玩忽職守罪中“職責義務”的構造與識別

關鍵詞：玩忽職守罪；職責義務；明確性原則；事務相關性 中圖分類號：DF626 文獻標志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2025.02.09 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

在當前風險迭代遞增、社會分工深度細化的背景下，如何審慎平衡創新容錯與刑法行為規制功能之間的關系，是刑事立法與刑事司法無法回避的問題。在此背景下，玩忽職守罪作為公權力運行失范的風險管控機制，其規范目的被普遍解讀為“通過約束公職行為以保障全體國民的生存和自由發展”①。然而，若對“履行公職”的規范內涵僅作形式理解，則既可能將其等同于對具象個體的權益保障，也可能泛化為對抽象法益的全盤保護，進而使刑法陷人“管控過度”的困境。從實踐來看，玩忽職守罪中職責義務認定的爭議較多，主要集中在“義務邊界的功能性潰散”。一方面，若機械地遵循“承擔職責義務即無限責任”的邏輯，將國家機關工作人員對任何危險源的失察均納人玩忽職守罪的“射程”，則無異于以“家長主義”思維架空罪刑法定原則的實質限定功能；另一方面，若脫離公職行為的制度性分工本質，僅以結果歸屬倒推職責范圍，則會導致職責義務淪為情感意義上的道德苛責，進而會消解玩忽職守罪作為法定犯的規范特質。可見，職責義務是玩忽職守罪司法認定的關鍵，直接影響刑事歸責的正當性邊界，對其規范構造和認定規則展開研究，具有重要的理論意義和實踐價值。

一、玩忽職守罪中“職責義務”的司法認定困境

在我國刑法理論中，職責義務的認定以形式作為義務說為主要依據，但該理論框架寬泛，缺乏對作為義務實質內容和具體程度的界定，未能深人探討在何種具體情況下不履行作為義務將構成玩忽職守罪。在此背景下，無論是法定的職責義務，還是基于其他原因產生的職責義務，都顯得界限不明，無法給司法機關準確判斷玩忽職守罪的職責義務來源提供理論依據。結合司法實踐來看，目前認定玩忽職守罪中的職責義務存在以下三個方面的困境。

（一）“職責義務”的具體內涵不清

玩忽職守罪中的職責義務與不能殺人、不能偷盜等自然義務并不相同，其屬于法定的保障性義務。相較于自然義務而言，玩忽職守罪中職責義務的具體內涵更加復雜，認定要求也更加嚴格。從目前來看，在司法實踐中，對職責義務內涵的認定存在模糊不清的問題。

第一，職權與職責混同。職權與職責一致是依法行政的基本原則，包括權力與積極責任，與消極責任的統一。就玩忽職守罪而言，權責一致則主要表現為權力與積極責任的統一。①進言之，為了確保公務人員合法地行使其職權，需要事先界定并明確他們在履職過程中應遵守的職責內容，防范任意執法帶來的違紀違法后果，從而保護國家與公民的合法利益。然而，在司法實踐中，職權與職責的認定經常會出現混同。例如，實踐中有人民法院認為，高速路交通警察對“排查路段中的安全隱患”和“路面設施是否規范\"負有監管職責，對其所屬高速路段維修隊的施工標準、養護標準負有監督責任，當道路原因導致交通事故并致人死亡時，交通警察應當承擔玩忽職守的刑事責任。②就法律依據而言，人民法院參照了當地交巡警執法文件與高速公路條例，認為交通警察確實負有對道路安全的監督職責，及時發現、糾正道路施工方的不當行為，能夠有效降低危險。但從實踐來看，該交通警察是否具有監督該路段施工方的直接職權，是否有能力及時發現并糾正危險行為，交警部門和高速公路管理部門之間的職責與職權該如何劃分，都還存在疑問。這也說明，這些規范性文件的概括性描述并不一定準確，其會造成職責與職權的混同。③

第二，直接職責與間接職責模糊不清。公務活動的開展是一個自上而下、貫穿整個行政體系的過程。玩忽職守行為的出現，既可能是由于執行人員的直接過失，也可能是由于決策者的錯誤決策或審查不嚴。在玩忽職守案件中，責任主體的過失與最終造成的損害結果之間存在著復雜的“多因素導致單一結果”的關系，這意味著一個案件可能涉及多個責任人。在司法實踐中，處理涉及多個責任人的案件時，區分直接職責和間接職責至關重要。直接職責涉及具體的決策、執行或實施工作，對造成嚴重損失的結果起著直接和決定性的作用。間接職責則涉及指導、監督和檢查工作，與造成的損害結果之間存在間接的聯系。正確識別和區分這兩種職責，對于梳理案件事實、確定責任歸屬具有決定性意義。①例如，在社區矯正領域，司法所工作人員疏于監管社區矯正對象，導致其脫離控制后重新犯罪，造成危害后果的案件頻頻發生。此類案件大多追究了監督者與執行者的共同責任，但在直接職責與間接職責的認定上出現了差異。從筆者檢索到的案例來看，大部分判決同等看待了直接職責與間接職責，未區分司法所所長和相關工作人員在其中應當承擔的責任，以二者均負有直接責任作為根據進行裁判。②從結果來看，不區分直接職責與間接職責的做法引起了定罪量刑的失衡。因此，在處理具體案件時仍需要綜合考慮不同類型的職責，以及它們在案件中的具體作用。

（二）“集體研究”導致的職責義務混同

玩忽職守罪的犯罪構成要求行為人對其職責義務具有明確的認知與支配可能性，但集體決策機制的特殊性往往導致責任主體要件不清晰，具有形式合法性的集體決策程序可能消解公務人員個體注意義務的刑事可罰性基礎，導致“有組織的無責任”之歸責困境。例如，在某市危房改造資金挪用案中，城建部門工作人員發現申報材料存在虛假內容后，依程序提交至局務會集體討論，最終申報材料通過了審批并造成了損失。一審人民法院認定行為人未實質審核材料真實性，僅履行形式上的上報義務屬于“未勤勉盡責”，其行為構成玩忽職守罪。二審人民法院則基于《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）第60條關于“公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任”的規定，認為該工作人員已盡程序性注意義務且未參與最終決策，改判無罪。此類案件折射出了司法實踐對集體研究機制下個體注意義務的認定困境，若將程序性履職（材料上報、議題提請）等同于實質審查義務，可能違背責任主義原則。但若完全豁免程序參與者的責任，則可能縱容“借集體決策規避個體義務”的投機行為。③

實際上，現有規范未能對玩忽職守罪中的集體研究作出類型化處理，集體研究中的程序性履職行為與實質性決策行為未獲得適當的評價。一方面，程序性履職行為（材料提交、議題匯報）與實質性決策行為（方案表決、簽字審批）在注意義務強度方面存在本質差異，前者只需要承擔形式審慎義務（材料完整性核查），后者則負有實質審慎義務（風險實質性評估），將二者混同為統一的職責義務有失偏頗。另一方面，程序性參與者與實質性決策者的履職瑕疵與危害結果之間的因果支配力也存在不同，前者的履職瑕疵通常僅構成危害結果的必要條件而非充分條件，后者的履職瑕疵直接決定危害結果的現實化。對此，唯有對集體決策案件中的職責義務進行類型化構建，區分風險條件提供與結果支配實現，方能避免刑事歸責的泛化與虛化。

（三）“任務指派”引起的歸責過程混亂

在司法實踐中，還存在上級領導通過口頭方式指令崗位內容和工作要求的現象。這種指令對下屬人員或特定個人產生了一定的約束力，本質上仍屬于行政機關通過自我管理來規范公共事務的自律行為，屬于對職責義務的不成文解釋，即“任務指派”。但在實踐中，疏于監督、行政體制層級過多等多種因素導致在玩忽職守罪的認定過程中，所指派的職責義務與法律法規明文規定的職責義務之間出現了沖突，進而引起了歸責的混亂。

例如，在某交通肇事案件中，原本負責承辦案件的民警因事請假，上級領導口頭告知該民警將案卷交由內勤人員。案件在由其他民警辦理完畢后，上級領導未明確該案卷應由何人負責，涉案民警也沒有取回卷宗，導致涉案民警沒有登網吊銷交通肇事人的駕駛證。后來，交通事故肇事人通過正常渠道重新補辦了駕駛證，并在第二年造成了一人死亡的交通事故，且對事故負主要責任。一審人民法院認為，涉案民警負有吊銷交通肇事案件駕駛人駕駛證的工作職責，但涉案民警沒有履行該職責由此產生了一人死亡的嚴重危害后果，構成玩忽職守罪，但免于刑事處罰。上級領導雖然存在失職行為，但該失職行為與交通肇事案件之間不存在直接的因果關系，所以認定為無罪。①但問題在于，上級領導的口頭告知交由其他民警偵辦案件的行為顯然中斷了涉案民警的管理權限。而人民法院僅僅以“案件責任人是該涉案民警”為由，而不考慮其中案件的具體偵辦過程、交接的事實，直接認定涉案民警的職責義務，似乎過于牽強。不難看出，在該案件的裁判中，“任務指派”并未干擾職責義務的認定邏輯，依然以原責任人為主。然而，在另外一個類似案件中，情況卻有所不同。某被指派的交警大隊內勤人員因沒有及時到人民法院領取判決書并整理上報給相關部門申請吊銷駕照的材料②，致使涉案駕駛員的駕駛執照未能及時吊銷而導致4人死亡的同類交通肇事犯罪，一審人民法院判處該內勤人員的行為構成玩忽職守罪，免于刑事處罰，而負有法定職責的交警卻未被認定為犯罪。③該案的職責義務又被歸結到了“任務指派”的對象，而不是負有法定職責的交警。不得不說，對“任務指派”的不同評價導致在最終的歸責過程中出現了混亂。

二、玩忽職守罪中“職責義務”的構造分析

關于職責義務的內涵，學界歷來存在關于公務本位論與身份本位論的討論，其中，公務本位論在學界比較受青睞。公務本位論者認為，瀆職犯罪要處罰的是國家機關工作人員違反“在其位，謀其職”之義務規范的行為，即履職行為。④在此基礎上，瀆職犯罪的職責義務認定應當以行為人是否擁有特定職權，是否在履行國家機關的管理職責。而身份本位論大多出現在司法實務中，認為職責義務應以行為人實際具有的國家機關工作人員身份為前提，根據其所在單位提供的身份說明、證人證言及相關條例即可充分認定其身份，進而以身份認定職責義務。③實際上，上述玩忽職守罪中職責義務認定的三重困境，恰恰表明傳統身份本位論與公務本位論的固有局限。前者以靜態身份標簽替代動態履職評價，后者雖聚焦職權行使，但又忽視制度分工的復雜性，二者均未能穿透職責義務的規范本質。究其根源，現有理論對職責義務的結構性分析仍停留在形式與實質的二元對立層面，既未充分回應社會發展的專業化分工需求，也未將法益保護嵌入職責邊界的既定邏輯之中。本文認為，如果將玩忽職守罪視為國家治理體系中的“制度性糾錯機制”，則須跳出公務本位論與身份本位論之爭，轉而從明確性、事務相關性的角度重構職責義務的結構框架。

（一）職責義務的價值根基

正如西蒙斯教授所言，法律義務的正當性基礎始終是理論建構的核心命題。就刑法而言，法益保護和保障人權作為刑法的兩大機能，理應在各罪的認定中得到貫徹。實際上，對作為玩忽職守罪構成要件要素的職責義務的理解，也要受該罪規范保護目的的制約。具言之，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第397條將“國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守”作為人罪前提，其規范保護目的從正面來看，在于維護職務行為的正當性及保護職務法益背后公民個人的人身或財產法益，而從反面來看，則隱含著對公務人員免受司法擅自追責的權利保障。一方面，玩忽職守行為侵犯的是作為制度法益的國家公務秩序，導致國家活動不能正常開展，同時又指向了公民個人的人身財產安全與政府公信力。正如德國刑法學家雅各布斯教授所言：“只有當公務人員違反的職責義務與憲法賦予公民的基本權利存在保護性關聯時，才能將損害結果歸責于行為人?！雹诹硪环矫?，我國《刑法》第 397條采用的是“空白罪狀”的立法技術，即僅規定“國家機關工作人員違反職責義務”，至于何種職責義務則并未明示。這種立法模式雖具有適應性優勢，但容易導致義務來源的過度擴張。特別是在現代風險社會語境下，職責義務的認定更是呈現動態擴張趨勢。食品安全、環境保護、邊檢管理、外匯管理等領域的監管過失犯罪，正在不斷突破傳統玩忽職守罪的歸責邊界。對此，在界定玩忽職守罪中的職責義務時，應恪守人權保障功能。在德國，司法機關在大多數案件中都采用“三階審查法”來認定行為人的職責義務，即首先考察崗位職責的明文規定，其次審查專業領域的特別規范，最后評估緊急狀態下的合理注意義務。這種分層認定模式暗合阿列克西的“權衡法則”，即在保護公眾健康法益與保障公務人員履職自由之間建立比例性審查框架。③

總之，對職責義務的界定，應平衡刑法人權保障與法益保護的功能。對此，有必要在職責義務的本體構造中予以貫徹體現。

（二）職責義務的本體構造

探討職責義務的本體構造，可以從形式側面與實質側面展開。形式側面主要涉及職責義務的外在表現和法律規定的框架結構，強調職責的內容專屬性、可認知性以及內容的相對明確性；實質側面則更加注重職責義務的內涵和執行過程中的實際效果，強調其對社會、組織或個人行為的影響，以及履行這些義務的實際能力和情感認同。

1.職責義務的形式側面：明確性

職責義務作為玩忽職守罪的構成要件核心，處于法律形式理性與實質價值判斷的張力之中。其認定既受制于規范文本的表述形式（“監管責任”“勤勉義務\"等開放性概念），亦受司法者規范評價的深度干預。正如有學者指出，作為構成要素的職責義務的認定須綜合“單位工作證明”“崗位責任分工\"甚至\"證人證言\"等多種證據，但其本質上仍依賴于司法者對規范目的與履職場景的經驗重構。這種“拼圖式”的認定模式，反映出職責義務作為規范性要素的不穩定性，進而對刑法明確性原則提出嚴峻挑戰。

明確性原則作為罪刑法定原則的實質延伸，要求刑法規范必須具備語義的清晰性、適用的可預測性與解釋的可驗證性，以防范國家刑罰權的恣意擴張。在刑事法哲學視域下，明確性不僅關乎法律技術的精確性，更承載著自由保障與權力制約的雙重功能。一方面，明確性原則是一種消極防御，刑法僅能因防止個體行為對他人造成實質損害而介入自由領域。①若職責義務邊界模糊，公職人員將陷入“無限責任”的恐懼，加重“應為而不敢為”的異化現象。將“未預見一切風險”泛化為玩忽職守的歸責依據，實則以抽象公共利益之名壓縮個體自由空間。另一方面，明確性原則屬于規范主義的積極確證。哈貝馬斯強調，法律的合法性源于民主商談形成的理性共識。②所以，職責義務的明確性須通過正當的立法程序，包括規范生效前的征求意見、對外公示等予以固化，而非依賴司法或行政機關的單方解釋，否則將必然削弱公務人員對法律規范的內在認同。

如何判斷職責義務的內容是否符合明確性原則，需要從公務人員角度展開。第一，職責義務的內容專屬性。職責義務的專屬性要求義務內容必須與特定職位直接關聯，避免泛化的集體責任異化為無主責任。黑格爾的倫理角色義務觀指出，公民個體通過履行制度性義務獲得社會承認，而國家作為最高倫理實體，公職人員的義務來自法律授權，具有專屬性。③所以，玩忽職守罪的歸責必須以“制度性角色期待”為基礎。例如，市場監管人員的職責源于《市場監督管理法》對其職權的具體規定，而非一般性的公序良俗要求。

第二，職責義務的可認知性。職責義務的明確性首先要求其具備“可認知性”，即公務人員能夠理解職責義務的實質內涵。正如康德哲學中的“普遍化原則”所要求的那樣，法律義務必須能被理性主體普遍理解，否則其規范性將失去道德根基。④若職責義務模糊不清，則違反了法律內在道德的明確性原則，導致義務主體陷入迷茫，無法形成有效的行為指引。具體而言，職責義務的可認知性應當由兩個方面組成：一方面，職責義務應當具備理解可能性和履行的可能性。在玩忽職守罪中，職責義務的理解可能性是判斷刑事責任的關鍵。刑法不但要求行為人必須具備對其職責義務理解和履行的能力，同時還要求行為人對其行為的自然后果能夠認知和對可行替代行為能夠判斷。如果行為人處于無法選擇合法行為的情境中，則其行為不應被認定為犯罪，以防過度嚴苛的追責。另一方面，職責義務應當滿足對裁判規則的預測可能性。哈特指出，法律規則由諸多內容組合而成，而法律的實施則需要初級規則（行為規范）與次級規則（裁判規則）相結合，才能實現司法的確定性。在玩忽職守罪中，行為人如果不能通過規范性文件明確失職后果的刑事轉化條件，則行為人將無法預判何種形式和程度的過失可能構成犯罪。

第三，職責義務的相對明確性。職責義務作為法律語言，其內涵必然存在開放性結構因而不可能做到絕對精確，但我們可以通過目的性解釋及增加操作性流程規定等方式做到相對明確。例如，在某起房屋安全監管失職案件中，某責任人員因工作安排對轄區內的危房進行登記、排查，期間發生了危房倒塌導致人員傷亡的嚴重事故，進而被司法機關追究玩忽職守的刑事責任。對此，如果該責任人員對危房進行登記、排查的目的僅在于確定房屋安全等級，為后續扶持政策的實施提供基礎性信息，那么對危房進行維修、疏散危房內的群眾則不在其職責義務的范圍之內。又如，市場監管職責的具體內涵可通過《中華人民共和國食品安全法》第87條、第123條至第125條的操作性規定（抽檢頻率、處罰標準）予以充實，使得對市場監管職責的解釋具有相對的明確性。

2.職責義務的實質側面：事務相關性

職責義務的實質側面以規范性文件（法律、政策、組織規定）的功能分析為起點，這為公務行為提供了權力范圍和行為準則，構成了職責義務的法律基礎。質言之，玩忽職守罪中職責義務的認定重心不應僅局限于是否履職，還應從履職能力（客觀條件是否允許履職）、履職效果（行為是否達到風險防控目的）履職場景（特定事務對義務強度的動態影響）等要素判斷履職是否充分。

事務相關性作為職責義務的具體化邊界，旨在根據事務性質（核心事務、流程性事務、延伸事務）確定義務范圍與強度，通過事務類型的劃分以對應不同的履職要求，彌合實質側面之規范與實踐間的差距。①一方面，事務相關性是實質理性的類型化表達，脫離事務本質機械適用義務標準，將導致履職要求與客觀能力的嚴重脫節。通過事務類型化限縮義務射程，能夠避免公職人員因概括性職責陷入無限責任的道德困境，實現履職可能性與歸責正當性的平衡。另一方面，事務相關性是風險分配的制度性回應。由于現代社會的專業化分工，各事務領域中的職責義務內容特性不同，承擔的風險自然也不相同，所以刑法對職責義務的認定也應滿足相關差異化要求?；诖耍疚恼J為，刑法對職責義務的認定可構建如下分層框架：“核心事務嚴格遵循法定授權”“流程性事務依托程序規范的技術理性”“延伸事務則需兼顧政策目標與履職條件”。這一分層邏輯契合法律通過條件命題降低社會復雜性的功能定位②，又為刑事歸責提供了與社會風險相匹配的動態調控路徑，避免了將抽象義務無差別地強加于不同層級的履職行為。

第一，維持國家正常運轉的核心事務。如上文所述，部分公務人員職責義務的開展事關民生，如人民警察負有維護社會治安秩序的職責義務，市場監督管理職員負有維護城市經濟秩序和社區風貌的職責義務。這些核心職責和義務，起源于社會分工的需要。隨著社會角色的不斷深人，各角色的管理功能逐漸成了社會運轉的一部分。在此基礎上，實踐經驗與習慣組成了各社會角色的“操作手冊”。進言之，在社會管理崗位的設置過程中，這些“操作手冊”逐漸形成了固定規范，在經過正當立法程序后，由立法者審議通過，組成了職責認定的最佳方案，即法律法規。法律法規通過明確公務人員的職責權限、行為規范及法律責任等，確保公務人員能夠依據最佳方案履行職責，保障社會效果。當公務人員違反法律法規時，則需要承擔相應的法律責任，包括刑事責任。因此，此類核心事務應當嚴格遵循法律法規的要求，公務人員的職責只有按照法律規定盡職盡責，才能獲得最佳效果。相應地，當案件行為人承擔了維護國家正常運轉的核心事務時，應嚴格考察其是否具備法律法規的授權。如果有授權，則履職程度應當與法律法規嚴格對應；如果沒有授權，則成立其他罪，無須再討論履職程度的問題。

第二，規范操作的流程性事務。在司法實踐中，相關規范性文件與內部規定往往詳細界定了公務人員的職責范圍、工作內容及行為標準，為公務人員提供了明確的指導。相較于法律法規，這些規定通常更加具體、細致，這既有助于公務人員更好地履行職責，也有助于證明公務人員是否有效履行了注意義務。在滿足法律授權的前提下，規范操作的流程性事務可能以前提條件、步驟流程、規范守則等形式出現在各單位，賦予相關人員安全監督、程序保障或其他職責。有學者指出，相對于傳統玩忽職守罪，規范操作的流程性事務普遍存在于傳染病防控、環境安全監管、食品和藥品安全監管等領域，實際上屬于“二次性”的職責，需要同“核心事務”相關的職責義務區別開來。①與此相對應，在討論此類型涉案公務人員的履職資格、履職條件的同時，應當重視其主觀方面。換言之，此類型涉案公務人員在履職之前應當認識到不遵循規范操作可能導致的危害后果。但需要注意的是，在使用流程性事務的視角分析具體案例時，要將其與職業操守及形象規范區分開。職業操守、形象規范是對公務人員職業素質的要求，是一種道德性的規定，不能將其視為規范流程性事務的一部分。

第三，社會治理許諾引起的延伸事務。所謂社會治理許諾引起的延伸事務，是指政府機關為了應對社會治理問題，而許以相關治理成效方面的承諾，進而政府各職能部門、基層社會組織、司法機關為實現此目標在日常工作中所延伸出的事務。②在認定此類玩忽職守案件時，應當明確基于社會治理承諾而承擔義務的主體與法定職責主體在刑事責任認定上的差異性，審查行為人是否具備實際履職的客觀條件，具體危害后果與失職行為之間是否存在刑法意義上的因果關系。如果忽視上述區分標準與審查要件，將延伸事務一律納入職責義務的范圍之內，則會不當擴大參與社會治理活動主體的刑事歸責范圍。例如，在某違法建筑監管失職案中，河南省商丘市某區的社區黨支部書記、社區主任與街道辦事處簽訂了整治“雙違\"（違法建設、違法占地）目標責任書，二人于2014年10月底發現社區內有違建房，便把信息報給街道辦，街道辦聯合城鄉規劃局和城市管理執法大隊給違規建房人下達了停工通知書和限期拆除通知書，但由于違建房屋所在的位置比較特殊，如果強拆容易發生安全事故，便未組織聯合拆遷執法。后二人委托下屬多留意是否有復建，有情況隨時上報，下屬在平時查看過程中并沒發現有建筑材料或工具，便未上報。同年11月底，該違建房屋倒塌，造成多人傷亡的嚴重后果，最終二人被以玩忽職守罪定罪。③在該案中，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第64條的規定，查處違建本應是縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門的責任，而根據《中華人民共和國土地管理法》，查處違法占地應是縣級以上人民政府自然資源主管部門的責任，兩行為人分別作為社區黨支部書記和主任，只是因為整治“雙違”活動而簽訂了治理責任書，其職責并非源于法律規定，且二人在處理本職工作之外還是否具備實際履職條件，不無疑問。

三、玩忽職守罪中“職責義務”的實踐展開

在司法實踐中，玩忽職守罪中職責義務的認定不僅長期面臨內涵不清、責任混同、歸責混亂等困境，更因缺乏統一的理論框架而增加了判斷的難度。本文通過分析職責義務之明確性的形式側面與事務相關性的實質側面，嘗試在規范理論與實踐需求之間搭建橋梁。歸根結底，理論構造的意義在于回應現實難題。因此，有必要將上述形式與實質的側面貫徹到玩忽職守罪案件的歸責認定之中。

（一）“明確性”判斷標準的實踐展開

在玩忽職守罪的司法認定中，職責義務的明確性缺失已然導致義務標準依賴抽象推定、規范效力層級識別混亂、職務身份與實質職權機械捆綁等問題。基于此，下文擬以明確性原則為視角，通過分析職責義務的規范層級、形式要件與權力屬性、構建類型化的認定框架，以期破解上述實踐中的問題，實現玩忽職守罪認定的精確性與正當性。

1.對于職責義務內容模糊，無法精確認定失職行為的案件。在司法實踐中，如果職責義務的描述不清晰，將會導致司法機關表面化判斷是否構成玩忽職守罪。例如，在一起環境監管失職案中，某化工企業持續違規排放廢水，環保部門雖在規范性文件中要求“加強環境監管”，但未對“日常巡查”標準作出可操作性規定，既未明確檢查頻次、檢測項目等技術參數，也未建立風險等級分類機制。監管人員實際保持每月1次的巡查頻率，但僅進行外觀檢查而未實施水質成分檢測，最終未能發現企業偷排重金屬廢水引發的土地污染。人民法院最終認為，由于缺乏明文規定的巡查標準，不能認定監管人員存在嚴重失職行為，進而作出無罪判決。①上述案件暴露出實踐中職責義務規定和認定中的內涵缺陷，即義務標準規定的抽象化、形式化，造成審判機關只能以“普通人理性”或“行業慣例”的方式來填補規范的疏漏，這間接導致了審判結果的主觀化。

正如哈特所言，法律義務應以行為人可識別的規范信號為基礎，而非法官個人經驗。②本文認為，如果基于職責義務的明確性要求，以上案件的認定將能跳出職權法定的形式化陷阱。一方面，可認知性能夠有效提升行為人對其職責義務的理解程度，降低其因不熟悉職責義務內容而作出錯誤決策的可能性；另一方面，相對明確性也能夠保障“基本行為模式的精確化”與“結果避免義務的具體化”。具體而言，對于上述環境監管失職案，環保部門應明確規定諸如“環保監管失職案中的行為人應當做到‘環保巡查 Σ=Σ 每周2次現場檢查 + 每月1次水質抽樣 + 暴雨后24小時內專項排查'\"（基本行為模式）和“發現pH值異常須立即封堵排污口并上報”（結果避免義務）等，從而實質性地指引法官的判決。

2.對于相關規范與上位法沖突的案件。在實踐中，地方性規范常通過擴大解釋創設新的義務，導致職責范圍超出行為人預見可能性。比如，某地方政府文件要求當地財政局在審核工程進度后才能撥付專項資金，而財政部的緊急通知則要求“10個工作日內轉發已明確項目的資金”。在某玩忽職守案件中，行為人未審核工程進度即向相關方面撥款，一審人民法院依據地方文件認定其未履行職責義務，認為涉案行為構成玩忽職守罪。二審人民法院的改判理由卻指出，行為人執行上級緊急通知是正確履行職責義務的情形，涉案行為無罪。③此類案件體現了規范效力的層級識別混亂，一審人民法院未能體系性地審查地方規范的合法性。在該案中，若財政部通知屬于特別規定，其效力應優先于地方政府一般性要求，但一審人民法院未作此論證，直接采納地方文件作為歸責依據。

傳統理論適用于此類案件時存在兩個方面的解釋漏洞：其一，依法行政原則的空洞化。在司法實踐中，司法機關通常強調公務員應依法履職，但未明確“法”的層級范圍與沖突解決規則。例如，若地方條例擴大職責范圍，行為人是否應拒絕執行，現有理論未提供清晰指引。其二，對違法性認識可能性的忽視。當地方規范與上位法存在隱蔽性沖突時，行為人可能缺乏違法性認識。傳統觀點未將規范沖突的可識別性納入責任要件，導致客觀歸罪。對此，根據職責義務的明確性判斷標準，地方規范沖突場景的職責義務認定可以參考以下方法：首先，注意規范層級的補充性限縮。地方性規范僅能在上位法框架內進行技術性細化，若增設新的考核指標或義務類型，則因逾越補充權限而無效。其次，建立沖突解決的實質判斷標準。當規范沖突時，應以規范目的同一性為優先適用標準。在前述案件中，執行上級緊急通知有利于保障企業生存權，其效力優先于地方的形式審核要求。最后，保障善意執行者的責任豁免。若行為人合理相信地方規范合法，即使事后被認定無效，亦可援引違法性認識錯誤抗辯排除故意的罪責。

3.對于職務與職權混同的案件。在司法實踐中，對職責與職權的認定存在模糊不清的問題，導致部分并不具備職責義務的人員被刑事追訴。該現象既源于職責義務與職權的混同，也與職權體系的復雜性有關。例如，在某國企副經理玩忽職守案中，該副經理負責外貿合同審核，卻未發現合作方資質造假導致公司損失，一審人民法院以其副經理職務推定其負有全面審查義務，認定構成玩忽職守罪；二審人民法院則查明其職權僅限于形式審核合同文本，改判無罪。①一審人民法院的認定反映了司法實踐中的普遍誤區，即將職務頭銜、行政級別等身份符號直接等同于職權內容，而往往以崗位名稱或行政級別作為職權推定依據，卻忽視實質履職權限的審查，這種對職務身份的形式化歸責違反了“職權法定”原則。實際上，在上述案例中，資質審核是招標階段應做的工作，該副經理并不具體承擔資質審核義務，一審人民法院未審查公司章程、崗位說明書等對具體職權的限定，直接以職務頭銜判定該副經理負有\"全面審查義務”。此舉實質是將組織管理學中的“崗位描述”等同于刑法上的“職責義務”，混淆行政責任與刑事責任的界限。

另外，傳統理論將職權等同于組織文件記載的固定內容，忽視職務動態調整的復雜性。例如，在借調、掛職等情形下，行為人名義職務與實際職權嚴重偏離，對此，該理論未能構建動態審查規則。不僅如此，傳統理論過度依賴崗位說明書、“三定方案”②等內部文件，忽視其與法律規范的沖突可能。例如，某安全生產監督管理局的“三定方案”規定“科長負責事故調查”，但《中華人民共和國安全生產法》第83條明確要求“調查組由人民政府組建”，對這種出現沖突的情形該如何認定職權，現有理論未提供處理規則。從職責義務的明確性來看，內容專屬性則能夠較為容易地去除職務身份的“光環”。一方面，內容專屬性能夠動態審查職責義務與實質職權之間的關系，職權是否源于法律授權或有效委托，是否配備必要的人員、設備、預算支持，是否有簽字批文、會議記錄等客觀證據證明職權行使，這些都應作為職責義務的專屬性內容同職權進行匹配。另一方面，內容專屬性能夠排除非規范要素的影響。比如，科級、處級等職級不直接產生刑事義務，領導小組組長、項目負責人等未經法律授權的稱號不能直接等同責任人身份等。因行政合同、命令引起的授權性文件，不可全盤認定為職責義務的來源。對于未通過法定程序締結行政合同，僅參與勞務性活動，而未實際行使行政職權的行為人，因其行為本質不涉及法律關系的創設或變更，亦未承載法律法規賦予的公共管理職能，不宜認定為玩忽職守罪的規制對象。若僅有責任而無對應職權，如臨時勞務人員執行指令性事務，則缺乏國家授權的歸責基礎，也不得以刑事手段追責。由此可見，刑法意義上的職責義務不僅僅以責任為認定中心，其同樣關注引起法律關系改變、罪責豁免的權力，即“職權”。

（二）“事務相關性”判斷標準的實踐展開

在司法實踐中，玩忽職守罪的認定往往涉及復雜的職責義務體系，尤其是在集體研究和任務指派情形中，多方行為主體的參與會導致責任歸屬模糊。從事務相關性視角出發，能夠更加清晰地解讀職責義務的具體邊界，為明確責任主體提供理論依據。所以，對于集體研究所導致的職責義務混同和任務指派所導致的歸責過程混亂等問題，應當著重探討事務相關性與職責義務的具體關系，運用類型化視角判斷履職能力，以確立刑事歸責的客觀邊界。

1.集體研究導致職責義務混同的案件。在集體研究情形下，因參與主體較多，職責分工常因模糊或交叉而難以界定責任歸屬，尤其在涉及重大決策或復雜行政事務時，這種不明晰性尤為突出。事務相關性為解決這一難題提供了分層次的分析框架，具體從以下兩方面論述：其一，依據事務類型劃分決策與執行責任。在核心事務中，集體研究的行為性質須直接與法律規范相掛鉤，如是否符合具體行政程序規定或刑事訴訟法的相關規定。對于擁有決策權的集體成員而言，如果其在明知決策內容違法的情況下參與、默許甚至推動決策，則應承擔直接責任。例如，在某市扶貧資金違規發放案中，經辦人員在審核中發現申報材料存在重大瑕疵，但經領導班子集體決議后仍予放款。一審人民法院以其“未實質履行審核義務”為由認定構成玩忽職守罪，二審人民法院則依據《公務員法》第60條規定認為經辦人員已履行程序性異議義務且未參與最終決策，改判無罪。①在該案中，若集體決策人員未對爭議事項進行實質性審查或主動規避問題，則其行為構成玩忽職守罪。在流程性事務中，按照操作規范具體執行是為了保障核心事務的正確實行，所以考察具體執行人員的職責范圍和注意義務顯得尤為重要。執行人員是否對提交的材料進行形式審查，包括檢查是否存在明顯違法的內容、爭議點是否已清晰標注等。因此，具體執行人員如未標明貧困補助申請材料中的爭議事項或未將問題上報，應當認定為履職不力，構成玩忽職守罪。其二，提出事務相關性證明義務。集體研究情形中的具體執行人員，可通過證明自己已經履行了相應的流程性事務而排除直接責任。如，行為人是否在上報材料中明確標識爭議點，是否向上級說明問題，均構成責任界定的重要依據?？傊?，在集體研究情形中，核心事務的最終決策責任應由集體或負責人承擔，而流程性事務的履職細節則可用于審查執行者是否存在玩忽職守的行為。

2.任務指派導致歸責過程混亂的案件。如上文所述，上級領導指派的事項出現了玩忽職守的問題，其責任應當歸責于執行人員還是上級領導，存在兩難境地。一方面，如果執行責任因上級指派和委辦產生了轉移，那么執行責任將一味地推給下級執行者。當出現上級領導者對下級執行者管理不力、監督不力的情況出現時，會陷入無人可以追責的無解境地。另一方面，如果執行責任以上級領導者為中心，不產生轉移，則更易發生因害怕追責而不作為的情況。為了解決任務指派帶來的難題，事務相關性為此提供了解決路徑。

第一，明確指派任務的事務類型。若指派任務涉及核心事務，則需要明確任務內容是否與法律規范一致。例如，在上文吊銷駕駛證案中，涉案民警是否履行了核心義務應作為評價重點，而非強調后續善后工作的必要性。此外，如果指派任務為流程性事務，則需要考察指派過程是否完整、執行者是否明確知曉職責范圍、上級領導監管職能的相關性等要素，將具有相關性的領導監督、管理之不作為視為“執行職責失職\"的一部分。如果問題存在，那么上級領導應當為其忽視下級執行情況承擔連帶責任；反之，則不滿足該責任要件。比如，司法所工作人員編造矯正人員的社區矯正檔案，矯正人員在實際脫管后再次犯罪，則不應追究司法所所長的責任。司法所長對于被偽造的材料毫不知情，對于矯正人員脫離管控、造成危害后果并不具備過失責任所要求的構成要件。②

第二，關注職責調整中的履職能力。無論是核心事務、流程性事務，還是延伸事務，都應該嚴格考慮履職能力問題。特別是對于應上級要求而履職的延伸事務，如果因資源或能力不足而無法完成，則應慎重認定成立玩忽職守罪。例如，在上文的違法建筑監管失職案中，社區書記和主任在其職責范圍內是否具有實際履職能力，應成為判斷相關行為是否成立玩忽職守罪的重點。

第三，尋找職責鏈條斷裂的關鍵節點。在交警失職案件中，上級領導通過口頭指示變更案件承辦人時，既未以書面形式確認交接內容，也未重新指定后續責任主體，導致案件管理權限處于模糊狀態。這種任務指派行為實質阻斷了原承辦民警對案卷的持續監管能力，形成職責鏈條的斷裂點。本文認為，在此情況下應追溯職責鏈條的關鍵節點，并依據該節點確定實際責任人，而非單純追究初始崗位責任人的刑事責任。

四、結語

職責義務的內涵界分與來源問題是探討瀆職犯罪法律邊界的基礎。當前，政府職能的不斷擴展、公職人員義務的持續增加，均給玩忽職守罪的具體適用帶來了新挑戰。本文從刑法基礎理論與行政法學理論的交叉視角出發，對玩忽職守罪中的職責義務這一核心構成要件要素進行了剖析和解讀，同時對不同情形中具體的司法認定規則進行了研究，希望能夠為玩忽職守罪的司法認定提供一定的理論參考，進而推動對職責義務本質的理性審視。

The Construction and Identification of \" Duty Obligations” in the Crime of Dereliction of Duty

JIA Jian， RONG Chong（Southwest University of Political Science amp; Law，Chongqing 4O112O，China）

Abstract：Duty obligations are fundamental to establishing the crime of dereliction of duty. In judicial practice，however，challnges exist due to unclear definitions，ambiguous centers of responsibility，and disordered atribution processs.The identification of duty obligations must be grounded in the foundational values of human rightsprotectionand the safeguarding of legal interests.Therefore，itisessential to analyze the fundamental structure of duty obligations from both the formal perspective of the principle of clarityand the substantive perspective of mater-relatedness.In the context of dereliction of duty，the identification of duty obligations should not merely depend on the formal label of professonal identity，nor should it react passively to harmful consequences post-incident. Instead，a systematic approach is required，grounded in the essential structure of duty obligations. This approach includes clarifying duty standards，performance expectations，hierarchical effectiveness，and rules for conflict resolution，thereby avoiding abstract presumptions and subjective discretion. Additionally， it necessitates a detailed division of responsibilities across core functions，procedural tasks，and extended obligations.

Key words： dereliction of duty； duty obligations ；principle of clarity；matter-relatedness

本文責任編輯：陳偉張永強