合法性進行評判，這顯然無法滿足跨部門協同合法性通盤判斷的需要。另一方面，違法性繼承理論主要適用于救濟法領域。實際上，該理論最初是一個關乎行為效力（是否可撤銷）的學說。隨著公定力理論從“實體公定力”到“程序公定力”的演進，行政行為\"撤銷制度的排他性”逐漸凸顯①，違法性繼承理論的救濟法定位也越發明確。然而，就協同行為的合法性判定而言，不能僅依賴司法機關。協同行為所涉及的職權類型更為多樣，匯聚了大量行政資源，且備受社會關注。一旦這類行為違法，往往會引發比單一行政行為更為嚴重的社會影響，僅靠事后的救濟機制難以完全彌補損失。因此，應當從源頭上阻止和抑制因協同行為違法所產生的負面社會效果。這就意味著，對協同行為合法性作出判斷的最佳時機，應處于行政過程之中，而非事后。

第二，將違法性繼承理論適用于合法性判斷時，難以對跨部門協同進行全面考察。一方面，違法性繼承理論對于行為形式考察可能不夠全面。有學者對違法性繼承作了最廣義、廣義、狹義和最狹義四個層次劃分②，其中狹義和最狹義的層次要求先行行為必須是行政行為，而一般只有在狹義或最狹義的層面上探討違法性繼承才具有行政法上的獨特意義③；從我國司法案例來看，大量既未被明確列舉進受案范圍，也未被明確排除的行為類型，在實踐中能否受理存在較大不確定性。然而，在跨部門協同中，不僅包含行政行為，還包含大量其他形式行為。另一方面，違法性繼承理論對于行為間的關聯關系考察不全面。一般來說，只有具備法制基礎的關系，才會落入違法性繼承理論的范疇。這意味著，該關系首先是法定關系，若不是，就根本不存在違法性繼承的可能。從本質上講，違法性繼承是基于有限關聯（也就是法定關系）的有限繼承。所以，在沒有法制基礎的協同行為之間，以及不存在先后關系的協同行為之間，很難適用這一理論。

第三，在將違法性繼承理論應用于合法性判斷時，存在難以對跨部門協同進行整體性考察的問題。從違法性繼承理論的適用方法來看，該理論一直將重點放在對后續某一行為合法性的考察上。這種考察方式雖具有專業性和針對性的優勢，但在當下協同治理的時代大背景下，其合法性判斷模式明顯缺乏整體視角，難以與協同行政這一行政2.0版本的模式相契合。此外，目的要素作為檢視跨部門協同以及協同行為之間整體性的一項關鍵指標，并不在違法性繼承理論的考察范圍之內。這使得該理論在評估跨部門協同的合法性時，難以全面考量各部門協同行動背后的目的一致性，從而無法從整體上準確判斷協同行為的合法性。

第四，在我國，違法性繼承理論尚難被視為成熟理論，其缺乏統一、明確的適用基準。我國人民法院在“什么情況下啟動對先行行為的合法性審查”“如何以及在什么程度上審查先行行為的合法性”“如何處理違法的先行行為\"這三個核心的實體問題的處理上存在較大分歧 ？① ，這反映出各地人民法院在適用違法性繼承時并無系統、客觀、統一的識別與判斷基準，而更有可能將理論適用轉化為一種主觀上的價值選擇。而我國有關的研究基本是基于本土司法觀察視角展開的，司法實踐上的分歧無疑會推遲違法性繼承理論在我國發展為成熟理論的時間點。在協同行為的合法性判斷中適用違法性繼承理論有可能會引發客觀性缺失的問題。

在探討跨部門協同及協同行為合法性的判定時，我們需明晰違法性繼承理論在此方面存在一定局限性。誠然，在當下涉及關聯性行為的行政訴訟領域，違法性繼承理論憑借其專業的法學視角，為程序與實體問題的論證提供了頗具價值的理據，這一點不可忽視。然而，當今社會行政任務呈現出日益復雜的態勢，行政分工也越發精細。在社會治理過程中，協同需求如潮水般不斷增長，基于此，構建一種全新的合法性判斷標準顯得尤為必要：一方面，淡化“行為關聯”對合法性判斷的影響。違法性繼承理論將先后行為具備法定關聯性作為其適用前提，這等于將其合法性判斷標準也限定在同樣的適用范疇內。但隨著新時期協同治理任務的不斷涌現，實踐中的協同的手段、方式也不斷更新，立法無法窮盡規定，這便極大地限定了違法性繼承理論之下標準適用的范圍。為最大限度映射現實，新設的合法性判斷標準應當擴大適用范圍，這就需要降低行為關聯對合法性判斷的影響，更確切地說，是要降低對合法性判斷標準適用范圍的影響。另一方面，對跨部門協同中的各類要素有更高的敏銳度和識別力。行政行為以外的其他行為形式本身也具有合法或違法的屬性，是構成跨部門協同整體合法性的重要內容。同時，目的要素作為觀察行為銜接性、關聯性與實質合法性的重要標準，也應體現在合法性判斷的環節之中。由此，本文嘗試通過錨定一種既有理論，搭建跨部門協同在學理上的一般認知模型，并在此模型之上構建跨部門協同合法性判斷標準，此舉亦有望開辟一條行為合法性判斷的嶄新路徑。

（二）行政法學界關于跨部門協同的學理認知不足

當前學理認知上的不足可歸結為三方面：

首先，研究視野的不足。當前行政法學中的協同類研究大多聚焦于“行政協助”。根據通說觀點，行政協助屬單方行為，須由一方主體向另一方發起。至于實務中雙方或多方互助協同式行為，單方行為論主張將其拆解為多個彼此獨立的行為。②對此，若只將視野限定于對“行政協助”這一行為本身的法理探索或有限的實務樣態研究，單方行為論確無不妥，然而，若立足于回應真實的行政過程，則難免失之片面：一方面，單方行為論無法理解并回應主體之間、行為之間、目的與行為之間的交互，但在跨部門協同實踐中，交互恰是一切策略形成、執行的前提。另一方面，單方行為論缺乏宏觀、中觀的視野，而這將主觀地增加解讀復雜行政活動的難度。由此足以表明，基于單方行為論展開的行政協助研究，無法涵蓋并替代跨部門協同這一廣泛領域的全部研究范疇。

其次，理論依據的不足。關于行政協助在行政法學上的性質，有“行政行為說”“行政主體行為說”以及“法律制度說”①，行政行為說相較于其他兩種學說，更適宜構建合法性判斷標準。然而，通過“行政行為”理論來認知跨部門協同的合理性，存在一定的功能局限性；第一，缺乏對行政過程全周期的把握。跨部門協同從多部門意思聯絡開始，直至產生外部法律效果，是一個動態相生、環環緊扣的過程，而傳統行政行為理論卻只截取這一過程的最終結果作為適法性考量的對象②，正如在“潁上縣恒某矸石廠等訴潁上縣人民政府行政強制案”中最高人民法院指出的：“在存在復數行政行為的情況下，只有直接對外發生法律效果的那個行為才是可訴的行政行為，其他階段的行政行為只是行政機關的內部程序。”第二，缺乏對行政過程中全行為形式的均衡、完整把握。有學者指出，行政行為理論作為行政法總論的支點，卻“只見樹木、不見森林”，無法涵蓋一些新的活動形式。③在跨部門協同過程中，不僅包含行政行為，還包含部門之間通知、協商、規劃等事實行為，而這些事實行為的合法性卻不在行政行為理論涵蓋范圍內。第三，缺乏對行政過程中全類型關系的把握。跨部門協同不僅涉及部門與相對人間的外部關系，同時也涉及部門與部門間的內部關系，而行政行為理論只關注前者中為法律所調整的部分。可以說，以上三方面功能局限都是剛性的，短期內很難通過理論發展回應上述局限。

最后，研究深度的不足。事實上，“跨部門協同”在行政學研究中已是老生常談的話題，作為新公共管理改革時代的一種典型治理模式，其相關概念體系（如“整體政府”“協同政府”“無縫隙政府”“大部制\"等）和研究體系（包括跨部門協同的核心動因、內涵目標、能力建設、風險體系、組織形式、行為結構、現象闡述、應用場域、實踐類型等）已趨于完善。與之相比，我國行政法學對于跨部門協同的認知，猶如\"盲人摸象”，只是從不同的側面去解讀跨部門協同這一現象——概受制于法學對其概念之精致性與嚴謹性的高度要求，“跨部門協同”這一概念很難從行政學中直接植人行政法學。如此，行政法學只能從一些能夠為法學理論所識別的協同現象入手，對跨部門協同展開吉光片羽式的研究。目前，雖然有行政法學者借助行政行為理論認知界定跨部門協同，卻未借助行政行為的理論體系進一步搭建跨部門協同的認知架構與學理模型，從而真正解決跨部門協同在學理上的認知難題。

（三）理論選擇：以“行政過程論”為主線

相較之下，“行政過程論”在構建跨部門協同的學理認知上更具優勢

首先，對現實協同過程的更客觀回應。“跨界”“互聯”是矛盾運動的顯著特征，在諸多行政領域，例如，重大行政許可、應急管理、行政規劃、城鎮房屋征收等，由于涉及多重職權與多重利益，引人入協同工作方法已成為必然。從系統性視角來看，跨部門協同是一個包含了多元個體要素的復雜網絡，在國家治理體系和治理能力現代化的進程中，協同網絡的綜合化程度得到了全面加強。對傳統的行政行為認知工具而言，全面、客觀地還原這樣的網絡系統是不可能的。相較之下，行政過程論不拘泥于行政法律行為之下的私人權利保障而更加注重行政本身，強調活動的階段性構造，認為行政活動是由多種行政方式與法律關系連鎖而成④，具備對多元主體及多種行為形式的兼容能力、對要素間關聯性的動態考察能力及對行政活動全周期的合法性判斷能力，從而能夠更客觀地回應跨部門協同的行政現實。

其次，對行政行為理論的兼容。行政過程論并不完全排斥行政行為理論：從理論演化過程來看，行政過程論源自對行政行為的“垂直擴展”①，而非對傳統理論的全然摒棄。同時，以行政過程論為理論支撐的合法性判斷標準繼承了行政行為的合法性考察方法，并將其作為階段合法性判斷的重要依據。這意味著在以行政過程論判定跨部門協同合法性的過程中，可以運用既有、成熟的理論方法。

最后，與跨部門協同的認知需求相契合。行政過程論展現出了相當的適配性。具體而言，行政過程論與跨部門協同的認知需求在多個層面存在緊密聯系：其一，兩者在“目的—行為”邏輯上具有高度同構性。行政過程論關注目的與行為的關聯性，作為其核心認知對象的“行政過程”指“為實現特定行政目的而實施的一系列行為所構成的結合體”②，易言之，行政過程的基礎模型是以特定行政目的為起始點向外延展的，在時間與空間雙重維度上呈現出相互關聯的結構特征；跨部門協同同樣表現為一目的與數行為間的高度關聯性。兩者在邏輯結構上的耦合為行政過程論認知跨部門協同提供了可能。其二，行政過程論能兼顧對多元主體的觀察，使其能夠對多主體結構的跨部門協同進行識別、解析，進而完成對跨部門協同的學理認知。其三，行政過程論的核心觀點在于對行政過程進行全面、動態的考察。所謂全面的考察，指不僅關注個體行政行為的合法性，而且將個體行政行為所屬的整體行政活動視為合法性考察對象；所謂動態的考察，則指在確認個體行為合法性的基礎之上，還要著眼于各階段或各行為之間的關聯性。③因此，行政過程論為我們準確把握跨部門協同的核心特征，并構建契合協同實踐的合法性判斷標準提供了理論方法。

三、跨部門協同合法性判斷標準的構建

所謂\"跨部門協同合法性判斷標準”，其本質是一種依托行政過程論、以合法性判斷作為核心功能的一般性認知結構。從功能上看，一方面，該認知結構有助于形成對跨部門協同一般化與類型化的認知，為結束跨部門協同法制碎片化狀態、推進法制整體前行提供可能的方法；另一方面，該認知結構具備合法性判斷功能。從結構上看，該模型主要由兩類法治要素（即可進行合法性判斷的要素）及合法性治愈機制構成，具體闡釋如下：

（一）全面考察：認知模型中的基礎要素

“基礎要素”是跨部門協同中最小的合法單位，代表協同中單一的階段、行為或主觀要素，對其合法性的考察構成了跨部門協同整體合法性判斷的第一階層。基于行政過程論中“全面考察”這一核心方法，在基礎要素里，除了行政行為外，還包含其他行為形式，而這是對行政過程更全面的回應。結合行政過程的方法論及跨部門協同的常規行政構造，可將跨部門協同中的基礎要素分為目的、行為兩種。

1.目的要素

有觀點將“善”分為目的性的善與工具性的善，其中，目的性的善被視為“絕對的善、真正的善”，而工具性的善則是“相對的善”，即只要手段利于目的的實現，便屬于“相對的善”。目的性的善往往更契合人民心中對于公平、正義的定位，因此值得關注。①在現實行政過程中，行政目的具有顯著功能：首先，行政目的構成了一切行政活動的起始環節，具有至關重要的意義。所有行政活動均以改變現狀或獲取利益為目的，行政目的為行政主體提供了采取特定措施的強烈意志或動機。其次，行政目的在行政活動內部監督方面發揮著關鍵作用，是重要的衡量標準。借助行政目的，可以對行政活動的合目的性進行考察，開展行為糾偏。最后，行政目的還構成了行政活動的核心評價標準，是支撐行政活動正當性的關鍵支柱。②當前，行政法學理論涵蓋了行政的主體、行為、程序、救濟、監督等客觀性維度，卻對行政目的這一重要的主觀維度缺乏充分考察。而行政過程論的理論特征之一是關注行政過程中的目的或價值，行政法過程論的代表學者遠藤博也、鹽野宏、山村恒年等都曾圍繞“行政目的”“價值”等概念展開探討，并強調目的對于行政過程的拘束性。

當前，透過主流行政過程論，我們實際上仍可對“行政目的”作更深層次的挖掘：其一，在一個行政過程中，行政目的并非“一元”的，宏觀行政過程之下各微觀行為間仍存在目的差異。其二，在行政過程論里，行政目的通常不具備合法或不法的屬性，甚至往往默認其具有合法性。但在跨部門協同的特定語境下，主體多元性與行為復合性使得行政目的的利益化與差異化趨勢被放大，行政目的的異化風險也隨之增長，由此存在對行政目的進行規范和審查的必要。所以，本文將行政目的也納入跨部門協同的認知模型之中。在跨部門協同的實踐中，行政目的可進一步劃分為整體目的與個體目的，前者是指構成跨部門協同的起始點并貫穿于協同始終的目的或目標，后者則是指跨部門協同中某一具體行為的出發點。

在我國，行政目的合法性的判斷標準已得到一定程度的研究。王振宇、鄭成良在早期研究中將行政目的合法性判斷與“恣意\"掛鉤，他們認為如果行政行為受牟利、徇私、報復、滿足虛榮心等動機的支配，則行政目的即為非法目的。③余凌云提出了“目的不適當”的審查標準，其核心觀點是摒棄主觀要素，將行政目的與立法目的進行對標，如果行政目的明顯不是立法授權目的而是其他目的，那么人民法院就可以“目的不適當”為由撤銷行政裁量決定。④劉權將目的正當性標準置于對公民權利構成限制的立法、行政活動的司法審查中，認為首先應對立法者與行政者的真實目的進行查明、否定明顯不正當的目的，然后再綜合立法、行政時的各因素綜合評判目的的正當性，并提出“臆想”目的也不屬于正當性目的。③蔣紅珍提出，“目標正當性\"包括兩個層面：一是恣意，僅限于“行政機關在違背法律目的前提下恣意行使權力的情形”；二是“目的不恰當”，與前述余凌云“目的不適當”觀點近似。⑥上述研究為我們審查行政目的合法性提供了極具參考價值的標準，不過，現有研究大多立足于司法審查視角，這就意味著被審查的行政目的往往是外部性行為的構成要素，因此，這些標準在制定時，并未將內部行政目的審查納入考量范圍；此外，部分研究提出依據立法（授權）目的審查行政目的合法性，但對于包含大量內部行政的跨部門協作而言，部分行為（如各部門成員間的非正式溝通）可能缺乏規范依據，無法以立法目的作為合法性判斷依據。

綜合既有研究成果以及跨部門協同中目的要素的特殊性，可構建跨部門協同中行政目的合法性的順序判斷法：第一步，抓住主要矛盾、查明主導目的。為簡化模型結構，本文設定下的“行政目的”與行為具有一一對應關系，但就實際情況而言，“行政目的”往往是多個現實目的的集合，或者說是多個現實目的的綜合表達。那么，如何在眾多現實目的中查找主導目的？荷蘭法院的審查技術可能具有一定啟發性，即如果拋開某一具體目的，行政者是否還會采取同樣的行為？如不會則該目的便可認定為主導目的，會則反之。①事實上，對這一技術的核心概括就是應抓住行政活動中的主要矛盾，例如，農業、林業、綠化、農業農村、進出口檢疫等多個部門建立執法協調機制，打擊野生動植物線上線下違法犯罪行為。對不同部門而言，參與執法協調的現實目的或動機可能不盡相同，但拋開部門差異，開展此項協同執法的核心目的就在于保護野生動植物。第二步，考察目的是否合乎公共利益。行政目的的本質，是通過行政活動而實現公共利益的增長，對跨部門協同而言，其往往要求各部門克服部門中心主義、部門本位主義，故而其公共利益屬性更為顯著，正如“跨部門合作理論”提出者巴達赫指出的，跨部門協同本就是“兩個或兩個以上的機構從事的任何共同活動，通過一起非獨立行事來增加公共價值”。② 行政活動的主導目的是否合乎公共利益、能否促進公共利益的增長，應當作為行政目的合法性判斷的關鍵性標準。第三步，檢索行政行為對應的規范依據，并提煉出該規范的立法（授權）目的。盡管當前立法中普遍未明確規定目的審查的具體內容，但可從行政行為所依據的規范入手，著重關注該規范的立法目的，以此來審查行政目的是否處于立法目的的范疇之內。同時，檢索范圍宜包括憲法、法律、法規、規章在內，即采廣義的“立法”界定。第四步，兜底性判斷。其一，對于無規范依據的行政目的，需審查該目的的設置是否具備充分的事實根據；其二，還可以引入“非善意”審查標準，審查行政目的中是否包含了謀取不正當利益、徇私決策、打擊報復等非善意的現實目的。另外，整體目的與個體目的的正當性證明標準存在一定差異，后者的正當性還需要在與整體目的及其他個體目的的關聯中作進一步判斷，相關內容將在后文展開。

2.行為要素

根據是否屬于行政行為，可將行為要素劃分為行政行為與其他行為形式③；根據具體行為中涉及的行政職權（不可歸于同一主體）數量，又可以將行為要素劃分為獨立行為與共同行為。此處重點探討其他行為形式及共同行為。

傳統行政法學，特別是行政法總論奉行的是“行政行為中心主義”，也即習慣通過邏輯類型化在復雜多樣的行政實踐中提煉出行政行為的理論模型，同時將不符合行政行為模型的行政活動排除在理論觀察范疇之外，這也正如馬丁·洛克林所言，“一個自然科學框架中的意圖，扭曲并遮蔽了許多對于理解政治生活來說必不可少的因素”④本文探討的“其他行為形式”，便是在跨部門協同中不能為行政行為理論所識別的行為形式，如我國《中華人民共和國土地管理法》第56條規定“確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府自然資源主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準”，這里的“同意”因在法律效果方面難以通過行政行為而被識別，便可歸于其他行為形式之類。從功能動機上看，這些行為形式可劃分為信息溝通類、信息獲取類、資源互通類、決策輔助類、授權委托類、規則制定類、內部獎懲類等。總之，行政行為中心主義將其他行為形式排除于理論觀察的認知模式，背離了行政法探索行政背后普遍法律原理的初衷。從行政過程論視角來看，每一個行政過程及其環節在法律層面均具有特定意義。因此，即便某些行政行為無須完全法定要件化，對其進行審查仍屬必要。現階段，可從以下幾個方面建構其他行為形式的合法性判斷標準。第一，首要標準。如果其他行為形式有相應規范依據（如信息公開之于《中華人民共和國政府信息公開條例》），那么，該依據所設定的合法性標準自然應作為首要考量標準。第二，職權標準。行政行為由特定主體實施，行為要素中隱含著行為主體的要素，從職權視角審查主體是否越權或構成職權濫用，是判斷其他行為形式合法與否的基礎標準。第三，原則性標準。對于當前不具備規范依據的行為形式，亦需符合一般法律原則的要求，諸如，誠信原則、公開原則、權利保障原則、信賴保護原則、比例原則等，尤其是比例原則下的適當性、必要性、均衡性原則，它們為各類公權力行為設定了明確標準。

共同行為構成了跨部門協同的核心結構。其本質在于，多個相互獨立卻又彼此交融的職權行為共同發揮作用，進而形成復合行為，例如，公安部門與城管部門共同組隊以整治室外攤位噪聲擾民的問題；公安部門成立食藥環專業支隊、環保局領導帶隊參與執法以打擊食品、藥品和環境犯罪行為等。從外觀上看，這些都是單一的行動，但實際上，它們是各部門通過協同合作，以更好地履行本部門職責的復合行為表現。確切地說，共同行為只是改變了權力運作的方式，而未改變原本的行政權力結構與合法化原理，因此，對其合法性的判斷不必利用某種新式審查技術，而應將共同行為拆解為多個獨立行為再逐一審查。例如，某地行政審批局通過集中多部門的行政許可權，實現了“一枚印章管到底”的模式。但是，對審批事項的合法性審查仍要回歸到各部門獨立許可行為是否合法的判斷上，不能簡單地一概而論。此類審查方式同時意味著，即便在協同狀態下，一部門也不能行使另一部門的職權，否則即視為抵觸職權法定原則。此外，共同行為合法性的一個重要特征是，由于共同行為之下各個獨立行為之間有較為緊密的依存關系，當共同行為中有一個或以上獨立行為被判定為違法時，則該共同行為便被整體判定為違法狀態。

（二）動態考察：認知模型中的關聯性要素

跨部門協同同樣是一個系統、動態的實施過程。基礎要素合法并不直接等同跨部門協同合法。在現實中，存在諸多協同的各個基礎要素均合法，但結果卻嚴重失靈的情況。對于這些情形的產生，除了政府或政府部門的專業能力不足、相關規范有待完善等可能因素外，還有一個關鍵維度，便是基礎要素與基礎要素之間的“關聯”是否合法、合理。正如鹽野宏對傳統行為形式論批判時曾提到的，傳統理論并沒有認識到各種行為之間的關聯和作為整體的行政過程的重要性②，需要跨越單一要素的視野壁壘，構建對跨部門協同中觀乃至宏觀的審查。行政過程論的核心方法之一“動態考察”著眼于行政過程中的行為間的關聯性，主張對整體行政過程進行動態分析。①這一方法導人跨部門協同的語境中，“關聯性要素”由此產生：所謂“關聯性要素”是關于基礎要素間主觀構造的闡述，表現為“基礎要素A—基礎要素B\"的關聯模式，其主要功能是基于特定場景對兩基礎要素間關聯關系、狀態進行描述、評價以及合法性判斷。透過關聯性要素，我們既可以建立中觀視野，對跨部門協同的局部合法性進行判斷（如前后行為、前后行政目的間關系），也可以建立宏觀視野，對跨部門協同全局進行審視（如整體目的與個體目的、整體目的與單一行為）。

事實上，在對基礎要素進行合法性判斷時，采用的依舊是靜態分析方法。只有在關聯性要素發揮聯結作用的情況下，對于跨部門協同合法性的認知，才能夠真正從靜態、片面的傳統框架中跳脫出來，進而在一個動態、充滿關聯的理性系統中展開。而對關聯性要素的合法性考察構成了跨部門協同合法性認定的第二階層。

關聯性要素的合法性判斷是在廣義“合法性”內涵之上建構的審查模式，其不僅要進行形式合法性的審查，還需開展以理性為支撐的實質合法性審查。原因在于：其一，對跨部門協同而言，其首要宗旨不是為了將形式法中的行為模式由應然轉化為實然，而在于從“更好行政”（包括更為合理的職權結構、計劃規劃、專業人員配置等內容）的角度回應特定的行政管理目標，對跨部門協同進行合法性判斷時也應適當回歸這一宗旨。同時，在審查中引人實質合法性要素亦對改善跨部門協同效果具有現實意義。其二，當前，在關聯性要素合法性判斷方面，除比例原則以及“明顯不當”“濫用職權”等相關法律法規規定外，可適用的形式法制（效力層級限于法律法規）非常薄弱，且多只適用于行政行為審查。在當前的狀態下，將實質合法納入合法性審查能有效提升審查結論的說服力，也是避免審查落空（因無法可依而無法審查）或審查標準單一弊端的重要方法。當然，對關聯要素的實質合法性審查不能簡單淪為“說理活動”，而要遵循一定規則進行。

1.“目的一目的”要素

在跨部門協同中，目的—目的\"要素又可細分為“整體目的—（個別）行為目的\"要素、“先行為目的—后行為目的\"要素、“平行行為（即在時間上同時進行的行為）目的\"要素。對“目的—目的\"要素的合法性判斷可分為兩個層次：第一個層次遵循“類似于違法性繼承的實體性規則”（之所以是“類似”，是因為違法性繼承理論只適用于行為與行為之間），即關聯性要素所聯結的兩個基礎要素中如有一者處于違法狀態，則“目的—目的\"要素便繼承該違法判斷②，這一層次實際與前述基礎要素的合法性審查存在重疊。在通過前述審查后，則繼續第二層次判斷，即對“目的—目的\"要素開展合理性或稱實質合法的審查。與形式合法的要件式審查方法不同，實質合法一定程度上可理解為由結果倒推合法性的審查方法，或者說其主要審查關聯性要素能否較大程度實現跨部門協同的整體目的。③主要審查的標準包括：（1）關聯的兩個行政目的在價值、邏輯上是否存在顯著沖突；（2）兩個行政目的之下的現實目的間是否存在嚴重抵觸、沖突；（3）關聯的兩個行政目的是否均具備協同意識。

需注意的是，只有所關聯的兩個要素間存在顯著沖突，如兩個行政目的存在明顯抵觸或完全不具備協同意識時才宜認定違法，對“顯著”“明顯”“嚴重”乃至后文出現的“充分”等程度類詞匯的判定必須是基于常識水平的，從專業能力出發才能發現的目的性沖突不宜直接判定為違法，否則，可能意味著協同失靈成為關聯要素違法的充分條件。換言之，只要跨部門協同失敗就必然推導出關聯要素違法，并進而產生相應責任，這顯然不合理。

2.“目的一行為\"要素

在跨部門協同中，目的—行為\"要素可進一步劃分為“本行為目的—本行為\"要素、“前/后行為目的—本行為\"要素“整體目的—本行為\"要素。其中，“整體目的—本行為\"要素是最需要關注的，因為其關系到跨部門協同中某一階段性行為是否構成對整體目標的偏離。對“目的—行為\"要素的合法性判斷除適用前述類似違法性繼承狀態的實體規則外（目的或行為一方不法，則此關聯要素即為不法），還宜適用以下兩類實質性標準：第一類，結合比例原則進行考察。其一，考察所采取的行為是否有促成行政目的的可能性。其二，考察所采取的行為是否為實現行政目的所必需。如出于治安管理需要，某地方政府將回鄉人員的姓名、身份證號、戶籍地址、電話、航班車次等信息進行公布，這一舉措不僅未能有效達成治安管理目標，反而致使回鄉人員的人身及財產安全面臨威脅，同時引發了個人信息泄露風險，由于該行為所采取的手段并非治安管理所必需，且造成了較為嚴重的不良后果，因此，從“目的—行為\"要素的角度判斷，該舉措應被判定為違法。第二類，結合效率原則進行考察。即在行政目的達成過程中，考察行為方式或程序設置是否嚴重違背了效率原則的要求，并由此造成行政資源的過度浪費或協同效果不當降低。

3.“行為一行為”要素

“行為—行為\"要素可進一步劃分為“前/后行為一本行為”要素、“平行行為\"要素。“行為—行為\"要素的考察主要是一行為的違法狀態傳導至其他行為并構成其他行為乃至跨部門協同整體無效或可撤銷的事由，這實際上類似于違法性繼承理論中的實體性規則，只是適用領域不限于司法領域。如在“沈某賢等182人訴北京市規劃委員會頒發建設工程規劃許可證糾紛案”①中，清潔級動物實驗室項目的建設先后經歷了四個行為，即規劃委員會核定建設項目設計書、城鄉建設委員會下達建設項目施工計劃通知書、規劃委員會頒發建設工程規劃許可證、環保局核發項目環境影響報告表。其中，規劃部門批準建設項目設計任務書的前提是環境影響報告書已獲得批準，但規劃委員會在未審查第三人是否已經獲得規劃許可證的前提下便批準了建設項目設計書，因而第一項行為的合法性存疑，并由此導致規劃委員會頒發許可證的行為被撤銷。②

由此，對“行為一行為\"要素的合法性判斷首先可以適用違法性繼承理論的實體性規則；與此同時，還補充適用以下三種實質合法性標準：第一，考察關聯的兩個行為所采取的手段是否存在嚴重沖突，并由此導致跨部門協同整體目的難以實現。第二，考察關聯的兩行為間是否存在共享不法現實目的，并由此導致協同過程中產生嚴重負面效應。第三，考察關聯行為的實施主體間是否進行了充分聯絡，換言之，是否存在因主體之間缺乏聯絡導致協同運轉失調或失靈的情形。

四、合法性治愈：嵌入合法性判斷中的衡量機制

跨部門協同由多個基礎要素與關聯性要素構成。當其中部分要素被判定為不合法時，是否就必然得出跨部門協同整體違法的結論？從實務視角來看，跨部門協同通常在重大、復雜、棘手的行政任務中被采納和適用，并且其運轉所消耗的行政資源也是超乎常規的行政手段，如果只因跨部門協同中存在程序瑕疵，或者局部職能、資源配置違規，就將協同整體判定為違法，并由此導致行政資源空耗、管理效果歸零甚至社會重回危機，這無疑有悖于效率原則。因此，有必要對基礎要素、關聯性要素違法造成的法治損害與采取跨部門協同帶來的事實性增益進行權衡，并根據衡量結果，對跨部門協同作出視同合法（無須主體再做事后補救）補正后合法以及違法的判定。由此可見，可以將衡量機制理解為對跨部門協同違法的治愈過程，其構成了跨部門協同合法性判斷的第三階層。

（一）衡量機制中涉及的各類因素

具體而言，衡量機制中所要考量的主要因素有：第一，公共利益。在特定行政管理任務中通過跨部門協同實現的社會上不特定主體利益的增加或（由受損狀態）恢復。第二，群體性利益。它是指在特定行政管理任務中，通過跨部門之間的協同合作，達成特定社會群體利益得以增加的結果。例如，民政、財政、教育、人社等部門聯合出臺《殘疾人幫扶行動方案》，旨在全力促進并帶動殘疾人群體實現就業。第三，民眾的信賴利益，本文中跨部門協同依然是由多個公共機構來啟動、決策、執行的，民眾很有可能對授益性協同產生一定的信賴利益，或對跨部門協同的治理效果產生一定的期待，這種信賴利益本身也是需要保障和維護的。如某地扶貧、網信、教育、農業農村、商務等多個部門聯合下發通知，要求以消費扶貧行動為抓手，以拓展貧困戶增收渠道、穩定脫貧成果為目的，以促進扶貧產品穩定銷售為重點，促進貧困地區扶貧產業發展和鄉村振興；此時符合有關資格的群眾，自然對于該跨部門協同形成了一定信賴利益。第四，行政資源的稀缺性。行政資源的普遍稀缺性也是合法性判斷必須考量的要素：在一定的時間與空間中，可供配給的資源總是有限的，而跨部門協同所消耗的資源又常常數倍于單一部門，因此，必須考量將跨部門協同判定為不法所造成的資源空耗。第五，對行政專業性的尊讓。對行政的尊讓源自現代行政的復雜性、專門性與技術性，在跨部門協同中，有關行為規劃、資源配額、人員部署等具體行政內容的確定更是超乎司法者的能力范疇，此時，貿然判定跨部門協同違法并將其撤銷，將不可避免地觸及既有尊讓格局，亦將束縛后續行政中行政者的能動性。第六，以法秩序安定性和法權威為核心的制度利益。法秩序的安定性是人們得以在法律生活中安身立命的保障，維護法秩序中一系列法律關系及法律狀態的穩定，實質是在維護法律之權威。當跨部門協同中存在違法因素而未被撤銷時，更要考慮到對法秩序與法權威產生的明確或潛在的制度性利益損害，以及對實質正義的破壞。

（二）衡量機制運作的基本思路

在法學方法中，開展利益衡量的理想方式就是確定不同利益的位階次序，或者說“利益的階層秩序”①，當司法中出現利益衡量需求時，便可避免過多價值判斷而直接得出“A利益高于B利益，應優先保護A利益”的結論。這種觀點的本質是通過為不同的利益“賦值”，用量化的方法解決“孰重孰輕”的問題。然而，將這一衡量方法導人跨部門協同合法性判斷中明顯不妥，原因有二：第一，不同種類的利益間往往缺乏可比較性。譬如公共利益是否一定高于群體利益、群體利益又是否一定高于個體利益？顯然并非如此。有學者形象地指出，每一類利益都是“利益束”，是多個利益的集合，在數學規則中我們可以說3大于2，但如果把3替換為“2＼～4”，把2替換為“1＼～3”，就無法比較“2＼～4”與“1＼～3”之間的大小。因為\"2＼～4\"有可能為2與4之間的任何數值，“1＼～3\"也可能是1與3之間的任何數值。① 第二，跨部門協同中需要加以衡量的不只是利益，還包括行政資源、行政效益等考量，若強行將資源、效益、專業性轉化為利益并納入位階之內，則難免有以簡單思維回避復雜現實狀況之嫌，無法充分考慮個案現實，實不足取。

因此，嵌人跨部門協同合法性判斷中的衡量機制，有必要在一定程度上區別于法學方法中的利益衡量法，簡言之：第一，在跨部門協同中，以合法性治愈為主要功能的衡量機制所采取的基本邏輯依然是“比大小”，即對跨部門協同所帶來的利益（P）與不利益（N）進行充分比較，當 時，則有進行合法性治愈的現實需求；當 時，則不應當進行合法性治愈。第二，關于利益與不利益的衡量應當是多維和客觀的，需要以制定法、社會調查、充分溝通、研究討論等客觀依據及理性程序為基礎作出。第三，在利益衡量的過程中，應當充分考慮個案現實。跨部門協同中所涉及的利益類型較之于常態行政活動更多，利益衡量的模型也更為復雜，其中，既要關注利益之間的沖突，也要關注利益之間的依存關系；既要關注顯著利益，也要關注對潛在利益的挖掘。

（三）衡量機制排除適用的情形

當存在下列情形時，跨部門協同應直接判定為違法，且不適用衡量機制：第一，跨部門協同中存在重大且明顯違法的行為的。此處部分借鑒于無效行政行為的認定標準，但在適用的行為形式范疇方面有所拓展，詳言之：（1）違反職權法定原則的。如A、B部門就特定行政任務達成合作，協同期間A部門越俎代庖行使B部門職權的即屬此類。（2）違反公序良俗原則的。（3）協同實施缺乏必要的法律依據，違反“法無授權不可為”原則的。（4）協同決策明顯缺乏必要的事實依據的。（5）行為有應遵循的法定程序而未遵循且嚴重違反該程序的。（6）嚴重損害國家、社會、公民利益的。第二，跨部門協同的行政目的嚴重違法的。具體情形包括：（1）跨部門協同的整體目的存在違反國家政策、法律、法規中的強制性規定或公序良俗的。（2）跨部門協同的行政目的中包含著明顯不法的現實目的，且該現實目的實現將給國家、社會、公民利益造成重大損害的。原則上講，除以上兩種情形外均可適用衡量機制。

五、結語

隨著社會公共事務的復雜性與綜合性持續提升，跨部門協同在未來勢必成為行政管理的主流模式。本文的核心關注點與此緊密相連，即以行政過程論為理論依托，嘗試建構以合法性判斷為核心功能的認知模型。近年來，行政法學界針對協同性現象多采用務實的研究方式，即從行政處罰權相對集中、跨區域協調、多領域聯合執法、政務數據匯集等行政實踐出發，運用實證研究法促成實踐端信息向理論端或制度（立法）端知識的轉化，這些研究無疑為當前我國的協同法治化提供了最直接、最有效的助力。而本文則嘗試從理論層面出發，尋找當前理論與實踐間的銜接點，推動基于協同實踐的理論調試，期待雙向研究能夠“合龍”。不過，本文的過程視野更宜被歸結為一個實務性周期，而非學理意義上的宏觀行政過程周期，后者的范圍更廣泛，向前可追溯至行政立法階段，向后可延展至救濟階段。①要獲取跨部門協同的系統法治路徑，仍有待后續研究持續跟進。

Legitimacy Assessment of Interdepartmental Collaboration： Theoretical Framework and Standard Construction

LOU Jinwei

（Zhejiang Legislative Research Institute，Hangzhou 31Oo58，China）

Abstract：As interdepartmental collaboration becomes a standard feature of contemporary administrative governance，itis increasingly imperative to establish a more holistic and comprehensive standard for legitimacy assessment.Existing theories，particularly those of the inheritance of ilegality in administrative actions，exhibit limitations when applied to legitimacy assessment，particularly in terms of theoretical assumptions，scope of application，forms of administrative action，and the examination of interrelated factors.This article argues that employing the administrative process theory to deepen the theoretical understanding of interdepartmental collaboration provides a viable path toward constructing a new legitimacy assessment framework．By incorporating the core methodologies of comprehensive and dynamic examination，administrative process theory enables the categorization of rule-of-law elements in interdepartmental collaboration into fundamental and relational components.Based onthis theoretical foundation，a three-tier legitimacy assessment framework can be established，centering on the legality of fundamental elements，the legality of relational elements，and the development of an evaluation mechanism.

Key words ： interdepartmental collaboration； inheritance of illegality； administrative process theory ； administrative objectives；legitimacy assessment

本文責任編輯：林士平青年學術編輯：楊尚東