政策試點機理下城市基層治理創新體制探究

摘要：黨的十九大以來，全國各地不斷開創新時代基層治理新局面。北京市“接訴即辦”改革在“精治共治法治”上花心思，全力構建并形成簡約高效的基層治理“示范樣板”。積極發揮北京示范效應，對于推動基層治理體系創新性探究意義重大。本文首先分析并構建由“先試先行”“總結歸納、合法性探究”“由點及面”3階段組成的政策試點理論模型，隨后以北京市“接訴即辦”基層治理創新為例，闡述其改革演變進程中所遵循“試驗—吸納—推廣”的內在邏輯，最終提出中央政府高位驅動、地方政府因地制宜、上下良性互動、遵循試點原則的基層治理創新意見舉措。

關鍵詞：政策試點；基層治理；政務熱線；治理創新

中圖分類號：D9"""""""文獻標識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.11.060

0"引言

2021年7月11日經授權，新華社發布《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》。意見明確，基層治理是國家治理的基石，要在今后5年左右建立起由黨組織領導政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系。在今后10年左右，基本實現基層治理體系和治理能力現代化。

黨的十八大以來，國家治理體系和治理能力現代化建設取得重大進展，以北京、上海、深圳為首的特大城市治理模式不斷革新，使得基層治理社會治理重心持續向基層下移。其中北京的“接訴即辦”特大城市治理模式不斷深化發展，取得豐碩成果。在2021年1月6日國務院辦公廳下發《關于進一步優化地方政務服務便民熱線的指導意見》后，全國多地市、縣一級城市紛紛效仿落實。從平谷區的“街巷吹哨，部門報到”到全市范圍的“聞風而動，接訴即辦”再到全國范圍的進一步推廣，其中都蘊含著“試驗—吸納—推廣”政策試點的內在機理。本文將以北京市“接訴即辦”改革為例，依據政策試點理論探索我國城市基層治理創新模式，不斷提升超大城市基層治理規范化、精細化水平，推動基層治理體系治理能力現代化發展。

1nbsp;政策試點概念及機理

1.1"政策試點的概念及類別

“政策試點”一詞最源于我國土地改革時期，是將“典型村”“模范鄉”的改革模式推廣至整個蘇區的方法論。其運行機制為：在“典型村”推行新政策、在實踐過程中總結經驗、在推廣過程中完善政策制度在經歷數年的實驗后，政策試點被作為正式的工作方法確立下來，隨后“試點”“由點到面”等詞匯正式出現在黨政機關的專業術語中，這也使得“政策試點”逐步進入公共政策領域，得到普遍關注與研究。

目前由于學術界對政策試點主要環節的界定存在差異，致使政策試點的概念界定存在較大分歧。對我國政策試點進行系統研究的學者韓博天將政策試點概括為“中國政府在制定新政策與法規之前，于特定地區先行的醞釀、準備、測試以及總結、推廣至較大地區的工作方法，也被稱為‘由點到面’”，即允許地方政府依據自身條件探索解決實際問題的方法措施，成功的經驗將被中央吸收接納并逐步推廣至全國的政策制定方式[1]。國內最早開始系統研究政策試點的學者周望，則將政策試點劃歸于政策試驗的一種，他認為政策試驗是由時間維度的立法試驗、空間維度的試驗區以及兩者交互作用下的試點三部分組成[2]。雖然眾多學者對于概念的界定存在分歧，但歸納來看，政策試點主要包含“先試先行”“由點到面”兩個階段，其實施過程則為經中央授權或由地方政府在法律允許的范圍內所開展的創新性探索，并將實踐經驗吸納至國家政策法規隨后逐步推廣至其他地區。其類別可大致分為3種：依據授權方可分為中央授權試點和地方自主試點；依據類型可劃分為綜合型試點和專項型試點；依據試點目的可分為創新型試點、示范型試點以及測試型試點。

1.2"“試驗—吸納—推行”的運行機理

政策試點劃分為“先試先行”與“由點到面”兩個階段，已得到學術界普遍認同，而在實際運行中，由“先行先試”到“由點到面”并不是簡單的線性關系，除去需要經過“總結歸納”“合法性認可”的過渡階段外，“由點到面”還需要進入效果評價反饋，持續修正完善的循環過程，即“試驗（先試先行）—吸納（總結歸納、合法性探究）—推廣（由點到面）”螺旋遞升的閉環運行機制。

“先試先行”是政策試點的首要環節，起到示范與試驗效果。“先試先行”是在原有的政策基礎上探索創新，從而形成可供參考學習的“試金石”。一方面，由于我國地區差異較大，一次性推動全國進行改革將會帶來極大的社會影響，所消耗的改革成本較高、不確定性較大。因此，選擇特定地區開展事前試驗，可以最大限度了解實際運行過程中可能面臨的各種情況，通過持續的修正完善以增加改革的“可控性”同時更加寬泛的總結實踐經驗。另一方面，試點的選取并非隨機進行而是基于地區發展水平、人員數量結構等綜合指標，由中央政府選取并直接授權具備條件的地區開展或由面臨實際問題的地方政府自主開展探索改革。例如：由中央授權開展的上海市垃圾分類管理、北京市自主探索的“接訴即辦”治理模式等。

“總結經驗”與“合法性認可”是政策試點的過渡階段，整體呈現為吸納完善階段。“總結經驗”是“先試先行”的實踐目標，“合法性認可”奠定了“由點到面”正當性基礎。由中央政府吸收借鑒試點成功地區的實踐經驗，參考其改革路徑，優化其改革措施，完善其改革制度。同時依照法定程序，開展試點考核工作，了解實際工作成效的同時要明確群眾滿意度與支持率，進而賦予試點政策程序與實質雙重合法性，推動示范經驗進一步推廣。同時，對試點結果一般或未達到試點目標的地區總結反思，綜合評估后優化改革路徑或放棄試點。

由點到面是政策試點的效益擴大階段，當政策試點經過中央政府與群眾認可后，將進入由點至面的推廣階段，首先，由點至面要求政策推廣的“面”要與“點”相似。無可否認，為了保證試點成果快速有效地產生，中央或地方政府的資源調配將傾向于試點地區，使其具備一定的資源優勢，致使試點經驗無法有效推廣。因此由點到面要求是有組織體系的漸進式推廣，由與“點”相似的地區率先開展，隨后采取輻射式、幫襯式等方式逐步拓展。其次，由點至面是采取中央對地方、由上至下的政策擴散模式。一方面要求中央政府要統籌規劃、科學組織并監督地方試點改革的有序開展，同時賦權一線，允許地方政府因地制宜開展改革。另一方面，地方在遵守中央要求的同時，要首先構建權責一致試點推行領導小組，統一指揮基層改革舉措、協調各地矛盾問題、控制改革“步幅”。

整體來看，政策試點是一種動態的漸進式政策工具，即追求穩中求進的方法論。政策試點在分“試驗—吸納—推廣”3大階段穩步推進的同時又注重每一個階段反饋調節機制的構建，力求在穩定的基礎上推動制度創新。

2"試點推行：北京“接訴即辦”改革實踐

2.1"“吹哨報到”：接訴即辦的邏輯起點

北京市“接訴即辦”的治理機制最早源自“吹哨報到”。2016年，北京市平谷區金海湖鎮為有效解決金礦采盜的問題，探索了鄉鎮發現問題及時上報，各有關部門人員及時到達現場制止違法行為，“事不完，不走人”的工作機制。由于在實際運行中成效顯著，于2018年由北京市委總結歸納為黨建引領下的“街巷吹哨，部門報到”改革。隨后在全市169個街鄉開展試點并逐步推廣，由此形成了“黨建與治理相結合，賦權一線，權責一致”的基層治理新模式，有效打通了基層治理的“最后一公里”。

隨著試點工作的進一步開展，北京市政府持續總結歸納“吹哨報到”工作機制所暴露出的內在問題：一是權力問題。從法律層面街鄉僅具備監督、協調的權力并不具備實際執法權，與此同時受到街鄉行政級別的限制，其組織動員與問題處置能力較低。二是財力問題。北京市各區采取的是以部門為主的財政制度，街鄉沒有充足的財力作為支撐。三是“哨源”的問題。在“街鄉吹哨”實際工作中，“吹哨”群體集中在政府工作人員手中，“哨源”有待進一步擴展。四是監督考核問題。由于街鄉人、財、物相對不足，監督機制缺失，部分試點地區的考核方式仍流于形式。

2.2"“政務熱線”：接訴即辦的邏輯延續

為進一步擴大“哨源”，解決基層權限不足，資源匱乏的現實問題，北京市委聯系政務熱線重疊冗雜的現狀在“吹哨報到”的基礎上提出了“聞風而動，接訴即辦”的工作機制。通過將北京市內政務熱線進行系統整合，形成12345市民服務熱線，實現“一條熱線聽訴求”。其主要工作機理為市民熱線接收群眾訴求后依據權屬將任務直接分配給相關街鄉或部門，由所在區政府負責監督考核工作，同時政務市民服務中心將開展訴求回訪，并公布各區、街道辦、鄉鎮的訴求“回應率”“解決率”以及“滿意率”大排名，按月開展點評以“三率”排名作為街鄉鎮以及相關部門的考核指標[3]。

隨著“接訴即辦”改革持續推進，以人民為中心和以基層為中心的城市治理“北京模式”不斷優化完善并逐步推廣。在訴求處置層面，截至2021年9月北京市12345服務中心累計受理群眾訴求2958余萬件，訴求解決率與群眾滿意率由改革初期的53%、65%提升至85%、91%。在宣傳推廣層面，北京12345政務服務中心開設微信公眾號、微博等用于日常宣傳與群眾訴求上傳，同時在《北京日報》設立“接訴即辦”專欄用于宣傳督促各類訴求事件的處置情況；公開各區街道辦“接訴即辦”工作“成績單”等。在制度設置層面，2020年10月北京市委、市政府出臺《關于進一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》，對改革進行總結的同時，為進一步工作開展提出建議要求。

2.3"“未訴先辦”：接訴即辦的邏輯要義

“接訴即辦”屬于探索式治理變革，其改革進程并未停留在“熱線歸一”的底層設計層面，而是以實踐經驗為基礎，以技術賦能為動力逐步向未訴先辦邁進。隨著北京城市基層治理變革的持續推進，力求在訴求“量化單”、政府“成績單”的“存量”上做“增量”，2021年北京市“接訴即辦”中心增設“每月一題”集中治理活動。依據群眾訴求開展數據分析挖掘工作，每月發現并圍繞一條群眾訴求重難點問題，形成技術賦能、上層領導、基層聯合、群眾助力的實踐運作機制，破除訴求背后的社會共性問題、區域范圍問題、評估預測問題以及潛在隱性問題[4]。“未訴先辦”力求從民生問題源頭、苗頭出發，表層深層一起抓、上級下級分級抓、政府群眾協同抓，切實解決市民的操心事、煩心事、揪心事，提升群眾的獲得感、幸福感、安全感。

2.4"“政策試點”：接訴即辦的運行邏輯

整體來看，北京市“接訴即辦”機制經歷了前試點階段、試點階段以及推廣階段3階段的螺旋演進式改進歷程。在前試點階段，地方政府具有較大的自主空間，即在中央以及北京市政府準許下平谷區政府創新探索黨建引領下的“吹哨報到”基層治理改革模式，在先試先行過程中金海湖鎮大膽嘗試以區域性黨建為抓手，打通基層政權、社區自治權、群眾參與權三者之間的“權力壁壘”，凝聚城市基層治理的強大合力，解決基層政府部門內部權責不匹配問題。

隨著“吹哨報到”取得階段性成果，權責不匹配問題得到有效解決，基層群眾滿意度較高，引起北京市委、市政府的高度重視。經過百余鄉鎮試點推廣、多次成果評估、會議討論后，北京市委、市政府不斷提煉實踐經驗，完善制度體系，通過整合全市“政務熱線”探索出廣泛接收民意、統一受理訴求、分級處置解決、公開量化監督、政群協同共治的“接訴即辦”治理機制，并在政策執行與反饋的過程中不斷調整優化政策制定。

基層黨建引領，頂層熱線驅動的北京治理模式，深刻回應了“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”的時代課題，打造形成了城市基層治理創新的北京樣板。在此背景下，北京治理樣板開啟試點與推廣雙向演進，一方面“接訴即辦”成為北京市基層治理改革重點工程，其改革方案指導意見持續完善，逐步推動“接訴即辦”向“主動治理，未訴先辦”發展邁進。另一方面，國務院辦公廳參考北京“接訴即辦”實踐經驗制定并于2021年1月6日下發《關于進一步優化地方政務服務便民熱線的指導意見》，在全國范圍內推廣北京城市治理樣板模式。

概言之，具備中國特色的試點推行處于持續的動態變化過程，由‘試驗’到‘吸納’再到‘推廣’并非單純的線性邏輯延續”，而是在“試驗”與“吸納”持續良性互動的基礎上不斷“糾錯”推動改革進程及相關政策逐步系統化、精細化的過程。在實踐運作過程中“街巷吹哨，部門報到”與“接訴即辦”改革在單一階段多次經歷了包括選點、組織、設計、督導、宣傳、評估、部署、擴點、交流、總結在內政策試點過程，處于持續變革、調整、適應的狀態中。同時，試點推廣是漸進式擴散的過程。北京市治理改革模式經歷了3個階段，由最初的金海湖鎮逐步推廣至全國，不僅在區域范圍上逐步擴張，而且在政府層級上不斷晉升，由前試點階段的鎮級、區級自主創新逐步晉升至市級、國家級宏觀把控。最終構成了層級之間上下聯動，權力之間協同運作的治理格局。正是在“摸著石頭過河”的動態性與漸進性理念指引下，北京市“接訴即辦”改革得以取得豐碩成果。

3"由點到面：推動基層治理創新建議

3.1"以高位驅動的態勢推動基層治理變革“由點到面”

樣板的推廣過程是一項系統工程，中央政府的高位驅動對于系統的構建以及實際成效起決定性作用。在基層治理變革過程中，首先，中央政府要以高位驅動的態勢賦權地方，鼓勵引導地方政府踐行基層治理變革。人民群眾的認可是推廣之基，中央政府的許可是重要依據，經中央政府許可并獲取人民群眾認可，即符合程序合法性與實質合法性是試點推廣的前提保障。其次，“由點到面”是循序漸進，有組織，有規劃地推廣方法論。中央政府在推廣過程中應嚴格遵守漸進式理念，加強統籌、科學規劃，以地區經濟發展水平劃分等級序列逐步擴大試點范圍。對于新加入的試驗區也應依據組織、設計、督導、評價、反饋的試點邏輯開展試驗。再次，中央政府應加強區域指導、搭建溝通平臺，推進“地方政府—中央政府—各地政府”三方主體之間的對話與互動，并以試點成功地區作為典型示范開展宣傳，爭取社會認同、堅定地方改革決心。最后，中央政府在推廣階段要注重對地方政府的監督與調控，明確“黨委領導”在社會治理過程中的核心地位。

3.2"以因地制宜的創新理念推動治理變革漸進式開展

基層政府治理創新重在“創新”，應在結合地區特質的基礎上開展變革。要正確把握樣板與其他各省市之間的差異，一般而言試點地區在承擔風險的同時較易獲得額外的“政策紅利”，從而獲取人、財、物并具備較高的試錯成本。考慮到城市經濟發展水平、人員結構、密度以及發展定位的不同，地方推行過程中應結合地方實際分階段推進。具體來講，要在保證存量的基礎上謀求增量，“接訴即辦”改革模式并非一蹴而就，因此地方政府應精準把握“樣板”共性，從基層黨建抓起。一是落實黨委書記負責制，由黨委書記組織動員引領基層黨建，構建改革小組[5]。二是完善基層部門事務、事權制度體系，落實各部門責任分工。三是引入監督，將黨建引領下的社區工作小組納入地方紀委監察部門的監督范圍。四是由上級黨委定期召開會議點評，公開公示各區域工作成效并與地區的政績考評掛鉤。

3.3"以良性互動的央地關系推動構建上下聯動的治理變革

北京“接訴即辦”治理機制不僅提供了治理樣板更提供了證明了政策試點謀求探索性改革，需要中央政府所扮演的“發起人”與地方政府“執行人”積極開展了良性互動，將探索權與執行力有效結合，才能穩步推進改革創新[6]。首先，要實現中央與地方的溝通協作。政策試點并非單純的“試驗—吸納—推廣”的線性演進關系，要正確把握政策試點的動態性與螺旋上升的本質特征。中央政府應定期查驗地方變革成效并開展定向指導幫扶，地方政府也應主動探索及時總結反饋實踐經驗。通過互動溝通推進治理改革在“先試先行”的實踐階段與“總結經驗”的反思階段循環開展。其次，要加強中央與地方的政治互動。“先試先行”是一種自下而上式的試驗凝練，而試點推廣是一種是自上而下的政策擴散。試點進入推廣階段需要嚴格依據“模版”開展以保證其政治穩定性與實踐推廣性。需要合理推動央地之間的政治互動，以實現中央與地方意志的協調統一。

3.4"以政策試點的原則方法為指導穩步推進基層治理創新

地方政府治理創新應在現有制度規范下邊破邊立。首先，政策試點追求“穩中求進”，地方政府在踐行接訴即辦“樣板”的過程中具備一定實踐自主權，但自主創新的合法性源于服務人民的核心本位，體現在程序合法的外在限度[7]。地方政府在推行“接訴即辦”治理機制謀求自我創新時應始保持在上級部門與群眾監督下、法律的制度規范的范圍內逐步開展。其次，構建創新穩定的長效機制至關重要。地方政府應在探索中謀求構建長效機制，率先改革基層領導體制，理順街、鄉、街道辦等基層部門領導體制，科學高效地推動黨建引領與政治動員工作。繼而通過制度化的約束穩定改革創新成效，并及時總結改革成效謀求法治化建設。最后，地方政府應在探索中邊走邊看、邊改革邊創新。基層治理改革貴在創新，重在堅持。要在穩步推進的過程中始終注意保證政策創新的科學性、穩定性與可持續性。

4"結語

基層治理是國家治理體系治理能力現代化的重要議題，本研究通過構建政策試點模型并對北京市“接訴即辦”改革進行學理分析，探究政策試點在基層治理創新中所發揮的內在作用，研究認為，政策試點是一種動態、螺旋式的方法論。此外，本研究依據政策試點理論以基層治理創新的“北京模式”作為樣板，提出中央高位驅動、地區因地制宜、上下良性互動、遵循試點原則的基層治理創新意見建議，對合理開展地方政府治理創新作了初步的分析展望。

參考文獻

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