城市精細化治理的實踐邏輯與適用“限度”

［摘 要］城市工作需關(guān)照每一個個體的感受是城市精細化治理的基本邏輯。作為一種“以人民為中心”的新理念，統(tǒng)籌協(xié)同推進的新制度，數(shù)字賦能治理的新工具，打造治理共同體的新模式，城市精細化治理本身也有其適用限度。更好地推進城市精細化治理，需要錨定戰(zhàn)略目標(biāo)、把握階段態(tài)勢、協(xié)調(diào)可用資源、明確應(yīng)用領(lǐng)域，做到城市治理目標(biāo)、方略、資源、政策的高效統(tǒng)籌，以此全面提升城市治理績 效。

［關(guān)鍵詞］精細化治理；城市治理；數(shù)字賦能；人民城市

黨的二十屆三中全會強調(diào)：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民。”深刻把握人民城市重要理念“以人民為中心”的核心價值，并在此基礎(chǔ)之上把握城市發(fā)展規(guī)律，不斷提升城市治理現(xiàn)代化水平，是推進中國式現(xiàn)代化城市發(fā)展的必由之路。

對于城市治理工作而言，城市生活的精彩絕倫得益于要素的多樣性，而要素多樣性所蘊含的風(fēng)險也對城市治理提出了精細化的新要求。尤其是數(shù)字技術(shù)應(yīng)用對于城市治理“最后一米”的執(zhí)著，使得我國的城市治理事實上已經(jīng)進入了一個更加“原子化”的精細時代。城市工作要盡量照顧到每一個個體的感受，這是城市治理轉(zhuǎn)向城市精細化治理的基本邏輯。但是，城市精細化治理作為一種以人民為中心的新理念，統(tǒng)籌協(xié)同推進的新制度，數(shù)字賦能治理的新工具，打造治理共同體的新模式，本身也有適用限度。對城市精細化治理的過分期待，實質(zhì)是對城市復(fù)雜性的選擇性忽視，以及渴望精細化治理可以“一招制勝”的思想偷懶。事實上，城市精細化治理至少包含了城市管理精細化、智能化，城市服務(wù)精準(zhǔn)化、便捷化，城市發(fā)展精明化、持續(xù)化三個塊面。更好地推進城市精細化治理需要在把握三個塊面的基礎(chǔ)之上，錨定戰(zhàn)略目標(biāo)、把握階段態(tài)勢、協(xié)調(diào)可用資源、明確應(yīng)用領(lǐng)域。

一、錨定城市精細化治理的戰(zhàn)略目標(biāo)

功能定位決定了城市發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的二十屆三中全會指出，“健全主體功能區(qū)制度體系，強化國土空間優(yōu)化發(fā)展保障機制”，強調(diào)的就是區(qū)域發(fā)展過程中的功能區(qū)建設(shè)，而對于城市工作而言，城市精細化治理的首要任務(wù)是服務(wù)于城市戰(zhàn)略定位，接著是根據(jù)戰(zhàn)略定位確立城市功能，最后才是根據(jù)城市功能錨定精細化治理的目標(biāo)。人口規(guī)模越大、承擔(dān)功能越多、社會活力越高的城市，其精細化治理的目標(biāo)也會更加復(fù)雜、多元，也更需要綜合研判、通盤思考。

城市精細化治理目標(biāo)的錨定與城市規(guī)模密切相關(guān)。如對于一個人口規(guī)模只有數(shù)十萬人的工業(yè)城市而言，其精細化治理的主要目標(biāo)往往會跟秩序、整潔和安全等聯(lián)系在一起，嚴格城管執(zhí)法、強化綠化市容、增加財政投入是其常見的路徑選擇。而對于一個人口超過千萬，且承擔(dān)著區(qū)域或國家重要功能的超大城市而言，城市精細化治理的目標(biāo)首先要考慮的是這一目標(biāo)與國家賦予城市的功能定位是否一致？這一目標(biāo)是否會影響城市乃至國家的形象？這一目標(biāo)是否具有長期性和可持續(xù)性？其次，超大城市的精細化治理需考慮城市的政治功能、經(jīng)濟功能、科創(chuàng)功能、生活功能和國際交流功能等如何與精細化治理的目標(biāo)相融，或者通過精細化治理來助力這些功能的實現(xiàn)。再次，超大城市的精細化治理還要考慮分區(qū)域的差異化目標(biāo)，如對于自由貿(mào)易區(qū)的治理、對于工業(yè)園區(qū)的治理、對于商圈的治理、對于大型居民區(qū)的治理和對于城鄉(xiāng)接合部的治理等，這些都要求有更加細化的目標(biāo)和特定的模式。最后，超大城市的精細化治理還要時刻把握城市活力與城市管制之間的平衡，既要采取有效的管理措施來保持城市的安全與穩(wěn)定，還要有高超的柔性治理技能以保障城市的活力與溫度。通過精細化治理提升城市形象，通過形象提升集聚優(yōu)質(zhì)資源，通過資源的“裂變效應(yīng)”進一步強化城市的功能是其經(jīng)常的路徑選擇 ①。

城市規(guī)模與精細化治理目標(biāo)的辯證關(guān)系表明，當(dāng)城市達到一定規(guī)模之后，城市精細化治理的目標(biāo)也開始更加多元且綜合。如對一個超大城市而言，在應(yīng)急管理實踐中，面對城市安全與城市功能之間的張力，其精細化治理目標(biāo)既要考慮城市本身承擔(dān)的各項功能可否有效發(fā)揮且不停擺，還要考慮不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同群體的差異化訴求平衡，更要考慮城市的短期安全穩(wěn)定與長期可持續(xù)發(fā)展的動態(tài)均衡。這時，城市精細化治理本身就變成了一個復(fù)合“目標(biāo)簇”，稍有不慎就有可能造成多方不滿和多重負面效應(yīng)，在動態(tài)中追求平衡，在平衡中尋找最優(yōu)解，成了錨定城市精細化治理戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵。

二、把握城市精細化治理的階段態(tài)勢

黨的二十屆三中全會強調(diào)：“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平”。城市作為有機生命體，“全周期管理”從時間維度為城市精細化治理提供了新視角 ②。這也意味著，城市規(guī)模和功能雖然從總體上決定了城市精細化治理的“復(fù)合簇狀”目標(biāo)，但城市本身作為一個復(fù)雜的有機生命體，其自身的發(fā)展和治理也有一定的規(guī)律性。

城市精細化治理階段態(tài)勢的把握要根據(jù)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理等不同階段確定有針對性的策略。如在城市規(guī)劃階段，精細化治理就是通過綜合考慮城市的功能定位、區(qū)位特點、資源稟賦、生態(tài)環(huán)境和文化特色等多種因素來合理制定規(guī)劃，邀請建設(shè)方、管理方、城市居民、社會公益組織和專家團隊等參與其中，讓規(guī)劃能夠真正反映城市多元主體的關(guān)切和訴求，實現(xiàn)“一張藍圖干到底”。

在城市建設(shè)階段，精細化治理就是要將企業(yè)的精細管理方法應(yīng)用到城市建設(shè)的全要素和全周期，強化對于建設(shè)過程和建設(shè)成果質(zhì)量的監(jiān)督、管理和問責(zé)，將城市的民心工程更多地打造成為百年工程、精品工程，充分激發(fā)人民群眾的參與熱情，通過城市微更新、美麗街區(qū)創(chuàng)建等方式，打造城市精細化治理的利益共同體。

在城市管理階段，精細化治理需要基于人民城市為人民的基本理念，將人民群眾“滿意不滿意，贊成不贊成，答應(yīng)不答應(yīng)”作為衡量城市治理工作的基本標(biāo)準(zhǔn)，并抓住城市管理和服務(wù)這兩個關(guān)鍵，通過推動城市工作標(biāo)準(zhǔn)化、精細化、智能化，實現(xiàn)城市管理的高效、便民、可持續(xù)；通過推動社會服務(wù)重心下移、資源下沉、機制聯(lián)動，實現(xiàn)公共服務(wù)的就近、穩(wěn)定、可預(yù)期。

城市精細化治理的態(tài)勢把握既要依據(jù)宏觀層面的城市生命周期，也要關(guān)注中觀和微觀層面的事件發(fā)展。如在城市應(yīng)急管理實踐中，在風(fēng)險排查初始階段，精細化治理可以通過技術(shù)賦能的方式，實現(xiàn)“及時發(fā)現(xiàn)、精確鎖定、高效處置”的精準(zhǔn)排解目標(biāo)，將負面效應(yīng)降到最低。而當(dāng)風(fēng)險有了一定規(guī)模的社會擴散之后，精細化治理就要通過模式升級實施廣泛的社會動員，從而在“以快制快”中解決緊急問題，避免更嚴重的后果。在這一過程中，精細的內(nèi)涵在于精準(zhǔn)布局、轉(zhuǎn)向、施策，對精細化治理的態(tài)勢把握錯位會導(dǎo)致效果的南轅北轍。

三、協(xié)調(diào)城市精細化治理的可用資源

黨的二十屆三中全會指出：“深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟社會管理權(quán)改革”，目標(biāo)指向即是提升城市治理的資源和權(quán)責(zé)匹配度。在具體實踐中，城市精細化治理既是簇狀目標(biāo)，又是適時策略。作為一項公共政策，城市精細化治理的本質(zhì)是對城市資源的有效分配。

城市精細化治理在實踐中需要根據(jù)城市資源稟賦確定不同的操作模式。對一個制度資源和物質(zhì)資源都不充裕的城市而言，如處于起步期的城市，精細化治理首先要解決的是確定當(dāng)下城市工作的核心議題，接著再通過物質(zhì)資源的調(diào)配和整合，集中力量解決最重要的問題，并在此過程中通過治理的“訓(xùn)練”，不斷完善精細化治理的制度框架和運作機制，以此漸進地改進城市的整體環(huán)境，吸引更多的人才和資本進入本地，并進而形成城市治理現(xiàn)代化的良性循環(huán)。

對于一個制度資源豐富，但物質(zhì)資源不足的城市而言，如處于趕超期的城市，精細化治理首先要解決的問題是打造開放治理系統(tǒng)，充分發(fā)揮我國大一統(tǒng)的制度優(yōu)勢，通過區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的方式，引入外部資源進入本地，以推動城市發(fā)展，持續(xù)補足城市資源不足的短板；與此同時，開放系統(tǒng)也意味著城市已有治理體系可以將現(xiàn)有的資源存量更好地組織起來，并通過建立起整體協(xié)同的工作機制，在發(fā)揮城市多元主體積極性的同時優(yōu)化城市精細化治理。

而對于一個物質(zhì)資源配備充足，但制度資源不完善的資源型城市而言，為了破解因制度不完善對城市公共資源安全的威脅，城市精細化治理首先要解決的是制定制度、完善機制、強化執(zhí)行，以此先保護好寶貴的資源，接著是在法治的框架內(nèi)不斷優(yōu)化城市精細化治理的目標(biāo)、策略和方法，最終形成治理的良性循環(huán)。當(dāng)然也有不少城市制度資源和物質(zhì)資源都較為充足，其城市精細化治理可以在高效協(xié)調(diào)“軟”“硬”兩方面資源的基礎(chǔ)之上實現(xiàn)治理理念、治理模式、治理手段的協(xié)同一致，迭代優(yōu)化。

協(xié)調(diào)城市精細化治理的可用資源最重要的是完善制度機制，提升資源的集聚和使用能力。尤其是面對日益增長的治理訴求和不斷變化的城市現(xiàn)狀，治理的物質(zhì)資源和制度資源不可能永遠完全滿足精細化治理的政策需要，而制度的動員能力就成了應(yīng)對復(fù)雜性和不確定性的關(guān)鍵。與此同時，精細化治理還要打造開放的制度機制，培育社會資本，在危機時刻發(fā)揮群眾的自救和協(xié)助作用。而這種聯(lián)動的實質(zhì)就是人人參與、人人負責(zé)、人人奉獻、人人共享的城市治理共同體，并在此過程中不斷提升城市韌性。

四、明確城市精細化治理的適用領(lǐng)域

城市作為一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，其治理既要關(guān)注橫向維度衣食住行的城市功能協(xié)調(diào)，還要關(guān)注縱向維度生老病死的城市需求滿足，更要從安居樂業(yè)的綜合視角推動城市高質(zhì)量發(fā)展。更好地推進城市精細化治理，需要在理解其運作邏輯的基礎(chǔ)之上，從縱向和橫向兩個維度，明確應(yīng)用限度與層級。

從橫向領(lǐng)域劃分來看，城市精細化治理的應(yīng)用在城市硬件管理、運作管理、應(yīng)急管理上的效果要優(yōu)于其在公共服務(wù)供給、經(jīng)濟社會治理方面。具體而言，城市硬件管理和秩序維護雖然也呼吁多元參與、委托代理等方式，但其管理成分要大于治理，對于標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的要求更高，借助于技術(shù)手段也更容易實現(xiàn)精細、精準(zhǔn)的目標(biāo)；城市公共服務(wù)供給雖然也有管理的成分在，但其更強調(diào)社會公眾的主觀感知，對于柔性化、滿意度的要求也更高，這也導(dǎo)致其精細、高效的目標(biāo)往往更難衡量。

從縱向劃分來看，城市治理可以分為市、區(qū)和街鎮(zhèn)三個層級。對于市級層面的戰(zhàn)略規(guī)劃者而言，城市精細化治理是一種價值導(dǎo)向，其任務(wù)是按照精細化的思路，綜合考量城市的戰(zhàn)略目標(biāo)錨定、階段態(tài)勢把握、治理資源協(xié)調(diào)等，精細化治理作為一種可選方案，并非可以“一招通用”，在與群眾感知更緊密的領(lǐng)域推行精細化治理成為普遍的選擇。

對于區(qū)級層面的政策制定者而言，城市精細化治理是一種統(tǒng)籌方法，在戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定中，要按照精細化的思路和方法，準(zhǔn)確鎖定政策目標(biāo)、把握政策時機、確定合理方法，并為政策的執(zhí)行配備足夠的資源，以確保城市精細化治理的目標(biāo)、方法、資源相互匹配。

對于街鎮(zhèn)層面的政策執(zhí)行而言，城市精細化治理就是要依據(jù)人民群眾的需求，創(chuàng)新城市工作的方式方法，將城市治理的資源更加精準(zhǔn)、更加高效地配置到群眾最需要的地方，以此全面提升人民群眾的獲得感、滿意度和安全度。在這一過程中，通過基層社會治理精細化的政策實施，實現(xiàn)政府與公眾的目標(biāo)、行動互嵌，培育人民群眾的自治能力，提升基層政府對于人民群眾的號召力、在人民群眾中的公信力、對人民群眾的親和力，培育共容利益，形成城市治理的共同體，這是城市精細化治理的要義。

明確城市精細化治理的應(yīng)用層級意味著政策的適用應(yīng)該更加精準(zhǔn)而非泛化。如在城市整體應(yīng)急管理實踐中，其整體策略是按照精細化治理的思路，通過科學(xué)化、精準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)化的分析研判，對于危機的現(xiàn)狀、動態(tài)、擴散有精準(zhǔn)的預(yù)測，以此盡可能降低公共危機對于經(jīng)濟社會的影響，并在此基礎(chǔ)之上實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與公共安全的“雙贏”。而在基層應(yīng)急管理中，精細化治理貴在整體協(xié)同，就是迅速組織起基層治理力量，形成居委社工人員、小區(qū)物業(yè)管理人員、社區(qū)志愿者等力量組成的治理矩陣，做好應(yīng)急信息發(fā)布、物資調(diào)配發(fā)放、群眾志愿服務(wù)等工作，爭取在應(yīng)急管理執(zhí)行中不留死角、不缺一環(huán)、不落一人，實現(xiàn)溫暖、精準(zhǔn)、高效。

基金項目：國家社科基金青年項目“數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下特大城市精細化管理長效機制研究”，編號：21CZZ022

注釋：

①薛澤林：《從約略到精準(zhǔn)：數(shù)字化賦能城市精細化治理的作用機理》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2021年第6期。

②鄭長忠：《“全周期管理”釋放城市治理新信號》，《人民論壇》2020第18期。

作者系上海社會科學(xué)院政治與公共管理研究所副研究員

（責(zé)任編輯 王 玉）