黨建引領(lǐng)下超大型社區(qū)治理的康城樣本

［摘 要］社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅固，國家大廈才能穩(wěn)固。上海閔行區(qū)康城社區(qū)在黨建引領(lǐng)下，持續(xù)優(yōu)化社區(qū)治理體系，成功實現(xiàn)從“大亂”到“大治”的轉(zhuǎn)變。康城社區(qū)通過不斷將黨建優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能，不斷夯實公共空間居民民主議事功能，引導(dǎo)青年融入社區(qū)激發(fā)社區(qū)自治活力，以及以技術(shù)手段創(chuàng)新破解社區(qū)治理難題等四個方面的舉措，形成了具有康城特色的超大型社區(qū)治理體系，為其他社區(qū)治理提供了寶貴經(jīng)驗和啟示。

［關(guān)鍵詞］黨建引領(lǐng)；超大型社區(qū)；基層治理

黨的二十屆三中全會強調(diào)，要健全社會治理體系，并加強黨對基層治理的引領(lǐng)作用 ①。上海康城社區(qū)作為上海單體最大的社區(qū)，堅持在黨建引領(lǐng)下，持續(xù)優(yōu)化社區(qū)“操作系統(tǒng)”，努力探索人民城市健全超大型社區(qū)治理體系新路子，為破解社區(qū)治理難題提供了寶貴經(jīng)驗。

一、最大單體社區(qū)實現(xiàn)“由亂到治”的迫切需求

社區(qū)是社會治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)單元，是國家治理體系的微觀細胞 ②。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞基層治理發(fā)表一系列重要論述，提出“基層強則國家強，基層安則天下安”“基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源”等重要原創(chuàng)觀點 ③，反復(fù)強調(diào)基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，為推進新時代基層治理現(xiàn)代化建設(shè)提供了理論指引和根本遵循。

2001年上海康城社區(qū)建成后，因周邊商業(yè)設(shè)施、社區(qū)公建配套長期不足，業(yè)委會、物業(yè)公司矛盾重重，工作力量相對薄弱，導(dǎo)致了當(dāng)時康城群租、居改非、違章搭建、違法經(jīng)營、社區(qū)治安等帶來的公共安全隱患不斷，曾以“大、雜、亂、鬧”為典型特征，是全市知名的“老大難”社區(qū)，甚至被媒體冠以“滬上最亂小區(qū)”之名。

上海康城作為一個類似“微型城市”的社區(qū)，其人員結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和流動的大規(guī)模性，使社區(qū)治理面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。社區(qū)治理不僅需要解決傳統(tǒng)的管理問題，更需要應(yīng)對多元化、高度流動的社區(qū)人口問題。在管理上如何精細有序、服務(wù)上如何精準(zhǔn)高效及如何打造社區(qū)治理共同體等一系列難題，使加強社區(qū)治理體系建設(shè)迫在眉睫。

二、構(gòu)建超大型社區(qū)治理體系的“四大舉措”

上海康城以黨建為引領(lǐng)持續(xù)深化康城社區(qū)基本管理單元建設(shè)，積極打造“人人都能享有、人人都能參與”的社區(qū)公共空間，探索出一套具有康城特色又具有復(fù)制推廣價值的健全超大型社區(qū)治理體系的新“解法”。

（一）不斷將黨建優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能

上海康城社區(qū)以成立“兩委一中心”為抓手，持續(xù)推動提升社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅持黨建全面引領(lǐng)，實施全面覆蓋、全面培養(yǎng)、全面提升、全面融入，積極探索了一條社區(qū)自治與法治保障相結(jié)合的新路徑。2016年2月，上海市閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)黨委牽頭在上海康城社區(qū)正式成立社區(qū)黨委、社區(qū)委員會及社區(qū)中心（簡稱“兩委一中心”），探索做大做強社區(qū)黨建平臺。康城社區(qū)黨委將自己定位于社區(qū)服務(wù)的平臺、區(qū)域化大黨建的平臺、社區(qū)協(xié)商共治的平臺，承擔(dān)起協(xié)調(diào)溝通和統(tǒng)籌治理資源的主體角色。

發(fā)揮黨組織紐帶作用，把各級黨組織、行政執(zhí)法力量和公共服務(wù)資源聯(lián)動起來，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)各治理主體共同發(fā)力、整體推進法治建設(shè)的治理態(tài)勢。康城社區(qū)黨委積極引導(dǎo)社區(qū)黨員參與社區(qū)自治共治，鼓勵、支持黨員主動作為。僅通過“雙報告、雙報到”“紅色賬戶”積分管理等工作就引導(dǎo)526名黨員亮出身份，參與到平安建設(shè)、環(huán)境提升及樓組自治等社區(qū)治理工作中。在新冠疫情期間，社區(qū)黨委依托區(qū)域化黨建聯(lián)席會議平臺，有效整合居委會、工作站、社區(qū)中心、物業(yè)公司、業(yè)委會、社區(qū)單位等各方資源，建立了從康城社區(qū)黨委到4個居民區(qū)黨總支再到下屬11個管理網(wǎng)格最后到286個樓棟臨時黨小組的“四級管理”架構(gòu)，真正將黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成了基層治理的優(yōu)勢。

（二）不斷夯實公共空間居民民主議事功能

2021年，上海康城社區(qū)黨委積極探索建立“莘智匯”社區(qū)公共空間，通過組合公共空間多樣化的功能屬性，夯實公共空間居民議事的功能特色，凝聚社會共識，構(gòu)建多方參與的治理“莘”格局，形成人才和人氣、資源與項目“雙聚集”的社區(qū)治理“智匯”大腦。運用居民智慧破解社區(qū)難題，如收集關(guān)于垃圾分類、停車位劃分、快遞配送等社區(qū)熱點難點問題，實現(xiàn)社區(qū)治理由“政府推動”向“居民治理”的轉(zhuǎn)變。通過組合公共空間多樣化的功能屬性，凝聚社區(qū)居民共識。

“莘智匯”作為社區(qū)互動交流的平臺，設(shè)置民意收集點，定期發(fā)布“社區(qū)熱點排行榜”。閔行區(qū)人民建議征集康城聯(lián)系點、閔行區(qū)融媒體中心康城服務(wù)站也先后在康城社區(qū)設(shè)點，康城社區(qū)居民暢所欲言，使社區(qū)公共空間成為康城社區(qū)踐行“全過程人民民主”的重要載體。未來，居民、黨員、志愿者、居委、物業(yè)、專家等社會多元主體，都將聚集在“莘智匯”公共空間，人人都能有序參與社區(qū)治理，人人都能享有品質(zhì)生活，人人都能切實感受社區(qū)溫暖。

（三）引導(dǎo)青年融入社區(qū)激發(fā)社區(qū)自治活力

基層自治有沒有活力，很大程度上有賴于就業(yè)人員特別是年輕人在社區(qū)能發(fā)揮多大的作用。康城黨委努力引導(dǎo)更多年輕人加入業(yè)委會，引導(dǎo)更多年輕人參與社區(qū)志愿者工作。年輕力量給社區(qū)帶來活力的同時，也帶來理念和工作方法的變化。樓棟的年輕志愿者利用專業(yè)能力優(yōu)勢，制作各種表單建立樓棟之間的聯(lián)系，開發(fā)軟件解決社區(qū)治理難題。

康城“青閔君工作坊”是康城青年響應(yīng)團市委 “青年融入社區(qū)”志愿服務(wù)的一個項目，致力于整合社區(qū)資源，凝聚社區(qū)年輕力量，挖掘青年群體中的專業(yè)人才，為社區(qū)自治共治提供幫助，同時引領(lǐng)社區(qū)青年參與到社區(qū)活動中來，共同打造一個有溫度的康城社區(qū)。在政府部門支持下，康城社區(qū)“青閔君工作坊”成功孵化為社會組織，越來越多的年輕人積極主動融入社區(qū)，用自己的智慧和行動幫社區(qū)解決問題，共建美好社區(qū)。

（四）以技術(shù)手段創(chuàng)新破解社區(qū)治理難題

上海康城社區(qū)在全國首創(chuàng)社區(qū)日常維修的“電子簽核系統(tǒng)”。康城社區(qū)體量巨大，設(shè)施設(shè)備日漸老化，每年需動用維修基金的維修更新工程項目約2600件，日均7—8件。根據(jù)一般流程，一個維修基金維修項目需要經(jīng)多個部門流轉(zhuǎn)，效率低下，業(yè)主不滿情緒不斷積聚。于是康城社區(qū)成立新業(yè)委會，人選包括居民老、中、青三代，代表選好了，老百姓才會信任業(yè)委會，才能推動技改等維修項目的快速啟動和流程。新業(yè)委會花了一年半時間，經(jīng)過與軟件工程師反復(fù)溝通、優(yōu)化，在2018年10月建成了獨具特色的維修“電子簽核系統(tǒng)”，實現(xiàn)全數(shù)字化、云處理和移動辦理流程——社區(qū)全部維修申報項目的前端處理和后端結(jié)案及后臺工作實現(xiàn)全電子化，新業(yè)委會成員可以在簽核系統(tǒng)上進行電子簽名，維修效率高、過程透明，隨時可以調(diào)出并核實施工管理中的立項、報批、執(zhí)行、驗收、維修基金支付等信息，并不可修改。

上海康城社區(qū)在全國首創(chuàng)“業(yè)主大會開票系統(tǒng)”。大型社區(qū)業(yè)主投票是一個“世紀(jì)難題”：人工計票幾天幾夜都統(tǒng)計不完，且“每逢投票必有人質(zhì)疑造假”。2019年初，在康城社區(qū)黨委的支持下，康城業(yè)委會在電子簽核系統(tǒng)這一主平臺的基礎(chǔ)上，自主研發(fā)了業(yè)主大會開票系統(tǒng)，投票紙全部印有防偽水印。在最近一次投票中，每個業(yè)主收到的選票包含8個議題3個選項總共25個不同的二維碼，1萬多名業(yè)主的30多萬個二維碼都是獨一無二的，現(xiàn)場則由八組工作人員用掃描槍掃描打鉤的二維碼，自動錄入電腦，現(xiàn)場大屏幕實時更新投票數(shù)據(jù)。開票系統(tǒng)不僅保證了投票、計票過程的透明，還可以隨時調(diào)閱投票數(shù)據(jù)。全體業(yè)主對投票結(jié)果第一次沒有提出任何質(zhì)疑。

三、黨建引領(lǐng)的康城社區(qū)治理體系工作成效與思考

黨的二十大報告明確提出，各級黨組織要履行《中國共產(chǎn)黨章程》賦予的各項職責(zé)，加強城市社區(qū)黨建工作，推進以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散的基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強戰(zhàn)斗堡壘 ④。上海市莘莊鎮(zhèn)通過健全黨建引領(lǐng)的超大型社區(qū)治理體系，做強康城社區(qū)黨建平臺，做實基本管理單元，推動實現(xiàn)基層黨建、政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治的有效銜接和良性互動，諸多民生痛點、基層治理難點相繼得到解決。康城社區(qū)實現(xiàn)了由“大亂”到“大治”的華麗轉(zhuǎn)身，已成為在上海響當(dāng)當(dāng)?shù)摹碍h(huán)境好、管理好、氛圍好”的“三好家園”。

（一）不斷推進社區(qū)“智慧系統(tǒng)”整體迭代升級

著力提升智慧社區(qū)治理效能，首先，要加強“頂層設(shè)計”，重視整體規(guī)劃與統(tǒng)籌，康城社區(qū)在推進基層法治建設(shè)過程中，堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，注重運用法治思維和法治方式破解社區(qū)頑疾，促進社區(qū)治理制度化、規(guī)范化、程序化。其次，加大數(shù)據(jù)整合力度，豐富智慧應(yīng)用場景。康城社區(qū)用數(shù)字化與智慧治理技術(shù)，打造“社區(qū)大腦”——莘智匯，組合社區(qū)公共空間多樣化功能屬性，構(gòu)建物理空間與虛擬空間無縫隙鏈接的“莘”格局，凝聚社會共識，形成人才和人氣、資源與項目雙聚集的社區(qū)治理“智匯”大腦。最后，促進線上線下深度融合，提高智慧社區(qū)治理效能。針對社區(qū)治理的特殊性，積極推動傳統(tǒng)服務(wù)和智慧創(chuàng)新相結(jié)合，既要積極加快基層治理數(shù)字化建設(shè)，也要探索傳統(tǒng)治理方式的再生長，警惕社區(qū)治理領(lǐng)域過度“技術(shù)化”。康城社區(qū)在新時代進一步創(chuàng)新拓展“共治共享共建”模式，廣泛聽取社區(qū)群眾、社會組織、志愿者等多方意見，邀請專家教授“號診把脈”，著手設(shè)計規(guī)劃共治空間，傾力打造“社區(qū)大腦”，匯聚更多的智慧力量參與社區(qū)治理。

（二）不斷優(yōu)化社區(qū)“應(yīng)用場景”整體提質(zhì)增效

不斷完善黨建引領(lǐng)的康城社區(qū)治理體系，發(fā)現(xiàn)居民的真實需求，使“應(yīng)用場景”具有可操作性、可實踐性，真正讓各項社區(qū)應(yīng)用場景的治理手段和制度能化解居民急難愁盼，切實地提升居民的生活質(zhì)量和幸福感。

開拓合適的社區(qū)“應(yīng)用場景”，選擇開發(fā)適合的社區(qū)治理工具包需要對接廣泛的資源，這時就需要社區(qū)黨委、居委會發(fā)掘社區(qū)能人，讓社區(qū)人才投身于社區(qū)建設(shè)，鏈接社區(qū)內(nèi)外來自政府、社會等社區(qū)共建力量和資源，為優(yōu)化社區(qū)應(yīng)用場景注入新活力。優(yōu)化社區(qū)應(yīng)用場景能夠凝聚社區(qū)民意和共識，這些民意共識能夠促進社區(qū)應(yīng)用場景的開發(fā)，二者互相融合實現(xiàn)良性循環(huán)。優(yōu)化“應(yīng)用場景”需要多方力量配合，首先需要社區(qū)居民積極參與，貢獻智慧和力量，反饋真實的意見和想法；其次需要居委會進行引導(dǎo)和規(guī)劃，做出真正有利于社區(qū)發(fā)展的計劃；最后還需要政府、社會組織等外部力量的幫助和配合，實現(xiàn)整個社區(qū)的互惠互利。

（三）不斷強化自治主線法治底線“兩線”思維

以政府力量促進“兩線”思維。基層治理未來的趨勢是實現(xiàn)基層的自治與善治 ⑤。社區(qū)在自治與法治融合治理過程中，可以主動尋求政府幫助與服務(wù)，以政府力量推動處于起步階段的城市社區(qū)自治法治融合治理走向規(guī)范化。但這一切的前提是政府首先厘清自己的職責(zé)，在職責(zé)內(nèi)成為社區(qū)自治法治融合的守護者與促進者。

在康城黨委領(lǐng)導(dǎo)下，康城社區(qū)以居民需求為導(dǎo)向，不斷探索實踐，形成了體現(xiàn)“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念的“康城樣本”，具有重要的現(xiàn)實意義和研究價值。基層在健全社區(qū)治理體系過程中，應(yīng)注重運用法治思維和法治方式，破解社區(qū)頑疾，推動治理的制度化、規(guī)范化、程序化，構(gòu)建城市共建共治共享新格局。

注釋：

①《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》，《人民日報》2024年7月22日，第1版。

②曹海軍：《黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新》，《政治學(xué)研究》第1期。

③韓亞棟、管筱璞：《推進基層治理現(xiàn)代化》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2024年1月16日，第4版。

④習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2022年版，第67頁。

⑤汪錦軍：《構(gòu)建“基層社會治理新格局”的制度邏輯——對基層社會治理多元創(chuàng)新實踐的一個解釋框架》，《治理研究》2022年第2期。

馮思賢系中共徐匯區(qū)委黨校公共管理教研部教師；陳保中系中共上海市委黨校（上海行政學(xué)院）公共管理教研部教授

（責(zé)任編輯 熊易芳）