中美關稅戰：回顧與展望

5月12日，中美在日內瓦就貿易問題達成階段性協議，中美雙方在5月14日之前把從4月2日開始加征的“對等關稅”以及相關的反制和報復性關稅稅率大幅下調到34%，并且在90天內暫時按照10%的稅率進行執行，同時取消其他的報復性措施。

雙方還將建立機制，就經貿關系進行協商。綜合考慮特朗普政府此前以芬太尼為借口加征的關稅和本屆新政府上任之前已經存在關稅，至少在90天以內，美國對華關稅的平均稅率回落到40%-50%之間的水平。那么應該如何評估中美在近期關稅戰中的得失，又該對未來的中美乃至全球貿易局勢作何展望呢？

中美關稅戰始末

中美關稅爭端始于特朗普的第一任期。特朗普本人長期持有較為強烈的“重商主義色彩”，認為美國對中國和其他國家的貿易逆差是對美國的傷害。從2018年5月首次對350億美元中國出口產品加征關稅到2020年1月中美達成第一階段貿易協議之前，特朗普經過三次301關稅調查對2500億美元中國出口產品加征了25%的關稅并通過第四次301關稅調查分階段對剩余3000億美元產品也加征15%的關稅。2020年貿易協議的達成使得第四批次的部分產品關稅得到豁免，剩余部分產品的關稅稅率下降到7.5%，但是此前的關稅并未取消。當然，中方對美國對華出口產品加征關稅進行反制。

拜登政府雖然總體上支持自由貿易，但是仍然以中國進行不公平競爭為理由，針對一些“戰略性產品”加征關稅。具體而言，包括把對中國電動汽車的關稅從25%提升到100%，半導體、光伏產品的關稅從25%提升到50%，鋰電池、鋼鋁、醫療設備等關稅從約7.5%提升到25%。

特朗普第二次當選總統之后，再次顯示了選擇關稅政策作為改善美國國家競爭力和制造業就業關鍵手段的強烈偏好。他不僅僅多次宣稱要對其他國家加征關稅，還為實施關稅政策進行了人員和理論儲備。例如，特朗普在多位候選人中選擇了支持其關稅政策的貝森特擔任財政部長。而新任總統經濟顧問委員會主席斯蒂芬·米蘭也在2024年底發表的《重塑全球貿易體系的用戶指南》中更系統和理論化地對關稅政策的政策目標、實施構想等做了進一步的闡述和探討。米蘭提出為了提振制造業并籌集財政收入，美國政府可以考慮對所有國家普遍加征10%左右的關稅，而對中國的關稅可以達到50%-60%。

2025年1月下旬特朗普就職之后，關稅沖擊果然如期而至。特朗普首先在2月1日以未配合美國治理芬太尼為借口宣布從2月4日對加拿大和墨西哥加征25%的關稅，對中國加征額外10%的關稅；但是臨近加征之際，他宣布推遲加征一個月方便推進和加墨兩國雙邊談判，但是中國關稅如期生效。3月3日，特朗普再提升中國的關稅10%；雖然3月4日對加拿大和墨西哥的關稅也正式生效，然而，美國股市下跌之后，3月6日，特朗普又提出對《美加墨自貿協定》范圍內的產品再實施一個月豁免以推動貿易談判，并對《協定》之外的石油、化肥等產品進口降低了關稅稅率。中國再次成為美國關稅主要針對的國家。面對美國的挑釁，中國也進行了一定程度的反制，但是整體還是保持了克制，對美國的關稅并未同步大幅上升。

也許是沒有受到明顯的反擊，特朗普政府的關稅政策愈發激進。3月12日，特朗普政府再一次對所有進口的鋼鐵和鋁加征25%的關稅，引發了歐盟和加拿大的報復。但是特朗普政府并未退縮，反而放風要對所有國家加征“對等關稅”。

4月2日，“對等關稅”的宣布讓世界感到震驚。美國幾乎對所有貿易伙伴加征10%的基礎關稅，并且對57個經濟體加征更高的關稅，稅率和美國與該國的貿易赤字占對該國總進口的比重相關。其中，中國的關稅稅率是34%。全球金融市場出現明顯震蕩。這一次，中國進行了堅決反制，宣布從4月10日開始對美國進口產品也額外加征34%的關稅，并打出了限制稀土出口等多項措施的組合拳。

中國反制同時，其他國家也起來反抗美國粗暴擾亂國際貿易秩序的行為。歐盟很快宣布進一步落實對此前美國加征鋼鋁關稅的報復措施。在這種情況下，美國出現了股債匯三殺，特朗普被迫推遲對其他國家超過10%的關稅并留下90天的談判時間，但是和中國的對抗則進一步升級。經歷了兩輪關稅稅率的上升之后，中美兩國彼此的對等關稅和報復關稅從最初的34%上升到125%。4月11日，中國方面宣布在這個水平上繼續加征關稅沒有意義，如果后續美國再提升關稅稅率，中國方面將不予理會。

然而，疊加此前關稅，中美互征關稅的水平接近或超過了140%，接近于貿易禁運的水平，對雙方而言都無法承受，對于對中國供應鏈有較高依賴的美國尤其如此。很快特朗普政府先對智能手機等涉及中國出口1000億美元商品實施豁免。即使如此，中美“硬脫鉤”對美國社會也沖擊巨大。媒體報道，美國一些小型零售商受訂艙與庫存枯竭影響，很快面臨資金鏈與運營斷裂風險；即使是沃爾瑪與Target也示警，若對華“對等關稅”維持在125%的水平，幾周之內門店會出現類似疫情期間的貨架空缺。不僅僅華爾街非常關切中美貿易談判的進展——在最近的一些交易日，中美談判的資訊直接影響美國股指的漲跌——美國民眾對關稅的反感也明顯上升，特朗普民調近期大幅下滑。美國國會對關稅的擔憂同時增加。此外，一定程度上受到中方強硬立場的影響，美方和其他經濟體的貿易談判也并不順利，僅僅與英國達成了貿易協議。

在這一局面下，特朗普被迫進一步做出妥協。不僅他本人多次表示愿意和中國進行談判，美國財長貝森特也表態中美貿易沖突最終會降溫，強調美國對中國并不是以“脫鉤”為根本目的。最終，中國外交部和商務部宣布，在美方愿意降低關稅的情況下，中美雙方將在瑞士舉行會談。會談的氛圍和結果出乎意料的積極，雙方都表示會談具有“建設性”，并且很快達成階段性貿易協議，超出市場一致預期。

中美的得失

從美方高級官員米蘭、貝森特等的文章和講話，以及美國對“對等關稅”進行說明的官方文件來看，美方認為存續了數十年的當前國際貿易規則對自身不利，制造業的空心化損害了美國的國家安全，并且使得美國的階層對立加劇——藍領階層在過去幾十年的全球化過程中明顯受損。關稅政策不僅是糾正國際貿易扭曲、提振美國制造業的關鍵舉措，還可以在本土減稅的同時，通過對外國產品加稅彌補本國的財政赤字。

從這個角度來看，中美貿易協議的達成使得美方初步實現了對所有貿易伙伴加征10%“對等關稅”，對中國實施更高稅率壁壘以提振本國制造業的政策構想，關稅對本國的財政收入也有一定貢獻——從4月美國關稅收入明顯上升來估計，美國關稅可能每年增加財政收入800億-1500億美元，約占美國GDP（國內生產總值）的0.25%-0.5%。

然而，由于美國接受中國實施報復措施，這增加了其他國家與美國貿易協議中也對美國進行報復的可能，可能損害美國通過關稅重振制造業的政策目標。此外，對中國的關稅稅率和關稅對本國財政收入的貢獻都低于早先的政策設想。而美方通過犧牲全球福利換取本國安全與分配改善的做法引發了全球普遍的不滿，較大程度損害本國的軟實力，也沖擊自己主導的國際秩序。

對中國而言，在美國決心通過關稅重塑國際貿易體系的情況下，中方以基本平等的方式與美國達成協議（和美國維持同比例的對等關稅水平和報復性關稅），同時贏得了比市場預期更低的關稅稅率為經濟轉型贏得空間，可以說面子和里子都有收獲。

未來展望

鑒于美國持續大規模赤字，而中國和其他一些國家和地區長期盈余的國際貿易模式不可持續，中美兩國都有較強實現經濟轉型的意愿，并采取了相應舉措，中美在這一領域其實還有許多合作空間。與此同時，特朗普政府與拜登政府的關鍵區別在于要對鐵銹地帶的選民履行承諾，因此對歐洲和日本的關稅戰可能會比較膠著。這也意味著美國單方面對中國采取強硬措施的空間比較有限。筆者以為對后續的中美貿易協商不宜過度悲觀。

對中國而言，去年底以來財政政策的明顯轉變和擴大消費優先的政策意味著中國的增長模式正在發生明顯轉變，過度依賴貿易盈余的局面也會逐步改變。2019年中國社零曾經一度逼近美國，但是由于多方面因素這幾年差距重新擴大。去年9月底政治局會議之后，中國政府不僅進行了12萬億元規模的債務置換，也為財政政策的擴張奠定基礎。今年中國一般公共預算赤字首次達到4%，突破固有框架，這是財政思路的重大轉型。如果考慮政府基金預算的赤字等因素，中國廣義財政赤字率應該僅次于2020年。

同時，今年的政府工作報告中，提振消費也被列為今年政府工作的首要任務。以舊換新擴大規模、提升城鄉居民養老金標準也已經落地，商務部等九部委也發布了《服務消費提質惠民行動2025年工作方案》，而育兒補貼也在設計方案，這些舉措標志著中國已經逐步從重生產輕消費的增長模式更多轉向分配和消費。

美國在重振制造業方面也是不遺余力。近期特朗普訪問中東，吸引資金到美國投資是最重要的外訪成果。此外，特朗普還多次和英偉達CEO（首席執行官）黃仁勛等商業領袖會晤，關鍵議題之一也在于在美國投資設廠。中國在許多制造業領域具有優勢，雙方在這一領域未必沒有合作空間。實際上，近期美國財政部長貝森特已經表示，若中國能從“減少產能入手”“轉而支持國內消費者和內需市場的發展”，不僅有助于全球經濟再平衡，美國也愿意進行合作。

與此同時，筆者以為美國與歐洲、日本等經濟體的關稅戰可能會持續膠著。這不僅是因為中國的強硬姿態和這些國家的談判底氣，還在于特朗普政府與拜登政府的關鍵差異之一是特朗普政府希望履行對于鐵銹帶居民的競選承諾。這意味著美國可能堅持對汽車加征25%關稅等明顯損害德國等經濟體利益的措施，而歐洲也很難吞下這個苦果。若美歐之間還有互相報復，美國單獨對中國采取強硬措施——例如把對中國的“對等關稅”恢復到34%的可能性比較有限。

因此，筆者對未來中美的貿易協商并不悲觀。如果以芬太尼為借口加征的關稅可以取消，中國對美國的平均稅率也就會落在20%-30%之間。在全球貿易大變局的背景下，這意味著中國的出口部門仍會擁有相當大的回旋空間。

（沈建光為京東集團首席經濟學家，樊磊為京東集團研究總監；編輯：王延春）