國土空間規劃背景下土地節約集約利用機制研究

關鍵詞：國土空間規劃；土地資源；節約集約利用

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2025）04-0136-04

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2025.04.038

Research on theMechanismofLand ConservationandIntensive Utilization under the Background of National Spatial Planning

SHI Junhong

（Qiaoxi Branch of Shijiazhuang Natural Resources and Planning Bureau，ShijiazhuangO5oooo， China

Abstract：Againstthebackdropofrapidurbanization，there isanincreasingdemandforlanduse.Inthiscontext，land resource managementshouldbestrengthenedfromallaspects topromote intensivelanduse.Startingfromtheconnotation， significance，and problems facedbylandconservation and intensive use inthecontextof nationalspatialplanning，a series of optimization measuresare proposed，including the establishment ofamulti-party participation mechanism， the developmentof land conservationand intensive use plans，the innovation of land conservation and intensive use technologies，theoptimizationofregulatorymechanisms，and theacelerationoftheconstructionof mechanisms forland composite use.The research aims to provide useful references for China's terrtorial spatial planning.

Keywords： national spatial planning;land resources; effcient and intensive utilization

1國土空間規劃與土地節約集約概述

1.1 國土空間規劃

國土空間規劃在我國的發展和城市化進程中占據著核心地位。隨著國內基礎設施建設的步伐不斷加快，土地需求也呈現出持續增長的趨勢。在這種形勢下，強化土地管理，積極推動土地的節約與集約利用，既是我國特定的國情，又是發展階段的必然選擇。如何確保政府機構與建設項目方能夠緊密合作，并共同探索出一條既科學又合理的土地開發與利用路徑，進而推動土地資源利用向更加高效、集約的方向轉變，這不僅是一個亟待解決的實際問題，也是當前社會各階層普遍關注的焦點議題。特別是在國土空間規劃的大環境下，深化對土地節約與集約使用機制的研究，并將其有效應用于實踐的重要性和緊迫性愈發凸顯[1]。

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確提出，建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。

1.2土地節約集約利用

首先，節約土地是指在開發利用過程中，最大限度地減少對土地的利用，尤其是避免或減少對其的利用。其次，集約利用是指最大限度地發揮土地資源的經濟效益，最大限度地發揮其投入與利用的效用[2]。最后，在進行土地資源的整合、交換和儲備過程中，建設部門應合理地安排用地的時間和規模，優化建設用地的結構和布局，充分挖掘利用土地的潛能，提高土地的分配和利用效率。

土地節約集約利用的內涵如圖1所示。在現代資源節約集約利用的思想指引下，運用行政管理、經濟激勵、法律規范、現代數字化技術以及智能監控等高效率的管理方法，在國家、市場和社會各方面的協作下，達到對土地資源的科學、協同、精細、智能的管理，推動低效土地資源的高效利用，減輕人與土地資源的矛盾，降低社會矛盾，推動耕地保護、生態環境保護和文化遺產保護，達到社會經濟可持續發展的目的。

2國土空間規劃中節約集約用地的重要意義

2.1資源約束與可持續發展需求

隨著經濟的快速擴張和城市化進程的加速，對農業用地的需求日益增長，土地資源的有限性成為亟待解決的問題。面對土地資源緊張的局面，確保國家糧食安全和生態保護成為重中之重。為了應對這一挑戰，推進土地的高效利用顯得尤為重要。如何在不擴大王地供給的情況下提高土地的使用效率，不僅直接關聯著我國經濟社會的持續進步，也對國土資源的長期可持續管理產生深遠影響。此外，推行土地的節約與集約利用能夠助力產業結構的優化升級，推動經濟增長模式的轉型，為構建綠色、循環、低碳的社會奠定堅實的基礎。在城市化進程中，大規模的土地開發導致城市邊界無序擴張，引發了交通堵塞、環境質量下降等問題。要實現土地的節約與集約利用，需要采取更為科學合理的城市規劃策略，如增加建筑密度、提高土地使用的綜合效益、優化城市布局、增強城市功能、改善城市環境以及提高居民的生活質量。農村地區實施土地整治，不僅可以提高農業生產的效率，還有助于推動農村經濟的多樣化發展，加強可持續發展能力。

2.2提升經濟效益與社會效益

合理利用土地資源不僅能夠增強經濟效益，還能產生積極的社會影響。主要從經濟、社會以及生態3個維度上全面提升土地利用的綜合效能，旨在實現土地資源的最佳配置[3。從經濟層面而言，通過提高土地使用效率，可以降低開發成本，緩解企業和個人在土地使用上的經濟負擔，并且能夠顯著提高土地的市場價值。社會層面上，土地的高效利用對于促進社會公正同樣具有不可忽視的作用。在土地分配的過程中，實施科學規劃和高效管理至關重要，這樣可以避免土地資源的過度集中和不當使用，確保公共利益不受侵害，維護社會穩定和諧。此外，在生態層面上，土地集約利用對于平衡城鄉發展、縮小城鄉之間的差異、增加農民收入以及提升民眾的生活水平具有深遠的意義。特別是在舊城區改造項目中，秉持節約集約原則，不僅有助于保護歷史文化遺產和自然景觀，還能提升城市的文化氛圍，增強城市對外部投資和人才的吸引力，從而進一步提高城市的綜合實力與競爭力。

3國土空間規劃背景下實施土地節約集約存在的問題

3.1管理主體的單一性問題

在國土空間規劃中，土地資源管理是一項復雜的系統工程。隨著我國土地資源節約集約利用的推進，對土地管理工作提出了越來越高的精細化需求，僅靠一個管理部門已經很難應對日益復雜的問題。為有效緩解我國國土資源管理工作的壓力，保證國土資源高效利用的目的，必須加強多元管理主體間的合作。

3.2土地資源利用效率低下問題

在國土空間規劃的大框架下，部分地區面臨土地資源使用效率低下的挑戰，直接影響了土地資源潛在價值的最大化發揮。京津冀地區土地利用效率數據如表1所示，區域內多數城市的土地利用率低于1，其中天津市的土地利用效率僅為0.137，整體上顯示出土地利用效率偏低的問題。首先，已有土地存量的開發和利用常常缺乏主動性，這不僅導致了大量土地資源的閑置，一些已經啟動的項目也出現了不同程度的土地資源浪費；其次，在新增土地的規劃方面存在一定的不合理性，使得增量土地的開發顯得有些盲目，未能充分考慮到長遠的發展需求和環境影響；最后，存量土地的預留和靈活性管理措施不夠完善，未能與城市整體的規劃建設和設計方案有效對接，從而引發了重復建設等問題。

3.3技術滯后問題

目前，我國國土空間規劃中存在著土地資源浪費和低效率利用問題。造成這一現象的根本原因在于我國目前對土地資源的節約和集約利用技術還不夠完善。例如，一些區域在面對受到污染的土地資源時，并未采取有效的生態修復措施，造成了土地在市場中的流轉與合理的再利用。另外，在我國快速城市化進程中，一些城市職能劃分與用地經營不相適應，既導致了土地資源性質不明確，又妨礙了其利用進程，影響了城市高質量發展[4]。

3.4土地市場不規范，違法用地現象頻發

目前，我國土地市場存在的一些不規范現象，已成為制約我國經濟發展和經濟發展的重要因素。在一些地區，違法買賣土地的情況時有發生，這不僅造成了土地資源的極大浪費，也是對土地經營的一次嚴峻考驗。由于缺少有效的監管與處罰措施，有些企業或個人出于私利，采取了非法占地，造成了對耕地和自然環境的破壞。目前，我國房地產市場存在著許多問題，由于監督不到位，土地資源很難得到最優化分配，造成了利用效率低下，惡性循環。

4國土空間規劃背景下土地節約集約利用機制的優化對策

4.1構建多元主體參與機制

土地資源的節約和集約利用是一項復雜的系統工程。因此，要加速構建多元化工作體系，將所有的資源集中起來，建立起有效的管理合力。為實現這一目標，就必須加強城鄉規劃、土地管理、環保、農林等各方面的協調配合，建立起一種有效的管理體制。在該進程中，各個部門都要根據自己的職責，細化土地問題，并且要制定一個完善的權利和義務分配制度。同時，要在不同部門之間定期召開部際聯席會議，就節約集約用地問題進行信息交流，交流經驗。為了滿足信息化時代的需要，政府部門應該建立一個以土地節約集約利用為重點的土地管理信息平臺，促進數據的連通性，保證土地管理的科學與透明。

4.2設計土地節約集約利用策略

為保證土地資源的高效開發與合理利用，必須針對不同的土地資源，制定相應的土地節約集約利用策略。

一是存量土地的激活與更新。要充分把握存量土地的實際情況，采取更新舊工業區、重新規劃閑置商業區、轉換低效用地等方法，優化現有土地配置，提高土地利用效率，達到降低土地資源浪費的目的。同時，為更好地統籌規劃現有土地資源，需要合理地開發和使用原有土地資源。

二是土地增量的精確供應。在土地資源日益緊缺的情況下，必須強化國土空間規劃，明確各類建設用地的需要與優先順序，對新增的土地進行精確分配，防止土地資源的過度開采。

三是土地保留與彈性經營。在全面兼顧城市長遠發展戰略需求的基礎上，對其內涵進行動態評估，對城鎮、鄉村規劃區內暫時沒有明確目的、近期內不會開發，或者具備一定條件后才會開發的土地進行界定并靈活地管理。在保證土地資源有效使用的前提下，應對未來發展的不確定性。

4.3推動土地節約集約利用技術創新

在國土空間規劃的框架下，政府各部門要努力進行科技創新，以提高土地資源的利用率。

一是科技創新在智慧城市中的應用。在推進“智慧城市”的進程中，政府可以運用“綠色建筑”“智能化”等手段，探索新的土地利用模式，提升土地的使用效益。尤其是在小城鎮的空間布局設計上，運用三維模型和大數據分析等方法，實現對城市發展的實時收集和處理，從而實現科學合理的城市功能分區規劃，確保城市土地資源的前瞻性和高效性。

二是低效與污染土地的治理與再利用。在某些地區，由于缺乏有效利用或被污染而面臨挑戰，但仍然有潛在的利用價值。政府應當制定合理的土地恢復與改善計劃，研發和應用創新的土地修復技術，有效治理這類土地，促使其回歸土地使用權交易市場，助力解決城市用地緊張的局面。

三是土地利用效益評價體系的構建和改進。根據區域特征，構建了多維多層次的綜合評估指數，對土地使用效率和生態環境效益進行了全面的評估。通過云計算、人工智能等手段，提升評價精度與效率，為未來國土空間規劃建設提供強有力的數據支持。

4.4增強土地節約集約機制的完善與監管

一是機制的持續完善。政府要不斷審查和完善土地節約集約利用的體制，根據經濟發展的需要，及時調整審批程序，保證建設單位對土地資源的科學、合理利用。同時，應建立激勵措施，促使建筑企業采用先進的土地經營手段和方法，提高土地資源的利用率。

二是嚴格的監管與執行。為確保實現土地節約集約利用的機制，政府需要持續強化監督，通過采用衛星遙感等技術手段，嚴密監控土地資源的開采和使用狀況，及時掌握土地使用的動態。若有土地被不適當利用或未達到計劃要求，必須立即采取正確的行動，以保證土地資源的適當利用。

4.5加速土地復合利用機制的建設

一是政策體系的建立與完善。政府應制定一套健全的土地綜合利用政策制度，確立土地資源綜合利用的基礎理論，為各個建設主體提供必要的政策支持，推動其在發展中追求多元化和高效率。

二是規劃調控與最優結構。優化國土空間布局，確保各種用地資源在空間上的配置協調。編制國土空間規劃時，應確定各地區的發展方向和順序，避免重復建設。同時，要根據當地的實際，促進主導工業、新興工業、環保工業和土地資源的有機融合，使土地資源多樣化[5。例如，政府可協助建設單位將電子商務、信息技術等手段融入園區的發展，優化產業鏈，達到資源共享，提升整個地塊的綜合價值。

5結論

土地資源的合理配置是實現可持續發展的重要保障，而目前的調控機制還存在許多問題，要采取多種戰略，如多方參與、制定利用方案、革新技術、優化管制以及綜合使用等策略進行解決。因此，各個部門要統籌好各個領域的管理職責，針對不同的地區，積極地進行優化，這樣才能更好地推動區域經濟的可持續發展。

參考文獻

1邱海帆.國土空間規劃背景下土地節約集約利用機制研究[J].房地產世界，2024（15）：41-43.

2 葉艷妹，羅姮，董瑪力，等．土地節約集約利用治理體系建構研究[J].中國土地科學，2024（7）：41-50.

3陳志偉.國土空間規劃背景下節約集約用地的原則與建議[J].農村科學實驗，2024（20）：55-57.

4盛敏.國土空間規劃背景下土地節約集約機制的研究[J].房地產世界，2024（5）：23-25.

5 葉華杰，畢甜甜.國土空間規劃背景下節約集約用地的思考與探索[C]//2024智慧施工與規劃設計學術交流會.2024.