“接訴即辦”受訴中的現實困境及完善路徑

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2025.02.002

TheRealistic Dilemma and Path to Improve the Case in\"Handling the Complaint Immediately A Practical Investigation Based on K Street in B City

CHENLei，ZHENGMiao

（LawSchool，Capital University of Economics and Business，Beijing lOoo7O，China）

Abstract：Basedonthedataanalysisof554appealsinthe“handingcomplaints”workinKStreet，BCity，itwasfoundthatthe “handlingcomplaints”procedureidlephenomenonoccursfrequentlyduringthecomplaint，andthecomplaintmechanismhasweakindividualesponsebilitoeterogeeousappealparts，nd“anlingcomplaints”asecome“tool”forthappealerstobusethir rights.Thefourbasicelementsofcoectionfrequencyesponseadpowercanbeextractedfromhelitigationfcerelatioshipn thefaclificationofteligationfferelatioshipnthefuture，weshouldstartfromtebasicelementsofthecomplaintadling relationship，andbreakdownthepracticalpainpointsoebyone.Accordingtotheconectingelement，theaceptanceprocesofppealitemsisdividedintodiferenttages;apunishmentmechanismforabuseofrightsisddforfrequencyelements；responseleent areadjustedtroughthehierachicalmanagementofappeals；theassessentsystemisimprovedtooptimizethedrivingforceelements， comprehensivelyimprovethedemandcarringcapacityof“handingcomplaintsimmediately”，andpromotethelong-term，preciseand standardized grass - roots governance.

Keywords：handlethecomplaintsimmediatel；abuseofrights；complaintheterogeneity；elementalizationofthecomplaint-han dling relationship；complaint realization costs

一、問題的提出

習近平總書記指出：“我國現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，是物質文明和精神文明相協調的現代化，是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化，這是我國現代化建設必須堅持的方向。”1黨的二十大報告中多處提及完善社會治理體系相關內容：“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。上述論斷是中國社會治理現代化建設中的重要工作要旨。

2024年常住人口已達到2185.8萬[2]。作為一座超大型城市，搭建好超大城市治理體系是強化首都“四個中心”的重要機制保障。“接訴即辦”是市推進基層社會治理改革，連接群眾與政府之間通暢的問題反饋與及時辦理的良性互動機制[3]。從2017年至今，該制度已基本經歷“吹哨報道”“接訴即辦”“主動治理”三個發展階段。但值得反思的是，隨著“接訴即辦”制度的普及與常態化，降低公眾訴求成本、拓寬公眾訴求反映渠道的同時，惡意投訴、權利濫用等問題也頻繁發生，已成為“接訴即辦”到“主動治理\"深化改革過程中的現實阻力。綜合既有研究來看，已有學者從黨建引領、城市治理數智化、多元共治等方面進行了大量的研究，而少有學者從降低治理成本、預防制度異化、保障性制度研究等角度就“接訴即辦”受訴中的問題展開有針對性的研究。因此如何強化落實“接訴即辦”的長效機制，助力“接訴即辦”訴求受理的良性健康運轉是未來“接訴即辦”制度深化改革中的重點內容。

有鑒于此，本文以B市K街道2024年1月期間554件訴求為樣本，試圖通過對“接訴即辦”受訴過程中類訴的歸納與拓展，深入發現“接訴即辦”受訴中的突出問題，并探討其優化路徑和解決方案。

“受訴”一詞并非發源于“接訴即辦”。若依據民事訴訟的三階層理論，訴訟具有“起訴要件判斷一訴訟要件判斷一本案要件判斷”的階梯式進程[4]。只有符合起訴、訴訟要件判斷的，才進入本案要件的判斷程序，也即案件的“受訴”階段。與之不同的是，“接訴即辦”本身并不存在投訴要件的審查，在現行“接訴即辦”的運行制度下，接訴即受理。因此本文所述的“受訴”始于社會公眾與“接訴即辦”連接點的產生時刻，既包括“接訴即辦”的被動發生，也包括“未訴先辦”的主動發生，終于訴求的辦結，特此說明。

二、“接訴即辦”受訴中的現實痛點

（一）“接訴即辦”的實踐現狀：基于B市K街道訴求件的數據

本文參照的數據主要來自2024年1月筆者與所在團隊于B市K街道市民訴求處置中心的基層調研活動。B市K街道下轄16個社區、3個行政村和2個集體經濟組織，已形成“社區、科技園區、農村、集體經濟組織”相融合的復雜治理結構，涉及居民生產、生活問題廣泛，對“接訴即辦”的深化改革研究具有重要的參考價值與現實意義。

在554件訴求中，訴求件來源包括“區轉”和“直派”兩類，其中“重點訴求\"77件，“非重點訴求”477件，平均每天接訴量36.93件。具體情況如下：根據對訴求件一級問題分類統計（詳見表1），其中住房問題95件、交通管理問題86件、城市建設問題75件、物業管理問題67件，單項訴求占比超過總訴求的10% ，居總訴求件數量之首；環境保護問題40件、公共安全問題28件，單項訴求均占比總訴求件的 5% ＼～10% ，位居第二梯隊；公共服務問題26件、供暖問題20件、市政問題20件、衛生健康問題18件、民政事務問題16件、市容環衛問題14件，屬于第三梯隊的訴求內容，單項訴求占比總訴求件的 2%～5% 不等；農村管理問題8件、市場管理問題7件、社會秩序問題5件，單項訴求占總訴求件的 1%～2% ；其余訴求內容投訴數量較少，位于第五梯隊，具體包括垃圾分類問題4件、咨詢問題4件、企業服務問題3件、郵政業服務管理問題3件、公園管理問題2件、教育問題2件、勞動和社會保障問題2件、城市綠化問題2件、科體文宣問題1件、婦女權益問題1件、社會培訓機構問題1件、社會治安問題1件、防控問題1件、其他問題1件。

（二）“接訴即辦”受訴中程序空轉現象頻發

在政府組織中，回應主體面臨的多重壓力其中就包括自下而上的社會壓力[5]。《市接訴即辦工作條例》第八條規定“訴求人為了維護自身、他人正當權益或者公共利益，可以就經濟發展、城市建設、社會管理、公共服務、民生需求等方面的事項提出訴求。”該條對“接訴即辦”的受訴范圍進行了列舉，實踐中又可以拓展為城市綠化、公共安全、公園管理、環境保護、交通管理、市容環衛等多個子事項，以便于全面而廣泛地接納公眾訴求，真正踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”的制度初心[6。但同時，因沒有對受訴范圍進行任何限制性規定，能夠符合該受訴范圍的訴求件不計其數，訴求原因各不相同，致使部分訴求件在“接訴即辦”受訴中程序空轉現象頻發，這也是導致“接訴即辦”“訴累”的重要原因之一。

司法程序中將“因上一環節工作的不規范和不到位導致下一環節作出退回或撤銷處理”定義為程序空轉[7]。在不同語境下，程序空轉的內涵有所不同[8]。“接訴即辦”受訴中的程序空轉并非特指程序上的往復或循環，而是指訴求人的訴求內容本身具有自主可化解性，或其訴求的解決具有其他前置主體而優先訴諸“接訴即辦”的有關情形。換言之，即使“接訴即辦”不受訴，也不會影響該訴求的實質性解決，致使“接訴即辦”的受訴實為“無用功”。以B市K街道為例，在“接訴即辦”響應速度快、有訴必接的優勢下，涉及居民正常生產生活的訴求件數量較多。其中，訴求人直接尋求12345熱線幫助的訴求件在涉居民生產生活的訴求中占比較多，常見問題如戶內水壓、水管問題等。但問題是，在訴求承辦階段大多數涉及居民生產生活的訴求件最后仍需回歸于所在物業，讓其承擔維修或檢查任務，或訴求人有時自行即可完成更換和維修，僅有少部分訴求件涉及外部其他單位和組織的協調與配合。目前雖然存在《不計入考評或只考評響應率事項清單》，但從該文件名稱不難看出，清單名錄內所涉事項并非排除在受訴范圍之外，作為行政區域內下屬的承辦機關仍然需要動用人力、物力以回應訴求人的訴求，而只是將其排除在考核制度之外，無法解決實踐中存在的程序空轉問題。

程序價值的體現有時需要救濟程序的流轉與往復才得以實現，因此需要警惕對程序空轉問題的片面認識[9。若將“接訴即辦”比喻為一場由人類設計的治理試驗，“接訴即辦”制度的設計原理是面向人民探詢問題解決，并解決問題，該治理試驗的有效性，應從預期目標是否實現、是否經濟高效、是否可持續三個方面來衡量[10]。“人民”“問題”“辦理\"是其中的關鍵詞，其中社會民眾的“問題”應是一個確實無法解決的真問題，據此才向“接訴即辦”提出其訴求，尋求解決方案，使得自身、他人正當權益或者公共利益得以維護，如此才符合經濟高效的制度運行理念。行政機關再基于“接訴即辦”中的治理經驗學習、反思和改革，提升主動治理能力，從源頭減少訴求的產生，符合可持續發展的制度初衷。如上所述，化解“接訴即辦”受訴過程中的程序空轉問題是“接訴即辦”深化改革中的必要要求，也是發揮其主渠道功能的重要保障。從其危害后果來看，亦有化解的緊迫性與必要性。

（三）“接訴即辦”受訴機制對訴求件異質的個體性回應能力較弱

超大型城市具有更高程度的社會要素多樣性和不同種類的利益需求[11」，這是訴求呈現異質性特征的根本原因。訴求的異質性主要體現為兩個維度：一是區域維度，二是個體維度。由于自然資源、地理位置、功能規劃以及發展程度等不同，超大城市內部也在進行區域的分化，每個區域的組成結構不同，導致各區域中的主要矛盾和治理重點各不相同，是導致區域維度上的訴求異質性的主要因素。例如，科技園區、產業園區占比較大的區域因產權而導致的矛盾糾紛可能為其治理重點，企業與社區較多的區域與物業管理相關的矛盾可能頻發。在個體維度上，超大城市中區域人口在文化、民族、職業、收入水平等方面各具差異，由此產生更多的利益訴求與需求分歧而導致的差異性更為強烈[12]。從目前“接訴即辦”的實踐中看，“接訴即辦”受訴時即基于對訴求內容的歸類，將不同訴求分派給不同的職能部門展開承辦，如平安辦公室、民生保障辦公室等，在派件和辦件中回應了訴求異質性，但是在受訴中具有監督與鞭策作用的時限制度卻忽視了訴求的異質性。具體而言，時限制度要求各承辦單位要在規定時限內完成訴求的辦結，但規定時限卻對所有訴求件“一視同仁”，7日之內須完成辦結，或上報相關佐證材料進行剔除或掛件，以完成暫時的“結案”，而無論該訴求的內容、實施難度以及其他客觀情況。例如，實踐中對于提出依法拆除違法建筑的訴求，受訴中通常包含對違建現場的調查、評估建筑安全、征詢法律意見以及通過合理方式告知違法建筑所有者等行政執法中的多項步驟；再如，對于城市道路改造的民生訴求通常需要協調交通規劃、公共安全、環境保護等部門的審批和協作。以B市K街道為例，根據調研期間所獲數據，涉違法建設訴求共20件，均未能于7日之內真正“案結事了”，掛件率達100% ，導致承辦單位在受訴的全過程中不得不對該類訴求完成“雙結案”，使得“接訴即辦”長期處于延期治理與及時治理的高強度運轉中，從而壓縮了主動治理的空間。

“接訴即辦”實現了對訴求的分類規整，有利于為決策參考與高效治理進一步提供事實基礎。對訴求的分類思想也體現了對訴求異質性的關注，但遺憾的是，訴求的異質性僅得到了“接訴即辦”受訴機制中的局部保障，縱觀“接訴即辦”的運行全貌，目前缺乏對訴求異質性的完整制度關照。時限制度的現有缺陷只是對“接訴即辦”受訴機制缺乏對訴求異質性與個體性關照能力的局部呈現。除此之外，在受訴范圍、受理方式等問題上也同樣呈現出了不同程度上對訴求異質性的回應缺失。“接訴即辦”的運行規則本身不應成為治理端口前移的絆腳石，訴求的異質性對訴求解決和治理方式的精準性和靈活性提出了更高的要求，否則會出現現實訴求與治理制度的“差序格局”，損耗本就匱乏的公共資源。

（四）“接訴即辦”成為訴求人濫用權利之“工具”趨勢明顯

《市接訴即辦工作條例》第二條指出，“本條例所稱接訴即辦工作，是指本市對自然人、法人或者其他組織提出的涉及本行政區域的咨詢、求助、投訴、舉報、建議等訴求給予快速響應、高效辦理、及時反饋和主動治理的為民服務機制”。誠然，“接訴即辦”作為公眾參與社會治理的有效途徑，已在基層治理和糾紛解決中凸顯成效，但“接訴即辦”兼具公共性和私利性，并且其私利性和公共性存在一定程度的張力。實踐運行中，其既可以表現出強烈的公共服務性特征，同時在部分訴求件中又表現出某些破壞公共性的傾向。個體對于公共服務的需求是無限的，個體要求供給的訴求是非理性且無序的[12]。不可否認的是，“接訴即辦”有時也被訴求人的私權利和私利性所“驅使”，進而呈現出“接訴即辦”工具化之傾向。個別訴求人通過“接訴即辦”機制以達到自己的非正當性私人目的，在此情形下占據了基層各行政機關、街道辦、社區服務站等行政資源，易給“接訴即辦”的良性運轉帶來現實的異化隱憂。

具體而言，“接訴即辦”成為訴求人濫用權利之“工具”可分為“顯性”工具化和“隱性”工具化兩大類。“顯性”工具化表現為訴求人直接地濫用“接訴即辦”平臺，以謀求私益的最大化，通常此種直接的濫訴在接訴時工作人員根據以往工作經驗或系統提示即可識別出來。“隱性”工具化則側重描述訴求人對“接訴即辦”平臺、公共權力的隱蔽性運用，例如不實訴求、惡意訴求、惡意串聯等情形。在接訴時訴求人的投訴或建議并不能直接引起受訴人的警惕，或發現其存在明顯不妥或不實之處，而需通過后期辦件、回訪或查證，才能明晰其中弊病。

1.濫用投訴現象頻發：訴求人濫用權利的顯性工具

“濫用”一詞多表示為“不加選擇、沒有節制”之意[13]。“濫用投訴”著重從頻率和次數角度出發，對這部分訴求進行歸納概括。在同一考核期間內以相同時間間隔為一個時間段，通過訴求人的投訴次數（不限于相同的投訴方式，包括熱線、網上平臺、微信公眾號等）可以對“濫用投訴”類訴求進行清晰地展示。根據匯總篩選和分析，本文認為同一時間段內針對同一訴求的投訴次數超過四次的投訴可以被認為是\"濫用投訴”。B市K街道的數據樣本中，符合“濫用投訴”條件的訴求件總計53件，占總件數554件中接近 10% ；同時，同一考核期內達到10次以上的頻繁投訴以上的件數有13件，占比超過全部“濫用投訴”訴求件的 26% （詳見表2）。

濫用投訴多圍繞訴求人的根本目的展開，指訴求人以同一終端訴求為目的，而以相同或多種類似訴求多次向12345熱線或其他“接訴即辦”平臺進行投訴或持續申訴的訴求形態，企圖為保障自身利益需求開拓路徑。

“濫用投訴”的訴求人大致有以下兩種動因：第一種動因來源于解決方案實質上沒有達到訴求人滿意的程度或未能實現預期效果，而通過追加投訴或借助其他相關事由另訴，從而導致的“每日一電”現象。大多數訴求在首次接訴時就被認定為是合理訴求，由于后訴與前訴的內容相同或相似，所以訴求人的后期追訴和另訴內容的合理性也不會遭到質疑，直到實地調查走訪時才發現訴求人訴求仍是原初訴求。第二種動因來源于實踐中的客觀因素，指因實施難度與客觀履行時間，針對提出的方案訴求人未能看到直接效果，從而進行的反復、多次投訴。針對該類動因而產生的重復訴求，受訴人通常依據“解釋優先”原則，向訴求人如實反饋辦件情況，做好解釋和安撫工作，繼續積極協調并持續跟進，按時提交剔除或掛件申請，但實踐中仍會有訴求人將個人權益受到持續侵害的原因歸結于政府不作為，進而進行反復投訴。

2.惡意投訴與虛假投訴占比較高：訴求人謀取不當利益的隱性工具

訴求人對“接訴即辦”制度的“隱性”工具化運用可劃分為惡意投訴和虛假投訴兩種形態。當訴求人因不屬于“接訴即辦”可管轄事由而與被訴人產生糾紛后，以實現自身訴求或滿足自身不當利益、情感為主要目的，借機利用“接訴即辦”公共資源向被訴人進行威脅、施壓或報復的投訴，可以稱其為惡意投訴。訴求人因對在先訴求的解決方案不滿或實質上未滿足或達到預期目的而以相同的理由再次進行投訴或發泄不滿情緒的，為虛假投訴。

惡意投訴與虛假投訴在定義上具有一定的相似性，對于具有相似性的異化訴求形態，首先需進行概念的厘清，否則缺乏前提性共識的知識生產將無法助益實踐問題的解決[14]。事實上，二者在實踐特征上有著較為明顯的區別。其一，訴求人所訴的事實依據不同。惡意投訴中訴求人所提供的事實依據不一定真實、客觀，存在訴求人提供的事實依據為其故意夸大、捏造，與實際不符;而虛假投訴中的事實依據一定為虛假、不實的。其二，被訴人不同。雖然訴求人均具有“因自身利益未實現或心理上的不滿足”的主觀要件，但是其主觀惡意所指向的對象是不同的，惡意投訴的終端對象是廣義上的被訴人，也即除該訴求件的承辦單位，包括自然人、法人、其他社會團體等在內的主體均為惡意投訴中的被訴人；而虛假投訴中的被訴人僅限于與承辦該訴求件的相關單位，包括直接承辦單位、協辦單位等。值得注意的是，虛假投訴與上述濫用投訴并非對立關系，對于某些在內容上既滿足惡意投訴的特征、又符合“濫用投訴”的頻率的訴求而言具有重合性。其三，實際訴求不同。惡意投訴中的實際訴求一定包含含訴求，即其私人目的，是否包含承辦單位真正接辦的訴求則不予考慮；虛假投訴中的實際訴求為訴求人的在先訴求或原初訴求，其虛假投訴中的不作為并非其真實訴求，同時由于其事實依據的虛假性也不可能成為其實際訴求。

在同一考核期內仍以相同時間間隔為一個時間段，B市K街道的數據樣本中，惡意投訴與虛假投訴共計109件，占比約19. 7% 。其中惡意投訴占比較大，共計訴求88件;虛假投訴占比較小，共計訴求21件（詳見表3）。

三、“接訴即辦”受訴中訴辦關系的要素化

（一）“接訴即辦”受訴中訴辦關系要素化的理論基礎

基層治理樣態具有多樣性，基于訴辦關系的視角，可以大致將其分為被動式回應和主動式回應兩個范疇[15]。其中被動式回應又可以進一步劃分為\"接訴即辦”“應訴慢辦”等多種形態，主動式回應又可以具化為“未訴先辦”“不訴自辦”等多種形態。需要注意的是，一個理想且可行的基層治理樣態，應當是一種由被動式回應和主動式回應共同構成的，基于混合型訴辦關系而形成的治理樣態[15]。因此，從訴辦關系的范疇層面上講，主動式回應與被動式回應之間并無優劣之分，基層治理需要不同治理樣態間的相互調節，但是從訴辦關系的形態上看，便需要對其進行優劣之評價。例如，“接訴即辦”與“應訴慢辦”雖同屬被動式回應，但顯然“應訴慢辦”并非基層治理所追求的目標。與此同時，不同訴辦關系、不同訴辦形態又是由訴辦關系中的基本要素所直接決定的，因此在厘清訴辦關系、訴辦形態、訴辦元素之關系的基礎之上，基于實踐中的“痛點”展開對訴辦關系基本元素的認識是解決接訴即辦受訴問題的基本要求，并能夠為此提供良好的紓解路徑。

（二）“接訴即辦”受訴中訴辦關系基本要素化的提煉

1.訴辦關系的連接要素

任何關系都體現為現實的互動，只要有互動就包含著或多或少的聯結點[16]，因此可以尋找訴辦關系中的\"聯結點”并將其作為基本要素之一。事實上，訴辦關系的起點始于該連接點，主要指的是市民群眾與“接訴即辦”在特定領域或事項上形成的互動節點，這些節點源于二者與公共服務、物業管理、公共安全等諸多領域產生的交集，具體則表現為社會公眾向“接訴即辦”提出的各類訴求上。

訴辦關系的連接要素是不穩定也是不確定的。伴隨著連接要素的產生，一方面，可以向“接訴即辦”直接展示出主體和領域、事項兩個維度的信息，這不僅是國家了解人民群眾政治、經濟、文化生活的良好渠道，從治理角度上看，通過深入分析和透視訴辦關系的連接要素，可以更好把握受訴中訴求件的本質和規律，從實體和程序角度對訴求件的受訴過程進行調試，例如可用于避免“接訴即辦”受訴中的程序空轉問題。另一方面，“接訴即辦”已初步完成從局部思維到系統思維、從文字思維到數字思維的治理創新[]，充分利用好多重主體與領域、事項的交叉維度，間接展示其隱含信息，這也是篩選、識別惡意投訴、虛假投訴等符合特定構成要件的訴求件所必需的信息保障。

2.訴辦關系的頻率要素

訴辦關系中的頻率要素，主要用于描述一段時間內訴辦關系連接要素的發生次數，是衡量社會公眾與“接訴即辦”連接緊密程度的重要指標。訴辦關系的發生頻率并不是一成不變的。一方面，與上文所述的區域性和個體性的異質性有關，不同地域對于同一領域、事項的訴求頻率不同，同一地域內不同群體對同一領域、事項的訴求頻率也不相同;另一方面，同一領域內不同事項的訴求發生頻率也會隨社會的發展而變化，例如“雙減”政策頒布初期，作業負擔、課外培訓等問題成了教育領域訴辦關系的發生焦點，其辦件數量遠超教育領域中的其他事項，頻率之高尤為顯著。

政府對市民訴求實現了近乎“全響應”的回應效果[18]。雖然\"接訴即辦”對待社會公眾的咨詢、建議和投訴是全面而廣泛的，但訴辦關系的發生頻率應當穩定在合理的區間范圍內，或與過往頻率趨于一致。頻率過低說明社會公眾缺乏與國家、政府間溝通和交流的主動性；頻率太高說明社會公眾與國家、政府間的互動過多，亦非正常現象。訴辦關系中的頻率要素并非對訴求件數的直接反映，但理論上訴辦關系的發生頻率與社會公眾的訴求件數量呈正相關，也即訴辦關系的發生頻率越高，意味著“接訴即辦”所要受理的訴求件就越多。所謂現有實踐中的濫訴現象，其關注的核心焦點就是訴辦關系的非正常發生頻率。

3.訴辦關系的響應要素

訴辦關系的發生具有臨時性和偶然性，并非常態化的，當民有所“呼”時，政府有所“應”，從而建立起訴求人與受訴人之關系，接收訴求人的訴求并進行回應。在被動式回應下，回應的應然狀態應當為反應是及時的、措施是積極的[19]，訴辦關系的響應要素就是用來反映受訴人對投訴人應答的敏捷程度，目前“接訴即辦”的三率考核亦有對“響應率”進行評價。

訴辦關系中的響應要素由受訴的強度與速度兩個方面構成。其中受訴的強度受利益關系的敏感性及所需投人行政資源的多少所影響，利益關系敏感度、矛盾尖銳、涉及主體范圍廣的訴求則需要“接訴即辦”為其配置較高的受訴強度，應及時組織、集中、調配人力、物力、財力迅速響應，如特殊天氣下的交通管理、公共安全等；反之，利益關系敏感度低、急迫性輕微、權利義務關系明確的訴求，所需配置的受訴強度則相對較小，如圍繞個體利益而展開的以調解、疏通工作為主的一般鄰里糾紛。一般而言，受訴強度高的訴求件受訴時間短，但受訴的強度與受訴的速度并不必然呈正相關關系，也主要取決于訴辦關系中連接要素的特點。對于權利義務關系不明、存有歷史遺留問題、涉及多行政主體協同辦理及存在其他法定程序的訴求，如違法建筑問題等，即便予以配置較高的受訴強度，也難以保證其辦結時間。

在訴辦關系視角下，響應要素主要與訴求的異質性相對應，處理好受訴的強度與速度問題，使得社會公眾與行政機關的互動處于最優狀態，既是“接訴即辦”的基本要求，也是“未訴先辦”的重要保障。

4.訴辦關系的動力要素

訴辦關系中的動力要素是推動政府部門或公共服務機構在接訴時迅速響應、高效辦理，在“未訴”時合理預判、先行化解的關鍵要素，包括但不限于以集體績效激勵為代表的內源動力，以檢查督辦、三率考核為首的外源動力，以及由外在驅動向內在驅動轉化形成的內生動力[3]，它們共同構成了“接訴即辦”工作模式的核心驅動力。

動力要素在“接訴即辦”中的作用是顯著的，在不同訴辦關系、不同治理樣態下，需要運用好動力要素的治理工具價值[20]，使不同的動力要素單獨或共同作用于“接訴即辦”的運行系統，推動系統發展或變化。例如，在被動式回應的運行初期，響應率、辦結率作為考核的主要內容，實現來自外源動力的督促和激勵。在“接訴即辦”的深化改革中，“未訴先辦”治理模式逐漸成為實踐和發展全過程人民民主的重要探索[21]，致力于改變傳統城市治理中過于注重瑣碎事情并以形式為主導的治理模式，其核心從原來的“已訴”轉為“未訴”，即在社會民眾未提出訴求之前，政府通過運用大數據技術分析群眾訴求、采取用戶訪談等方式，主動了解群眾需求，對社會普遍關注的共性問題通過制定主動治理項目清單，將治理端口前移，超前性主動回應市民需求，以增強基層治理的精準性。在推動訴辦關系實現從被動式回應向主動式回應的進程中，除了優化訴辦關系中的其他要素以減小實踐中治理端口前移的阻力之外，動力端所需要的是對問題預測、專項整改、風險規避等主動治理的考評元素，使得激勵的重心從原來防范“接訴即辦”到“應訴慢辦”的退化向“接訴即辦”賦能“未訴先辦”進行轉變。

四、“接訴即辦”受訴機制的完善路徑

治理觀念的現代化要求“接訴即辦”在正常運行的過程中也要不斷探尋社會聲音，并對社會需求進行回應，城市治理逐步走向分散、動態治理形態[22]。“接訴即辦”制度是“動態穩定”治理形態的重要實現機制和保障路徑，常態化、精準化、規范化是“接訴即辦”深化改革的未來方向，綜合提升訴求承載力，是完善“接訴即辦”受訴機制的首要目標。

（一）程序分流：區分“接訴即辦”的訴求受理方式

在多重因素的共同作用下，訴多人少是“接訴即辦”面臨的重大挑戰。“服務型政府”是“接訴即辦”機制固化的實踐歸宿[22]，在通過“未訴先辦”改善“訴多”的同時，還需要進一步細化“接訴即辦”的受訴工作，實現程序分流，既要保障好“接訴即辦”解決群眾急難愁盼問題的兜底功能，又要以合理利用基層自治組織與行政資源為準則。

基層社會的低成本治理是實現基層治理可持續、高質量發展的關鍵問題[23]。訴求解決過程中所形成的相關成本，本文暫且將之統稱為“訴求實現成本”。事實上，通過合理承擔訴求實現成本可以進一步對限縮和細化“接訴即辦”受訴范圍的正當性和合理性進行論證。目前來看，“接訴即辦”堅持全心全意為人民服務的初心，實行訴求人訴求實現成本全部豁免原則，也即自訴求人投訴、受理直至訴求解決、回訪，訴求人無需承擔任何成本。但這并不意味著“接訴即辦”應額外承擔本不應當承擔的訴求實現成本。換言之，“接訴即辦”對訴求實現成本的承擔應具有必要性，承擔訴求實現成本的前提應是該訴求實現成本屬于訴求人自身無法實現的，最終由“接訴即辦”承擔，如此才具備資源分配的合理性。

具體而言，可將“接訴即辦”的受訴機制區分“準受訴程序”和“受訴程序”，以實現“接訴即辦”受訴程序的分流。“準受訴程序”并非不再將該訴求納入“接訴即辦”的受訴范圍，采取不予理會、拒之門外之對策。“受訴”此時應作狹義解釋，即受訴后需要對訴求件進行現場考察、調研等實際辦理。

其一，依據訴辦關系的連接要素，通過程序要件對訴多人少的矛盾問題予以回應。例如在涉及居民生產生活且同時也屬于物業管理范疇的訴求件，遵循“物業前置”原則，先行進入“準受訴程序”，當訴求人再訴物業不作為或物業表示無法解決時，轉入“接訴即辦”的“受訴程序”進行實質辦理，如此程序上的優化有助于促進制度規約、政府引導、政企合作、社會組織參與協商的治理體系的形成[24]，也可以對訴求實現成本的承擔合理性進行研判，合理運用公共和行政資源，提升訴求的解決效率，避免“程序空轉”的出現。

其二，依據訴辦關系的連接要素，嚴格執行程序分流。目前“接訴即辦”從對訴求的處理形式上總體可以分為兩大類：一類是直接答復，另一類是派單另作處理。但實踐中仍有將可以直接答復的訴求派單另作處理的情形，例如訴求人要求交管局歸還其扣押的違規電動三輪車。該訴求屬于涉法涉訴類案件，應當給予直接答復，向訴求人進行解釋說明工作，而非受訴后派單進行實際辦理。對于涉及涉法涉訴、市場調節、行政調解、政策法規、執法辦案、黨務人事的訴求，應當遵照區分原則，進入“接訴即辦”的“準受訴程序”，接訴時由接訴人進行口頭解釋，并明確告知訴訟等其他解決途徑，而非直接進入“受訴程序”。

（二）分級管理：加強“接訴即辦”對訴求異質的個體性回應

從某種意義上來說，“接訴即辦”快節奏、短迭代的工作方式依賴于對復雜性問題的界定和分解[25]分級管理可以用于調節訴辦關系的響應要素，實現對訴求件的進一步分流，保障糾紛解決的質量，實現長效治理。依據分級管理的思路，根據訴求人提出訴求的事項與緊急程度，配置不同的辦結時限，使糾紛解決逐漸演進為一套高度自洽，專業化、技術化、系統化，有理論予以支撐的系統[26]

其一，從緊急程度上進行分級。在實踐中其實已有對訴求件根據緊急程度進行分類的意識，但訴求件在派單時其緊急程度幾乎都被列入“普通”，加上目前所有訴求件的辦件時間均為7天，因此對緊急程度的分級沒有發揮出實際作用。具體而言，可以將緊急程度具體劃分為特急、緊急與普通三大類。其中特急為突發事件，事關重大需要緊急處理，或直接涉及居民生產生活的訴求件（例如水壓、室內暖氣、煤氣公共安全類等生活、民政事項）；緊急為涉及重要工作須以較快速度辦理的訴求件（包括交通管理、城市建設等公共服務事項）；普通為一般投訴，訴求人提出對公共服務、基礎設施建設等方面的訴求和建議，希望政府予以重視的訴求件。

其二，根據緊急程度為訴求件配置不同的辦結時限。依據緊急程度對訴求件進行分級的最終目的是為其配置不同的辦結時限，如此既可以集中力量辦大事，又可以從制度層面減輕基層治理的工作壓力。具體而言，特急訴求件為突發事件、直接涉及居民日常生產生活等訴求，需要于當天立即辦理，且仍需要在7日之內辦結；緊急訴求件不直接涉及居民生產生活，且可能涉及其他政府部門配合執行，因此時限較特急相比可以進行適量的放寬設計，正常辦理即可，于10日內完成辦結；普通訴求件可以于14日內辦結，但考慮到時限較長，應增設一次“中間回訪”，以告知訴求人目前的辦件進度并做好其他安撫或解釋工作。

（三）機制供給：增設對濫用、惡意和虛假投訴的懲戒規則

社會治理活力的實現有賴于融合治理資源，減少社會“內耗”[27]。為“接訴即辦”制度能夠可持續運轉，應當盡可能減少其運行中的“阻力”與“磨損”。從法理上看，惡意投訴與虛假投訴本身即為超出合理范疇的非誠信行為，違反了權利行使的正當性、合理性原則，構成權力濫用，長此以往將“磨損”基層治理主體的信心。同時，基于上述訴求實現成本理論，對于濫用、惡意和虛假投訴的訴求人而言，其需要負擔的訴求成本為零，而反觀接訴和承辦單位，由于濫用、惡意和虛假訴求件的特殊性，其需要負擔的訴求實現成本將可能擴大至原訴求實現成本的數倍。對此，沒有理由再對訴求人實行“訴求實現成本豁免”，應聚焦訴辦關系的頻率要素，聯合訴辦關系的連接要素，通過強化程序性直接規制以外的其他程序對濫用、惡意和虛假投訴的訴求規制[28]，增設懲戒規則以正視聽。

第一，應當明確濫用投訴、惡意投訴、虛假投訴的認定標準。在實踐中，濫用投訴較惡意投訴和虛假投訴的主觀惡性與損害后果較輕，且訴求人往往存在真實訴求，應當加以區分對待。基于上文對惡意投訴和虛假投訴的概念界定，對相關訴求人的警示與懲戒，應以投訴人的主觀惡意、行為頻率與內容惡性為主，以訴求人的態度、輿論壓力、社會影響等因素為輔。在主觀惡意層面，投訴人明知其投訴內容不實而故意投訴，以達到其不正當目的的，應認定為惡意。除此之外，其訴求內容與所投訴事項無直接關聯，以投訴為形式表達其他需求與意見，引導政府或相關機構處理其他隱藏問題，因此還應充分考量其隱藏性、非相關性、引導性等。需要注意的是，由于民眾訴求的表達失誤或受訴人的理解偏差，可能導致對惡意投訴和虛假投訴的錯誤認定，對此表達性、描述性與理解性的錯誤不應當成為定性依據，也應當聽取訴求人的陳述申辯。對于濫用投訴，在頻率層面，應以一個考核月為期，在同一考核月內基于相同或類似訴求的投訴數量達到四次以上，應當認定為濫用投訴，同時由于濫用投訴與虛假投訴具有關聯性，可以進行相互佐證和關聯認定。

第二，應當增設濫用投訴、惡意投訴、虛假投訴的信用懲戒機制。目前適用我國個人失信懲戒之領域只涉及金融、司法、醫療和交通[29]，通過將個人或組織的信用記錄與其不當行為掛鉤，對不當行為進行有效懲戒，促使公眾更加理性、誠信地參與基層治理和社會生活。相應地，應當單獨組建獨立于受訴單位的“接訴即辦”監督與檢查部門，對濫用、惡意、虛假投訴進行認定并實施相應的懲戒措施。未來可以通過草擬“關于處置濫用、惡意、虛假投訴舉報行為暫行規定”，建立“異常訴求人名錄”。參照我國個人失信懲戒中信譽罰、限制行為罰兩種類型，針對惡意投訴和虛假訴求的行為，根據行為的惡劣程度、發生頻率、對他人或社會公共利益造成的影響，根據信用評價體系和懲戒標準，對涉及濫用、惡意、虛假投訴的個人或組織實施相應的信用懲戒措施。具體措施可以包括但不限于：扣除信用積分、降低信用等級、延長處理時間、限制一定期限內向“接訴即辦”投訴的權利等。同時，應將懲戒結果及時告知訴求人，并允許其提出異議和申訴。最后，為了鼓勵個人或組織積極參與社會治理，也應建立信用修復機制，對于受到信用懲戒的個人或組織，可以通過積極貢獻等“優良表現\"恢復信用。

（四）考核優化：實現未訴先辦與主動治理的前端激勵

目前“接訴即辦”工作的考核制度以“三率”為主要指標，“三率”中響應率權重占 10% ，解決率權重占50% ，滿意率權重占 。響應率重點體現基層組織在工作中的態度，考核辦理過程是否做到快速接訴、快速辦理和快速回復，訴求分類精準、派單流轉精準、責任落實精準、問題施策精準、跟進監督精準和雙向反饋精準；解決率是訴求獲得最終解決的結果導向的體現，同時也是檢驗“接訴即辦”效果客觀指標的直接、有力的呈現，通過民眾的反饋形成；滿意率引入了主觀指標的評價標準，這既是對基層組織解決問題的做法是否滿意的評價，也是對問題解決與否及解決效果是否滿意的評價。綜合來看，以“三率”為核心的考核制度已基本成熟。但值得注意的是，目前三率權重占比不均，且民眾對滿意的感知和接受程度存在差異并具有主觀性，將其作為評估指標也增加了考核結果的不確定性與非客觀性。同理，因績效倒逼，實踐中同樣存在著“誰投訴多、嗓門大，誰的問題就解決得快”的現象。最重要的是，由于“三率”考核中的考核元素限定，各單位為在月度綜合考評中獲得不錯的排名，在“接訴即辦”工作中也會對應“三率”對號入座，對于不屬于參與考核元素的工作事項便不具有積極性與主動性，缺乏制度激勵。因此須從“三率”考核機制入手，改變單一的評價體系，在考核制度中增加新的考核元素，實現對未訴先辦與主動治理的前端激勵，以改善訴辦關系中的動力要素。

第一，完善對“三率”考核的內部優化。其一，在“三率”考核中引入多維度考核指標。除響應率、解決率、滿意率等基本指標外，還應考慮訴求的復雜性、處理難度、社會影響等因素，對于復雜性強、社會影響大的訴求件在加權計算時可以給予更高的權重，全面評估承辦單位的工作績效和治理能力；其二，擴大計入績效考核的訴求范圍。將“未訴先辦”的訴求解決也納入績效考核中，包括對共性問題、區域問題、預測問題及其他專項、綜合治理等“先辦”事項，強化對開展主動治理的考評激勵，推動“未訴先辦”常態化。

第二，加快落實區域性自我激勵與自我反饋機制。“三率”排名具有功能局限性，無法對轄區內部的治理效果進行呈現，有學者曾提出“基數訴求比”考評辦法，完成對自身訴求量的歷史比較[31]。考慮到各轄區基層治理的重難點問題不同，可以將申報考核事項自主權下放至各轄區，就各區域基層治理中的重難點問題按季度進行歷史比較，結合數據分析結果對治理效果明顯的單位進行嘉獎，以推動治理精準化。

結語

面對復雜的社會結構和紛繁的群眾訴求，常態化的“接訴即辦”工作會面臨更多阻力和挑戰，進而有效治理的實現難度也將大幅增加。本文通過對B市K街道的訴求情況及“接訴即辦”實踐現狀進行調研，“接訴即辦”受訴中程序空轉現象頻發，受訴機制對訴求件異質的個體性回應能力較弱，“接訴即辦”成為訴求人濫用權利之“工具”趨勢明顯，是當前“接訴即辦”受訴中的突出問題，最終導致治理端口的前移受阻，主動治理存在阻力。“接訴即辦”受訴機制的完善不僅需要有效的制度指引，更需要改革者和治理者的實踐積累。基層治理的長效化、精準化、規范化應作為未來“接訴即辦”深化改革的主要目標，未來還需要更多研究者、改革者和治理者圍繞訴辦關系的基本要素提供更為優質的實踐方案，并將其納入立法工作與改革方案中，助力“接訴即辦”受訴運行的動態、健康發展。

（項目組成員王宇軒、李奕豐、陳京京、李姝亭、王嘉祺為本文提供了數據分析，在此一并致謝）。

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[責任編輯：葉慧娟]