縣管校聘政策執行偏差表現及改進策略研究

中圖分類號：G462 文獻標志碼：A DOI： 10.3969/j.issn.1672-1128.2025.04.004

一、問題提出

2024年8月發布的《中共中央 國務院關于弘揚教育家精神加強新時代高素質專業化教師隊伍建設的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，“優化教師管理和資源配置，優化中小學教師“縣管校聘”管理機制。”“縣管校聘是指縣級教育和行政部門統一管理教師編制和人事關系，學校依法與教師簽訂聘用合同，負責教師的使用和日常管理。關于“縣管校聘”的相關論述最早出現在1996年《關于“九五”期間加強中小學校教師隊伍建設的意見》中，相關意見首次提出“要積極進行教師定期交流，打破在教師使用方面的單位所有制和地區所有制。” 年，教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯合發布《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（以下簡稱《交流輪崗意見》），明確提出“縣管校聘”，此后縣管校聘成為教師流動制度的具體政策。近年來，隨著改革的不斷深入，越來越多的地區開始出臺縣管校聘的專項文件，縣管校聘政策已成為促進義務教育優質均衡發展、滿足人民對優質教育需求、推動教育強國建設的重要途徑；與之同步，學界對這一領域的研究成果也呈現出顯著增長態勢，研究的廣度與深度不斷拓展，研究視角愈發多元，為進一步推動縣管校聘政策的有效實施與完善提供了理論支撐與實踐參考。

梳理已有研究發現，縣管校聘政策研究主要從基于實地情況的調查分析研究、基于不同理論視角的分析研究以及針對政策執行困境和破解的對策研究三個方面開展。在基于實地情況的調查分析研究方面，羅夢元等人以廣東省肇慶市G縣為例，探索了山區縣等地區縣管校聘政策的現實困境和對策出路4。逢世龍等人基于中國286個地級市數據的實證分析，探究了政策擴散的影響因素及擴散機制，發現縣管校聘管理改革的擴散過程呈現典型的S型曲線特征5。在基于不同的理論視角對縣管校聘政策進行解讀方面，趙垣可分別從“場域理論”和“史密斯政策執行過程模型”理論對政策的執行進行分析，為縣管校聘政策執行落地提出了富有建設性的建議。此外，還有研究者基于“模糊一沖突”模型的視角來探究影響縣管校聘政策執行方式的主導因素，并對后期政策的精準執行提出建設性意見。在對縣管校聘政策實施過程中的困境剖析并提出對策出路的建議研究方面，有研究者提出地方政府層面存在縣域教育局、人社局以及財政局之間多方主體協調困難、教師層面教師群體激勵和保障機制還不健全、學校層面學校管理者存在“權力尋租”等問題。

政策執行落地成效涉及多方行為主體的互動博弈，分析政策執行偏差應對行為主體的多元性、差異性和利益性等進行整體剖析。但總的來看，現有研究大多聚焦于政策背景下教師單一層面、學校單一層面或地方政府、學校與教師三主體層面，缺少對學生及家長等邊緣利益者以及專家學者等主體層面的探討。基于此，本文基于政策網絡理論視角，從整體層面探討縣管校聘政策主體互動過程中執行偏差的表現，并尋求優化縣管校聘政策執行落地的解決方案。

二、理論基礎

（一）政策網絡理論概述

政策網絡理論緣起西方組織社會學和政治學，主要用于解釋公共政策制定與執行過程中多元主體之間的復雜關系及其對政策結果的影響。由于各國政治制度和文化差異，西方學者對于政策網絡理論的本質理解有所不同，并形成了三類主要理論流派。一是以荷蘭、德國學者為代表的歐洲大陸學派，強調動員、整合各種公共和私人資源以達成最大公共目標的治理機制，適用于宏觀層次。二是以英國著名的公共行政學者羅茨等人為代表的利益學派，主要強調政策網絡間的結構性，注重利益集團間的協調，適用于中觀層次。三是以本森等人為代表的人際關系學派，強調網絡中各行動者之間的互動和關系，以及產生的結果如何影響政策的制定和實施，適用于微觀層次[0]。

目前，關于政策網絡的概念界定學界尚未統一。國外較有代表性的是本森對政策網絡的界定，認為“政策網絡是由于資源相互依賴而聯系在一起的一群組織或者若干群組織的聯合體”。國內的情況與之相似，對政策網絡的定義視角不盡相同。盡管國內外對于政策網絡理論的定義尚未形成共識，但卻表現出以下共同特征：其一，政策網絡中的行動主體具有多元性與相互依賴性，為實現政策目標，各行動主體必須交換資源；其二，政策網絡主體的行為受到制度的影響；其三，政策網絡是各政策主體間相互影響、相互作用的過程[2]。

（二）政策網絡理論在縣管校聘政策執行中的適用性

政策網絡理論強調的主體多元性、關聯性、互動性以及過程性等特征都和縣管校聘政策執行過程具有較高的契合度。首先，縣管校聘政策執行過程涉及多方主體與政策網絡主體多元化具有相似性，包括制定政策的中央政府，細化落實政策的縣教育主管部門、編制委員辦公室（以下簡稱編辦）、財政部門等，執行政策的縣域各學校、教師，協助優化政策的專家團隊以及政策受益者學生及家長等。其次，縣管校聘政策執行過程中多方主體利益互動博弈與政策網絡中主體之間博弈互動具有契合性。教育政策具有行動取向而非學術取向的特征，它不止關注教育事實和規律，更關注背后的價值和不同利益群體的博弈，各主體相互聯系，依賴互動，存在“正和博弈”“零和博弈”，在整體結構上呈現出緊密的耦合性。最后，縣管校聘政策網絡中各個政策主體之間所擁有的資源不同。網絡主體在政策執行過程中所采取的行動各有側重，各主體之間通過相互影響、相互作用交換資源。因此，以重點強調政策網絡間的結構性、注重利益集團間協調的政策網絡理論的中觀層次來分析縣管校聘政策的執行較為適宜。基于以上，本研究以最具代表性和應用最廣的羅茨模型為分析框架，結合縣管校聘政策執行過程中的多方主體，分析其網絡構成和利益集體特征（見圖1），并從全局視角出發，深入分析縣管校聘政策主體在執行互動中的偏差表現，探索切實可行的優化策略，確保縣管校聘政策能夠更有效地在實踐層面落地實施。

三、縣管校聘政策執行偏差的表現

（一）政策社群：政策模糊

政策社群的成員具有較高的穩定性和較高限制的準入資格，以中央政府部門為代表，發揮著總指導的作用，具有可支配性資源和主導地位。在縣管校聘政策中，政策社群主要由以教育部門為核心的中央政府相關部門組成。自2014年《交流輪崗意見》出臺之后，國家的政策文本雖然每一年都針對其校管校聘政策實踐過程中出現的問題不斷修正改進，但仍然對各省各地的政策落實缺乏具體要求和硬性規定。

政策社群的頂層設計現實指導性不強主要體現在以下三個方面：一是對于人選標準和遴選流程并未做指導說明。以教師交流人選為例，《交流輪崗意見》中提出“城鎮學校、優質學校每學年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數的 10 % ，其中骨干教師交流輪崗應不低于交流總數的 2 0 % 。”截至2024年12月，中央以及省級教育部門出臺的文件大致以“優化或完善中小學教師‘縣管校聘’管理機制”等語句簡要概括政策實施，但對于人選標準和遴選。

注：實線表示具有較強聯系，虛線表示聯系較弱。

流程缺乏指導說明，地方文件的可依賴性不強。其次，縣管校聘政策中的監督評價機制不夠完善。根據戴明環理論（Plan-Do-Check-Act，PDCA循環理論）可知，一項完整的任務工作包括計劃、實施、檢查和處理。在質量管理活動中，檢查是十分關鍵的一步，通過這一階段的工作，可以確保計劃的實施效果得到客觀評價，為后續的改進提供依據。然而，目前關于監督評價流程細則的政策相對缺失，對于整個政策實行缺乏有力監管。三是對優秀示范區工作經驗缺乏總結推廣。自2015年以來，教育部分兩批公布了49個縣管校聘管理改革示范區，覆蓋東中西部25個省份，在示范區的引領帶動下，已有北京、河北、山西、遼寧等15個省份在省級層面專門出臺指導意見或實施方案，進行全面部署[3]。目前各地主要借鑒先行縣管校聘政策的改革示范區經驗，但大部分選擇直接套用，十分容易出現執行“錯位”的情況，加之各地的自主權擴大后，“權力尋租”“上有政策下有對策”或“重拿輕放”等現實問題也有所冒頭。

（二）府際網絡：聯而不和

府際網絡成員具有穩定性和高度限制的準入資格。府際網絡是建立于地方機構代表組織基礎上的網絡，具有縱向相互依賴關系和有限的橫向聯系。在縣管校聘政策中，府際網絡主要由縣級教育局、人社局、編辦、財政局等相關部門組成。府際網絡接受上級命令，管理監督下級執行，在整個過程中起到承上啟下的作用。

府際網絡多方主體利益訴求略有分歧，互動博弈下，時常產生“零和博弈”，出現聯而不和的情況。一方面，縣管校聘政策的頒布必然伴隨著個人或組織的利益重新分配與再調整。縣級教育局是縣管校聘政策執行中的重要主體，在政策執行過程中，指導和協調各方單位，以保證政策落地。組織部門、機構編制部門、財政部門以及人力資源保障部門等都要積極配合支持縣級教育部門的工作，由此，教育局將獲得部分經濟資本（財政局）、權力資本（人社局和編辦）等資源[14l，縣教育局是利益的既得者，而財政局、人社局和編辦是利益損失者。根據“有限理性模型”，當人（組織）在決策過程中，由于環境復雜、信息不完全等各種限制，無法作出完全理性的決策，人（組織）往往會采取對自身最滿意的一種策略[5]。由此，在府際網絡多方主體互動過程中，時常產生“零和博弈”。

另一方面，編辦、人社局和財政局利益損失的具體表現為：一是編辦部門和人社局的人事資源權益受損。編辦部門對縣域內教師編制進行統籌管理，對全縣中小學教職工重新核編，對編制總量進行控制，提高編制使用效率。人社局主要職責是核定縣域內中小學教職工的崗位總量，并指導學校合理設置崗位，負責教師的聘用、職稱評定、晉升和退出機制。在縣管校聘政策執行中，編辦部門和人社局需要將每所學校中教師編制的具體分配和職位使用權移交給教育局，編辦和人社局要“放權”，縣教育局要“獲權”。二是財政部門的財權受損，財政局掌握著財政資源，在政策執行過程中，財政局統籌縣域經濟預算，改革資金是一項重大支出。縣財政局承擔著管理縣域內各項財政收支的責任，確保財政資金的合理分配和使用。但是并沒有政策文件對于縣管校聘改革專項費用的預算做具體要求。縣教育局只能最大可能地爭取改革資金，財政部門基于各方考慮壓縮投放，出現財政“放錢難”，縣教育局“要錢難”的局面。

（三）生產者網絡：執行損耗

生產者網絡成員具有一定的穩定性和有限的準人資格I，在縣管校聘政策中主要是指學校和教師。學校和教師是政策的直接執行者，學校和教師的執行效果會影響其他網絡的行為選擇。當學校與教師只考慮自身的名譽與發展，難以理解縣管校聘政策的本質，學校在執行過程中采取“消極應付”“選擇執行”，教師則“被動輪崗”“半被動輪崗”“形式輪崗”等，均會造成政策的執行損耗。

從學校層面來看，執行損耗主要體現在以下三個方面：一是缺乏“程序正義”。目前，除了少數示范區取得良好的實踐效果，大部分地區均存在制度不完善，缺乏嚴格監督評價體制等問題，致使學校自主權過大，甚至在實際的試崗競聘環節出現暗箱操作、權力尋租等不良現象。二是政策執行選擇性或形式化。許多縣域內學校并未從根本上理解政策的本質，特別是“優質學校”擁有大量的優質教師，面對要升學、要名校等現實問題，流出校往往不會真正把優秀教師放出，轉而用簡單的“末位淘汰制”篩選教師，對政策選擇性執行。甚至有許多學校只是簡單轉發要求，并不實在落地，使政策執行形式化，與國家制定政策的初衷南轅北轍。三是學校管理層普遍存在“趨穩避糾”心理。絕大部分學校往往為了維護學校聲譽和影響，不愿意與教師產生糾紛，擔心將內部問題暴露于公眾視野，產生社會輿論，給學校帶來負面影響。因此，縣管校聘政策中退出機制一直都是較為敏感的話題，部分學校對教師考核“高高舉起，輕輕放下”，表面上政府、學校、教師都皆大歡喜，然而實際并未將政策落實到地，違背“均衡優質師資”初心，造成政策執行效果收效甚微。

從教師層面來看，執行損耗主要體現在以下三個方面：首先，是國家公共利益和個人利益的失調。政策強調“優秀校長師資向農村學校、薄弱學校流動，促進教育公平，推進義務教育優質均衡發展”，從國家層面來看，這是一項利國利民的宏偉政策，但對直接利益相關者 一教師缺乏關懷。教師是實在個體，在制度情境中，個體是有意識的行動者，個體經常會在非正式制度中尋求教育政策實施的空間]。教師個體通常會優先考慮自身情況，當自身權益缺乏保障，特別涉及教師的薪資待遇、家庭、生活便利等現實問題時，教師往往不同意交流輪崗。在個人利益受損的情況下，政策的強制執行使部分教師“被動輪崗”“半被動輪崗”或“形式輪崗”，執行力度大打折扣，執行效果自然難以令人滿意。其次，教師能量發揮的受限。政策的應然層面存在“流動教師是可調配的具有在超脫情境下發揮使用價值”的假設[8，但在實然層面更多將教師物化，是一種“技術取向”下的交流，然而教師真正提供的是其本身的專業資本，要求“文化取向下”的交流。在流入校中，輪崗教師面對環境不適應、歸屬感差、不被重視等問題，表現出“過客”“局外人”的心態。教師雖人到崗，能力卻沒發揮出來，自然政策的執行效果也多勞少得。最后，是教師反饋缺位。教師作為政策執行的直接利益相關者，在政策的制定參與中往往被“隱身”。直接參與者無法及時暢通地將意見反饋給政策制定者，政策的完善和改進也缺乏一線數據支持。忽視教師的反饋參與，降低了教師的改革積極性，教師不能從內心認同政策，也難以全心投入改革事業，執行效果事倍功半。

（四）專業網絡：支持缺位

專業網絡的成員具有穩定性和高度限制的準入資格[，能夠為政策社群在政策制定、政策執行中提供專業性建議。政策執行效果會因其建議起到一定的推動或阻礙作用，因此專業網絡在政策制定中的作用舉足輕重。在縣管校聘政策中，專業網絡主要由專家學者和專業研究機構組成。專業網絡的支持缺位主要體現在學理邏輯和實踐指導兩個方面。

從學理邏輯層面來看，首先，縣管校聘對教師的個人發展是否有起到促進作用以及如何發揮作用的相關研究還比較少。根據“自我實現”理論，個體都有實現自己潛能的內驅力，這種內驅力促使人們不斷追求成長和進步，努力成為更好的自己。陳婧等人基于東中西部六省市的實證調查發現，縣管校聘政策對兩類教師的專業發展都有促進作用，但對非輪崗教師更有利[20。而基于馬太效應，教師之間的自然競爭會導致優質師資不斷向優質校靠攏，這也是造成城鄉之間、校際之間師資水平存在明顯差距的最主要原因之一，而在縣管校聘政策中，要求優質校向薄弱校傾斜，如何真正克服或打破這種不平衡發展，也需要專業網絡的支持到位。因此，如何優化政策使政策在精準落實的同時，教師的個體發展也能得到促進還需要更深人的研究。此外，縣管校聘政策背景下的教師身份出現轉變，“鐵飯碗”傳統觀念被打破，教師在“系統人”與“學校人”之間的定位、教師的學校歸屬感與系統歸屬感孰重孰輕等問題也需要專業網絡的探究。

從實踐指導層面來看，一方面，隨著縣管校聘改革的不斷推進，各省紛紛出臺了改革管理的專項意見，例如，山西省啟動縣管校聘管理改革2.0，出臺《關于深入推進中小學教師縣管校聘管理改革助推基礎教育高質量發展的意見》[21]。然而，有的省份還在政策改革的初級階段，止步于借鑒其他區縣的經驗，缺乏專業網絡的實踐指導，依葫蘆畫瓢，埋頭苦干，卻收效甚微。另一方面，專業網絡對政策的跟蹤研究成果不豐，跟蹤研究可以實時或定期的評估政策執行的效果，及時發現問題，為政策社群或府際網絡提供改進意見。但在實際情況中，專業網絡的跟蹤政策執行較少，這也是造成反饋體系不健全的重要原因之一。

（五）議題網絡：需求忽視

議題網絡的主要特征是成員眾多且不穩定，內部之間關系十分松散。議題網絡的門檻較低，因而成員構成較為龐雜，主要由學生、家長以及關注教育的有關社會媒體等組成。學生群體是縣管校聘政策的直接受益者，家長則是學生利益的“同盟者”和直接代言人。在政策的執行過程中，議題網絡由于處在較邊緣地帶，且家長群體較為分散，利益訴求有差異，難以凝聚，因此需求易被忽視。

根據實際教學活動，議題網絡中的需求忽視常體現在以下三個方面：一是變向競聘導致素質教育的缺失。“適崗競聘”原則被部分地區轉化為簡單的“末位淘汰”，為了“競聘成功”，以學生考試成績作為教師評價的主要衡量標準，教師以提高學生的考試成績為主要教學目標，并為此絞盡腦汁，最終導致學生成為考試的機器，忽視素質教育，造成學生的片面發展。二是教師與學生之間的不適應。部分地區要求教師交流輪崗時間為一年，但對于大多數學生來說，更換教師意味著要重新適應教師的教學風格和教學模式，其學習連貫性也自然受到影響。而作為學生利益的同盟者一—家長通常也會有不滿情緒。三是薄弱學校稀缺信息、音樂、心理健康類教師。隨著時代的快速發展，信息化成為必然趨勢，薄弱學校更應加強數字信息的教學，擴寬學生的視野。同時，薄弱學校的藝術類教師短缺，特別是美術、音樂類教師，以升學率為目標的農村薄弱學校，對音樂和美術等課程十分忽視，常常被數學或語文等課程占用，缺乏藝術教育，更談不上優質的藝術教育。此外，心理類學科教師匱乏。已有大量研究表明，留守兒童相比于非留守兒童在學業和健康等方面存在劣勢，尤其是在心理健康上，留守兒童的抑郁、焦慮和行為失調發生率明顯高于非留守兒童22]。因此，對于留守兒童的心理健康教育也是亟待解決的問題。

四、縣管校聘政策執行偏差的解決策略

（一）政策落地：填充政策缺漏，增強落地依靠

縣管校聘政策是為了推進義務教育優質發展，滿足人民對優質教育的美好向往，是一項利國利民的宏偉政策。政策執行精準落地，首先，需要整合共識，使各網絡主體意愿一致。當團隊成員的個人目標與團隊目標一致時，執行效果最好，整體功能水平也能最大化。因此各網絡主體要做到思想統一，政策社群要積極宣傳，強化其他網絡主體對政策價值的共識。其次，加強法律支撐。在2021年發布的《中華人民共和國教師法（修訂草案） （征求意見稿）》（以下簡稱《教師法》）中，教師的身份變更為“公辦中小學教師是國家公職人員”，由此教師需要承擔公職人員的公共職責與責任擔當。“縣級人民政府教育行政部門負責縣（區）域內義務教育教師的統籌管理，應當按規定組織教師交流輪崗，合理配置教師資源，保障義務教育均衡發展。”[23]因此，盡快促進《教師法》修訂工作的完成，可為“縣管校聘”下的教師交流輪崗制度補充法律支撐。再次，支持各省市建立縣管校聘政策專門督導小組。鼓勵專業網絡和府際網絡、生產者網絡交流合作，提煉各地成功做法，分析存在問題和區域差異，并提出調整和完善建議，指導縣域改革有效開展，同時為府際網絡和生產者網絡的執行落地提供精確的理論指導和技術操作。最后，從頂層設計完善輪崗人選標準和遴選流程以及監控評價體系，增強地方縣管校聘政策的現實針對性：一是采用“彈性”政策，對人選標準和遴選流程進行具體的指導說明，在政策上留有余地，各地可根據實地情況有所變動；二是要建立從中央到地方的各級監管反饋機制，在頂層設計的支持下，鼓勵各省市督促縣域積極開展監管評價工作，公開、透明工作匯報，在監測與評估體系中進一步加大第三方專業性評價的占比，提升監測評價的專業性和客觀性，同時利用網絡平臺，確保府際網絡、生產者網絡、專業網絡和議題網絡反饋渠道暢通。

（二）管理落地：縱向高位管理，橫向域內競爭

府際網絡承擔著縣管校聘政策執行的直接責任，在我國的政治體制下，主要遵循“自上而下”的政策執行模式和實施路徑，即由上級政府制定，通過層層傳達，由下級政府部門執行。這一實施路徑蘊含著泰勒的科學管理理念，強調“技術—理性”范式。但縣管校聘政策涉及諸多縣域政府部門，各部門利益訴求存在差異，主體間可能存在互動博弈，甚至產生“零和博弈”，因此，基于我國政治體制，應從橫縱兩個切面入手推動府際網絡協同合力。

從縱向上構建“高位管理”機制。由省、市部門牽頭，成立各縣域“縣管校聘教師管理服務中心”（以下簡稱“服務中心\"），對縣管校聘統籌管理和全面負責。首先，“服務中心”制定人事部門、社保局、財政局等相關部門的權責清單，壓實各部門主體責任，建立分工明確、權責清晰、協同有序的管理服務中心。其次，由“服務中心”牽頭邀請各有關部門、專家和校長等組織多輪研討，出臺正式的政策文件，將改革政策發放到全縣義務教育中小學。要接收各部門反饋，處理好各方利益訴求；要保障教師利益，建立有“人情味”的教師退出機制，開通縣管校聘政策教師專門申訴渠道，做好輪崗教師后勤服務，為輪崗教師解決住宿、交通等現實問題，使輪崗教師安居、便行；還可借鑒其他優秀示范區的經驗，例如，“荔浦經驗”中提到“將教師人事管理審批制改為備案制，能讓學校充分掌握人事管理主動權，把最合適的人調配到最需要的崗位上”[24，保障政策的有效性和落地性。最后，由“服務中心”組建專門的監督評測小組，定期對全縣義務教育中小學進行走訪、調研，獲取反饋意見，及時動態處理問題，同時指導、督促和監控各縣域學校政策的執行落地。

在橫向上加強縣域內學校良性競爭。在經濟學中，競爭是推動市場發展更新的重要動力，它可以使一個行業向前發展、創新，推動社會進步，對于競爭者的限制會減弱他們的競爭能力。同理，可創建縣管校聘政策縣改革優秀示范校評比機制，推動縣域內學校之間良性的橫向競爭。由專業小組對各縣域縣管校聘政策執行進行定期、階段性的監督指導，公開考核標準，對表現突出的縣域學校及有關部門實施獎勵機制，不斷激發縣域有關部門和學校的改革熱情，從“被動執行”到“主動創新”。將縣域發展、學校發展和教師發展結合起來，實現“正和博弈”。同時還要注意避免“競爭優勢效應”的發生，倡導縣域之間、學校之間相互交流，互相學習，形成良好教育發展生態，提取改革有效經驗，推動市級范圍乃至省級范圍縣管校聘政策的深人執行，實現共贏。

（三）執行落地：優化輪崗機制，保障教師權益

生產者網絡的執行情況會直接影響整體政策網絡的執行效果，生產者網絡中的學校和教師主體對于政策的理解程度則會對政策的實施直接起到阻礙或促進作用。因此，提升政策執行效果，可以從增強政策價值共識、優化輪崗機制、保障輪崗教師權益以及調動教師責任感幾方面著手推進政策執行精準落地。

首先，要強化生產者網絡對政策價值的共識。在政策社群的引領和府際網絡的主導下，積極開展縣管校聘宣傳工作，由縣級教育行政部門或專業機構組織專題培訓，對縣管校聘政策進行詳細解讀，幫助學校和教師全面理解政策背景、目的、實施方式及預期效果。其次，優化輪崗機制。在教師輪崗調查中發現，“主動輪崗”的教師比“被動輪崗”“半被動輪崗”“形式輪崗”的教師更容易產生積極的價值認同，會更主動地參與流人校工作，同時更容易獲得個人專業的發展，緩解職業倦怠。因此，在“全員輪崗”的政策大基調下，應采用“自愿申請，先申后競”的原則，充分尊重教師個人選擇意愿和選擇。再次，要保障教師權益。流出校要發揮教師代表大會制度的作用，積極聽取教師的意見和想法，鼓勵教師為政策的優化制定建言獻策，切實保證目標群體的利益，滿足多樣化的訴求。要保證輪崗的各個環節必須公開透明，輪崗名單公示不得少于10個工作日，對輪崗流程或公示結果有異議的教師可選擇向“縣管校聘教師管理中心”或相關部門提出申訴或舉報，保障教師法律權益，避免因程序不當引發行政糾紛。同時，細化流人校的學期考核，流入校要對輪崗的教師進行學期考核，根據輪崗教師的具體表現進行考評，在全縣域范圍內對表現突出的教師進行褒獎宣傳，對表現惡劣的教師批評教育，并以此作為流出校返聘和教師績效的依據之一。最后，流人校要積極調動輪崗教師的責任使命感。由于區域間教學崗位的空間轉變較大，輪崗教師容易缺乏歸屬感、使命感和認同感，并因此而成為“旁觀者”“暫居者”角色。因此，流入校要關心關懷輪崗教師，給予輪崗教師必要的生活支持和幫助，提供晉升和職稱評定方面的支持，緩解輪崗教師心理負擔和壓力，營造和諧氛圍幫助輪崗教師盡快融入新的環境，進而使他們自覺擔負起鄉村振興的責任與使命，輻射帶動薄弱學校教師專業發展，形成良性發展的教育生態循環，提升薄弱學校師資力量。

（四）指導落地：完善理論架構，增強實踐指導

專業網絡在政策網絡中扮演著至關重要的角色。通過專業網絡的專業資本和多維視角可以為政策制定者提供更加專業、全面、客觀的數據和信息，幫助厘清政策執行中的困境，找到問題根源，并提出科學的參考建議和切實可行的解決方案。因此，應進一步加強專業網絡的參與度，鼓勵專業學者和專門研究機構開展縣管校聘的研究工作。具體而言，可以從完善理論架構和增強實踐指導兩個方面著手推進。

從政策的學理邏輯來看，專業網絡需重點解決三大核心議題。其一，破解“馬太效應”對縣域義務教育優質均衡發展的制約。教師流動的“向優性”雖然是自然競爭規律，但優秀教師通過輻射帶動薄弱校教師成長后，若后者通過競聘流向優質校，將加劇薄弱校師資流失，形成惡性循環。專業網絡需探索如何構建“育才一留才”的綠色機制，保障縣域教育生態的可持續發展。其二，需深人探討教師輪崗中的歸屬感構建問題。例如，如何通過制度設計增強流動教師對流入校的認同感，激發其使命感與責任感，避免“人到崗而心未至”的政策執行偏差。其三，需系統研究縣管校聘對教師專業發展的促進作用。依據馬斯洛需求層次理論，自我實現是最高級的需要，教師越認可輪崗對其個人發展、專業發展和學校發展的價值，越重視流入校提供的發展機會，越不重視流入校離家距離和提供的工資待遇，其輪崗意愿越高[。因此，專業網絡應聚焦農村學校內生動力培育，通過搭建教師成長平臺、優化資源配置等方式，實現教師個人發展、專業能力提升與學校整體進步的良性互動。

從政策的實踐指導來看。首先，專業網絡需要加強對政策執行的跟蹤研究。目前已有非常多的示范區積極開展探索縣管校聘政策執行的有效經驗，部分地區之間相互交流、分享經驗、提煉總結，已形成較為成熟的文本政策，因此專業網絡應該加強跟進研究，分析不同時期、不同階段、不同學校的特點、做法和效果，提煉成功做法。例如，李茂森基于浙、皖、粵、魯、閩5省“縣管校聘”改革實施意見的內容，對未來在實踐中推進“縣管校聘”管理體制改革仍需解決的好教師的身份定位、學校用人自主權的監管問責、教師管理服務的碎片化、教師職業吸引力的增強、教師城鄉交流的生態效益等問題提出了建議2，為縣管校聘政策更精準地執行提供借鑒和支持。其次，專業網絡也要注重實地調研。目前教師層面的研究探討較多，專業網要加大其他主體視角的探索研究，豐富研究類型，在真實場景下獲取一線數據。問題在情境中產生，一線數據可以幫助專業網絡做出準確判斷，客觀分析問題，提出適應性建議，也可以幫助驗證理論假設是否成立，提升研究的可靠性和政策的科學性。

（五）需求落地：培育核心素養，堅持全面發展

“辦好人民滿意的教育”是黨和國家的重要目標，實現義務教育優質均衡發展，是黨中央、國務院作出的重要戰略部署，是義務教育法的明確要求。議題網絡是政策結構中不可忽視的龐雜群體，也是政策的落腳群體，重視議題網絡的需求亦是推進政策精準執行的應有之義。

一方面，堅持核心素養培育導向。核心素養是新時期國家和社會進一步明確對人才培養的具體要求，發展核心素養首先要堅持素質教育，要從多方面促進學生的全面發展。研究發現，在農村中小學“端坐靜聽”是主要的課堂教學模式，教師控制下的“注入式講授”是主要的教學方法，反復讀書、死記硬背是主要的學習方式，農村學校“應試教育”現象更加嚴重[2。因此，農村學校要以素質教育為基礎開展教學實踐活動，堅持以核心素養培育為導向，對輪崗的教師考核與評價也要按照素質教育的要求進行，避免單純按照升學率來開展。同時要盡量滿足教師的專業發展需求，通過教師的核心素養傳遞給學生。積極促進輪崗教師樹立“主人翁”的意識，在長期穩定的輪崗時間中鼓勵教師結合學校特色、教育理念和學生實際等開發校本課程，既可以幫助教師專業發展，也可實現學生的素質發展需要和學校的發展需求。

另一方面，堅持全體學生全面發展。美術類、音樂類、體育類、信息化和心理健康類教師缺乏一直是農村學校的痛點，受到地緣因素和經濟發展的影響，農村學校的數字化教育存在明顯短缺，數字化教育的缺乏限制了農村學生的全面發展，教育視野局限使他們無法接觸到更廣闊的知識世界和多元文化觀。因此，在政策的執行中應考慮到農村學生和家長對于多元教育的訴求。采取“走網”“互聯網 + ”或增加專科教師培訓指導等方式可以彌補多元教育資源的不足，拓寬學生教育視野，實現全體學生全面發展的教育目標。例如，北京市義務教育優質學校干部教師向普通學校流動，并自2018年開始實施北京市中學開放型在線輔導計劃，借助互聯網技術實現了教師智力資源的在線流轉，通過雙師課堂、在線輔導等教師“走網”的在線服務方式將優秀教師、優質學科課程和作業布置策略等資源向區域學校輸出，獲得家長的一致好評[28]。

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Manifestations of Deviations in the Implementation of the County-Managed School Recruitment Policy and Solution Strategies—Based on Policy Network Theory

YU Chunhua WANG Zhonghua （CollegeofEducation，GuizhouNormal University，Guiyang，55oo25Guizhou）

Abstract：The policyof“county-managed schol recruitment”isan importantreform measure to promote educational equityandtoadvancethequalityandbalanceddevelopmentofcompulsoryeducation.Thepolicynetwork theory has high relevanceinanalyzingthe implementation processof thepolicy，therefore，thispaperanalyzes thedeviationof thepolicy implementationfromtheperspectiveof thepolicynetwork theorywhich ismainlyreflected inthefollowingaspects：policy ambiguityinthepolicycommunitydisconnectionsintheinter-governmentalnetwork，implementationlossesinproducer networks，lackofsupportfromtheprofesionalnetwork，andneglectoftheneedsoftheissue network，etc.Basedonhis，a solutionstrategyof“fivepositions ontheground\"isproposed.Thepolicycommunityshould“policyontheground\"：fll in policygapsand enhance therelianceforlower-levelunits； the inter-governmental network should“managementonthe ground\"：manage vertically froma high positionandenhance competition horizontall；andthe producernetwork should “implementationontheground\"：optimizetherotation mechanismand protect therightsand interestsof teachers.The “guidance\"oftheprofesionalnetworkistoimprovethetheoreticalframeworkandenhancethepracticalguidance；andthe “demand\"of the issue network is to cultivate the core qualities and insist on the comprehensive development.

Keywords： County-Managed SchoolRecruitment； Policynetwork theory；Equity ineducation；Educational management； Teacher education； Implementation deviation

（編輯姚力寧校對 張又文）