基層治理共同體建設中的基層民主：理論迷思及其廓清

［摘 要］治理民主論者認為，基層民主是一種治理民主，是治理創造的民主，但這些論者并沒有很好地去解釋基層政權建設和基層政府回應性對于基層民主的意義。民主治理論者強調了民主對于治理的塑造，但他們往往僅從公眾參與這一單一維度定義基層民主，并將公眾參與視為治理的工具而非目的本身。這兩個理論視角都試圖從治理和民主的結合來解釋基層民主，但忽視了兩者之間的互構關系。

［關鍵詞］基層治理共同體；基層民主；全過程人民民主；民主治理；治理民主

縱觀改革開放以來中國幾十年的社會治理變革歷程，促進基層民主的發展始終是一個意義重大的實踐課題，它直接關系到廣大人民群眾的切身政治權利，是全部民主政治的基礎 ①。從“社會治理共同體”的概念提出以來，基層民主建設進入了全新的發展階段。中共中央、國務院于2021年4月28日發布的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（下稱《意見》），明確強調要基于共建共治共享的原則來建設“人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體”。

在基層治理共同體建設的背景下來思考如何推進和發展基層民主，其核心議題是要正確處理治理和民主的關系，實現兩者的有機融合。然而，學術界對這一問題的探討，存在著一些模糊的、容易引起歧義的論點，一些研究者把基層民主看作是一個實現基層的“民主治理”的過程，另一些研究者則認為基層治理的諸多實踐正在積極地創造和形成基層民主的新形態，并直截了當地把這種新形態的基層民主稱為“治理民主”。這兩個邏輯雖然在側重點上有所不同，但都沒有很好地抓住當今基層治理共同體和基層民主建設的本質和特征。與學術研究中的理論迷思相反，國家關于基層治理的頂層設計卻有著清晰和明確的邏輯框架。要廓清基層民主的理論迷思，必須對一些重要問題做出正確理解。

一、治理與民主的關系：互構與交融

無論是“民主治理”，還是“治理民主”，這兩個概念在其內涵和外延上是不夠清晰的，目前學術界也尚未發展出具有較好解釋力的分析框架。就治理層面來說，民主治理表現為將民主融入治理過程而形成的一種新治理形態；就民主層面來說，治理民主則意味著人們期望通過某種治理形態來構造一種新的民主形式。

聯合國開發計劃署（UNDP）的實踐和主張代表了民主治理的融合路徑，在其項目規劃和實施中，開發計劃署努力將民主（及其相關的責任、透明、公正、法治、參與等要素）納入到治理中來。公共政策理論中那種擴大公眾在政策過程中的參與的主張，也是這樣一種試圖以民主來塑造治理的論點。民主對治理的滲透和塑造是重要的，因為割裂了民主的公共政策和治理過程是導致政策和治理的失敗、甚至使民主制度面臨危機的根本原因。治理民主的融合路徑強調在治理過程中創造民主。在政治學和公共政策理論中，有些學者強調要重視公共政策對于民主的塑造功能，公共政策在促進民主發展方面可以扮演積極的新角色，包括動員和啟發民眾、增進公民權、平衡民主與效率。治理創造民主的觀點，雖然也強調了民主的重要性，但它的著重點主要不在民主這里，而是落在公共政策和治理上，它強調了國家、政府、政治權力在促進和保障民主上的積極作用。根據這個解釋路徑，民主制度的運行和發展是公共政策和治理行動有意識設計的結果。

然而，從已有的解釋邏輯和理論觀點來看，民主治理和治理民主都不是實現治理和民主相融合的最恰當路徑。這兩種“融合”路徑的理論觀點和主張依然存在解釋上的局限性。無論是“民主塑造治理”的理論邏輯，還是“治理創造民主”的理論邏輯，基本上只是強調了其中一個變量對另一個變量的單向構造，而沒有考慮到兩者之間的相互塑造和構造。治理和民主應該是一體兩面的關系，離開民主談治理，任何治理行動很有可能迷失價值，喪失合法性；而離開治理談民主，任何民主價值將失去載體和基礎，甚至會導致失序。

中國的基層治理共同體建設實踐，體現了治理和民主相融合的整體主義方法論。“治理共同體”觀念的核心內涵和根本要義，是強調和注重國家與社會的共同治理。這種治理與民主的交互建構，可以在中國關于基層治理的頂層設計中看到清晰的邏輯。《意見》明確把基層治理的目標定位于打造“人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體”。黨的二十大報告中明確把發展基層民主規定為基層治理的一個重要內容，并把基層民主界定為黨領導下的基層群眾自治機制。

二、什么是基層民主？“治理民主”的理論迷思

許多研究者通常是從公民參與的視角來定義基層民主的。在基層治理領域，民主往往與城鄉社區群眾日常生活中的公共事務的自主治理相關，包括群眾的自我管理、自我服務、自我教育和自我監督。從這個意義上來說，公眾參與是基層民主的一種重要形式。然而，公眾參與并不能包括基層民主的全部內容。按照一些學者的定義，基層民主指的是“基層的”“民主”，它應當包括政權層面的民主選舉與社會層面的民主治理兩個方面 ②。這就是說，公眾參與社會層面的民主治理只是基層民主的其中一個方面。

在很多研究者那里，基層民主是這樣一個簡單的等式：“基層民主=民主治理（即公眾參與基層治理）=治理民主”。在這一等式下，“治理民主”論者陷入的一個理論迷思，就是同義反復和循環論證。基層治理共同體建設確實十分強調公民直接參與基層公共事務治理的重要性，這本來是一個可以用“民主治理”和“民主協商”等術語就能夠闡釋清楚的議題；而公眾參與治理所形成的民主，完全可以用“協商民主”這個通用的詞語來做出描述和理解，無須再造出“治理民主”這個術語。

“治理民主”論者陷入的另一個理論迷思是，在以民主的精神和原則來塑造治理之后，民主有可能意外地“消失”了。“治理吸納民主”的說法最典型地體現了這種理論迷思，根據這一說法，治理實踐的發展在一定程度上“內置或是替代”了民主 ③。由于認為民主被治理所吸納或替代，研究者們不得不又把作為治理和民主結合物的治理民主定義為“民主治理”。民主“被消失”還體現在這些治理民主論者時不時將民主和公眾參與視為一種治理工具和手段，而不是目的本身，然而事實上，民主和參與是民眾的一種內在需求，從當今中國“以人民為中心”的政治理念來說，民主和公眾參與具有體現“人民主體性”的價值理性，而不只是一種工具理性。

總之，大多數關于治理民主的理論觀點都試圖避開回答，治理和民主交融而形成的結果到底是什么。為了提高自己對于基層民主的解釋力，一些治理民主論者把目光投向了全過程人民民主理論，試圖在全過程人民民主的概念框架下為治理民主的概念尋找合理性和可用性依據。其中，最典型的一個觀點是認為，全過程人民民主是治理民主的鮮明體現和最新表述，這一觀點與其說是治理民主論者以生造的“治理民主”概念來闡釋我國的全過程人民民主實踐，倒不如說是把全過程人民民主的標簽貼在了治理民主概念上以證明概念的解釋力。由于他們認為全過程人民民主實現了“民主治理”和“治理民主”的統一 ④，前面那種“基層民主=民主治理=治理民主”的公式便巧妙地轉化為另一個等式：“基層民主=全過程人民民主=民主治理+治理民主”，如此，基層治理共同體建設過程中的基層民主到底是什么的問題，看似得到了回答，實則依然沒有跳出前面提到的理論迷思。全過程人民民主被定義為“治理型民主”，從而再一次把民主治理與治理民主等同了起來，而不是融合在一起。毫無疑問，最能描述和解釋基層治理共同體建設中的基層民主的，是全過程人民民主，而所謂的治理民主概念并不能很好地描述和解釋基層民主的性質、本質、特征和模式。

三、基層民主的邏輯起點在哪里？“民主治理”的理論迷思

前面提到，有人認為基層民主包括了政權層面的民主選舉與社會層面的民主治理兩個方面。這本來是一個比較符合實際的定義，但他們由此做出了一個延伸的論斷，提出當前中國的基層民主正在經歷從民主選舉向民主治理的發展，這就顯然不夠嚴謹。這一表述范式很容易引起歧義，讓人誤以為當今中國的基層民主，已經由民主治理“替代”了基層的民主選舉。

民主治理論者非常強調人民在基層治理中的參與，但他們沒能很好地解釋人民群眾這種參與民主治理的基礎、條件和邏輯起點是什么的問題，這是他們的理論迷思中最成問題的方面。考察我國基層民主的發展，不能忽略基層政權建設這個重要議題。一個國家治理體系和治理能力的現代化水平，很大程度上體現在基層，而基層政府的回應力是檢驗基層治理效能的一個重要指標，因此，正確認識政府回應性以及政府在基層民主中的角色和作用，有助于廓清這個理論迷思。

首先，提升基層政府的回應性或回應力，是推進基層民主發展的邏輯起點。回應或回應性一直是政治學、公共行政和公共政策理論以及當前時髦的治理理論的重要概念和關鍵議題。在政治學理論中，政府對環境的輸出，包括秩序、安全、正義、自由、尊重和福利等政治產品，是政府回應環境需求的產物，為此，政府應該提高回應和滿足公眾需求或愿望的能力 ⑤。

我國當前的基層政權建設強調民主與治理的結合，把完善基層民主選舉和提高基層治理能力放在同等重要的位置。很多國家在向民主化轉型過程中的選舉民主設計導致了民主政體的不穩定甚至失敗，按照民主理論家萊利·戴蒙德的論點，是由于這些轉型中國家沒能解決好源自民主自身的三個悖論，即沖突與共識之間、代表性與治國能力之間、同意與效能之間的緊張關系。而弗朗西斯·福山則認為，由于這些國家沒能跟上公民對高質量政府服務的要求，導致民主合法性的喪失。這告訴人們，一個民主政府只有在塑造政治權威、強化國家能力的前提下才有可能保證民主的質量與成功。

改革開放以來我國的基層民主實踐，在不斷完善基層民主選舉的同時，強調要加強基層政府的能力建設。《意見》是一個標志性的事件和節點，它明確提出“基層政權堅強有力”的五個能力建設維度，包括行政執行能力、為民服務能力、議事協商能力、應急管理能力和平安建設能力。這五個維度的能力可以整合進回應性或回應力這一點上，要求鄉鎮（街道）的基層治理者對民眾的需求迅速做出反應，接納民眾的政策變革訴求，并采取積極措施解決問題。沒有一個強有力的政府和較高的治理能力，就很難有序推進民主建設。

其次，把提升基層政府的回應性界定為推進基層民主治理的邏輯前提，意味著必須強調基層政府在促進人民參與民主治理中的關鍵性作用。從嚴格意義上說，只要民主治理仍然需要政府在其中發揮主導性或基礎性作用，那么政府回應本身就遠比公民參與重要得多 ⑥。

對于我國基層政府來說，一方面，要在黨的領導下肩負起推進基層治理共同體建設的重大責任。基于中國式現代化和國家治理的自身邏輯，我國基層治理必然也必須堅持黨的領導和政府負責這兩個前提條件。基層治理共同體是一個多元主體協同共治的結構，然而，一些民主治理論者簡單地把這種協同共治等同于多元行為體之間的博弈與合作，則忽視了基層政府的黨政部門在基層治理中的領導者和主導者角色。

另一方面，領導者和主導者角色意味著，基層政府要積極扮演好基層民主治理的制度建構者和公眾參與的組織者角色。國內一些學者運用西方的“街頭官僚”理論來解釋基層政府部門的治理行為及其面臨的壓力，認為基層治理者是純粹的政策執行者，他們不具有建構基層治理結構的能力和動力。但是，一些案例研究表明，哪怕是最底層的政府部門，它們在基層治理中也能很好地扮演治理制度的建構者和民眾參與的組織者角色 ⑦。基層民眾的參與依賴于基層政府精心的組織、動員和制度設計，因此，基層政府須始終堅持以人民為中心的理念，不斷提升基層社會治理能力。

注釋：

①俞可平：《中國的治理改革（1978-2018）》，《武漢大學學報》2018年第3期。

②黃衛平：《中國基層民主發展 40 年》，《社會學科研究》2018年第6期。

③佟德志：《治理吸納民主——當代世界民主治理的困境、邏輯與趨勢》，《政治學研究》2019年第2期。

④李鋒：《治理民主與民主治理：全過程人民民主視域下的基層治理創新——以北京市接訴即辦改革為例》，《公共治理研究》2023年第6期。

⑤戴維·伊斯頓：《政治生活的系統分析》，華夏出版社，1999年版，第5頁。

⑥約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與》，中國人民大學出版社，2010年版，第7-8頁。

⑦余亞梅：《社區治理中基層政府部門的角色及其行動邏輯：對W派出所建構共治聯盟的微觀解釋》，《復旦城市治理評論》，2024年第12輯。

作者系上海公安學院基層部副教授

（責任編輯 黎煒祎）