以人民為中心一體化解決農村學校撤并問題

2024年秋季開學后，不少人發現身邊的學校被撤了。數據顯示，這次各地農村撤并的學校和教學點數量不少，有的一個縣就有數十所，于是這成為一個全社會關注的問題。2001年“布局調整\"引發的“撤點并校”曾使農村中小學大量減少，在這個過程中，撤并力度最大、影響最大的是貧困山區的小學，給那里的孩子、父母造成了很大的不便。該輪撤并在一定程度拉大了城鄉之間的教育差距，影響了教育均衡目標的實現，成為國民尤其是農民記憶的痛點。不少人擔心新的一輪農村學校撤并會重演上次的過程。對此，各地政府應站在以人民為中心的立場上處置好當下面臨的問題。

一、農村學校撤并問題的分析

根據教育部年度教育事業統計公報，2023年全國共有各級各類學校49.83萬所，比上年減少2.02萬所。其中共有普通小學14.35萬所，比上年減少5600所；共有初中5.23萬所，比上年減少200所。總體統計與人們的實際感受相一致：學校數量在快速減少，農村中小學大規模撤點并校現象確實存在。

農村學校大量撤并的原因是什么？不妨結合前一輪撤并對比分析。

第一個原因當然是人口出生率下降。前一輪主要是受到計劃生育政策的影響，農村人口出生率下降，農村義務教育適齡人口減少，出現了大量規模小、生源少、條件差的學校。2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》指出，應因地制宜調整農村義務教育學校布局，拉開了全國農村中小學“撤點并校\"的帷幕。而這一次主要是受到2017年后我國人口出生率快速下滑的影響。

第二個原因是財政經費不足。前一輪農村撤并的學校大多數是1980年后村級集體在“人民教育人民辦\"的口號鼓動下的“村村辦學”，在2000年前主要靠鄉級財政維持運轉，但不少鄉鎮財政經費困難，出現大面積教師欠薪現象。2001年改為實行“以縣為主”的教育財政體制后，在教育經費保障能力增強的同時，原來主要由村集體創辦、鄉鎮級財政保障的學校總量超出當地縣級財政供養能力，于是其中學生數較少的鄉村學校就被大量撤并。當前面臨的問題是，不少地方縣級財政收支難以平衡，農村學校可能再次因為經費不足而被裁撤。

第三個原因則是不均衡。不均衡在撤并學校中是常被忽視的原因，卻是極為關鍵的原因。由于城鄉學校質量存在明顯差距，多年來，許多地方就學城鎮化率高于居住城鎮化率近20個百分點。家長擔心鄉村教育質量低而紛紛將孩子送往縣城的寄宿制學校，導致“城里擠，鄉下空”。在不少地方，鄉村學校的人數少與城鎮學校“大班額”“巨型學校”是并存的。財政經費投入鄉村學校的社會效益不明顯，農村學校學生進一步減少，形成馬太效應，更不利于農村學校提高教育教學質量。近年來，隨著新生兒數量減少和學生的外流，農村學校發展遇到的困難比城鎮學校遇到的困難更大，振興鄉村教育變得越來越難。

從上述分析不難看出，鄉村學校撤并的原因是多種因素積累導致的。村民是鄉村學校撤并的最大受害者，撤并增加了他們子女受教育的成本；他們中的一些人將孩子送進城里學校的行為又是鄉村學校不斷變弱的原因。在各種原因中，一些屬于客觀性的，是當前無力改變的，另一些屬于主觀性的，比如說村民的孩子與市民的孩子擁有平等享受公共教育服務的權利，是本應該做好而在不少地方卻未做好的事。

二、以人民為中心是處置農村學校是否撤并的準則

城鎮化、少子化是不斷發展的進程與趨勢，卻不能成為鄉村學校撤并的充分理由。鄉村是否有學校與鄉村是否有村民以及鄉村能否振興是同一個問題。對于鄉村小規模學校的發展，中央政策精神是明確的。在2024年9月召開的全國教育大會上，習近平總書記強調：要堅持以人民為中心，不斷提升教育公共服務的普惠性、可及性、便捷性，讓教育改革發展成果更多更公平惠及全體人民。

早在2018年發布的《國務院辦公廳關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》中，就明確了鄉村小規模學校（指不足100人的村小學和教學點）和鄉鎮寄宿制學校是農村義務教育的重要組成部分。

現在看來，2018年的“指導意見\"事實上沒有阻止眼前的鄉村學校撤并，或在各地并未嚴格、有效落實。僅就鄉村學校數量、質量解決鄉村學校撤并問題的思路已經解決不了當前的問題，需要以人民為中心，把滿足人民群眾接受良好教育的需求作為出發點和落腳點，以更深的探索與更廣的視野尋求新解。

三、在城鄉一體化系統中解決鄉村學校存留問題

城鄉是區域生態體系不可或缺、相互依存的組成部分。只要有鄉村存在，就不能只有城鎮學校，沒有鄉村學校。鄉村的自然環境使得它在辦學中具有絕大多數城鎮不可能具有的得天獨厚的條件和資源，標準過于單一的排他性教育管理和評價才是鄉村學校被邊緣化到無法生存的主因。

教育經費不足、人口減少和城市化進程等因素可能是導致學校“合并關停”的誘因，但不是充分條件。以包容性普惠與現代教育觀念考量，就必須明確在一個縣域內提高教育公共服務水平，不斷織密優質均衡的基本公共教育服務體系；就需要以城鄉一體化視野與思維，明確存在下列情況之一就不宜撤并鄉村學校：

一是城鎮學校廣泛存在大班額和巨型學校。這種現象說明當地教育均衡措施不到位，不可能真正實現高質量發展。學校規模過大使得學生和教師之間的聯系松散，教師無法了解每個學生的特點和需求，難以提供個性化的教育。而在撤并后的大規模學校中，教師的工作壓力增大，往往更難以顧及每一個學生的需要，學生也可能失去了個性化發展的機會，大量學生處于“陪讀\"狀態。因此，我們需要利用鄉村學校的校舍、設施進一步推進均衡。學校的適度規模是幼兒園平行班不超過3個，小學平行班不超過5個，中學平行班不超過8個，班額按教育部相關文件要求配置。各地須增強遵循適度規模的意識，并形成規則，嚴格按定額規范學校的學位數辦學，存在超額的區縣就不能啟動撤并鄉村學校的程序。

二是學校布點集中度高于一定值。就學城鎮化率高于居住城鎮化率本身造成鄉村家長需要花費更長的時間、更多的精力去接送孩子，教育成本加大，安全風險增高。一個縣域的學校布點需要根據地理、交通、人口分布、行政區劃等因素呈現均衡態勢。不少地方明顯以縣城為中心過度集中，甚至出現縣城以外無學校的極度集中的情況，需要加以抑制才能維護當地教育的良好生態。

三是學生抑郁等心理問題高發。調查顯示，學生心理問題高發與當地教育理念單一、過早集中寄宿、學生壓力過大、學校生活單調等直接相關，需要更多鄉村學校多樣化的辦學理念，親近自然與社會的辦學方式，以及師生更多更親密的溝通與接觸，更加豐富的體育運動等多種途徑緩解、減輕當地學生的心理壓力。保留鄉村學校就保住了從上述方面改進的基礎條件與資源。

四是當地居民力求保留的農村學校。在一些農村道路不完善、交通工具有限的情況下，村民有權要求留住附近的學校，即便該校的學生數低于一些地方文件要求的30人。對于一些歷史悠久、傳統優良、特色鮮明的鄉村小規模學校，也不宜一撤了之，而是支持它們向鄉村\"珍珠校\"的方向發展。撤并學校在決策之前必須嚴格走民意征求程序，推進優質教育資源均等化必須切實將鄉村納入目標范圍之內。

撤點并校并非解決農村教育問題的最佳途徑，可能會進一步加劇教育資源的不均衡，窄化居民教育受惠范圍。教育公共服務從“均等化”向\"均衡性\"\"可及性\"延伸是未來的發展方向。教育公共服務需要致力于實現村民也能參與優質均衡高質量教育的成果共享，解決好教育公共服務的“最后一公里”問題。在一個縣域范圍內，如果學校間差距越大，那么撤并的驅動力就越強。縣域內教育優質均衡推進到位，就自然逐漸消解撤并鄉村學校的動力。就此而言，切實推進教育優質均衡是解決鄉村學校撤并問題的良方。

四、開辟鄉村小而美學校發展之路

能否走出鄉村學校小而美、小而優的路徑，是證明鄉村小規模學校是否有保留價值的關鍵。這點在眾多發達國家和地區的學校已經不需要證明，在許多評價標準單一的地方卻需要辦學者向家長、社會和政府不斷證明。

學校小而美的表征在于有效實現人性化、個性化、多樣化的現代教育價值，辦出有根的、有機的、綠色的、生態的教育，這才是屬于鄉村教育美好的明天。數據顯示，我國現有農村小規模學校（不足100人的村小學和教學點）大約占農村小學和教學點總數的4 0 % ，在校生總數約占 5 % 。由于位置偏僻、辦學條件相對較差、經費和師資保障不到位、校園文化建設相對滯后等，農村小規模學校大多處于“小而差”“小而弱”的狀態，學校老師的狀態不佳，默默地、孤單地待在學校。老師對自身學校的處境非常擔心，擔憂隨時會被關停，甚至懷疑這個學校有沒有存活的價值。

而同時，確實有一些鄉村小規模學校辦得小而美。實現這個目標其實并不難，鄉村的環境本就美，政府需要做的是提供充足的經費保障，打破現行組織和制度壁壘，選派有資質的“敢探未發明的新理，敢入未開化的邊疆”的志愿者，去鄉村建立新的學校運營模式，并讓小規模學校形成專業資源共享的聯盟，形成教學和育人共同體，聯盟內部教師和課程資源的流動。解決了鄉村師資配套、教研開展、教師提升和學生發展的難題，就能一步步走向越來越優。

哪里有人，哪里就要辦學校。保障村民和孩子平等享受教育權利，享受基本公共服務，就必須有小規模學校。鄉村小規模學校方便學生就近入學，實行小班化教學，師生關系密切，著眼于學生的生活和成長，有利于個性化教育，因而完全可能成為高品質的教育。

（作者單位：中國教育科學研究院）