基于CiteSpace的政府職能轉變的研究熱點及趨勢

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2025.02.005

A Study on the Research Hotspots and Trends of Government Function Transformation Based on CiteSpace

LIAO Yuming，CHEN Yongqing，YU Junxia （CollegefPoliticalSciencendublicdministrationuangxiUniversityforationalities，Nanningo，a）

Abstract：Taking936academicjouralsonthetransformationof govermentfunctionsfromcorejournalsofekingUniversityand CSSCIfrom2008to2O24astheresearchobjects，thisstudyconductedtextminingandvisualizationprocessngofthedatausing CiteSpacesoftare，revealingtheresearchhotspotsanddevelopmenttrendsofthetransformationofgovermentfunctionsinhina.The resultsshowthattheesearchontetransformationofgovermentfunctionshastefolowingcharacteristics：fromalongitudinalperspec tive，itshowrendffrscesingenceaingndaduallcreasng；frootalpsetie，eaospt include“thecoresignificanceontainedintetransformatioofgovementfunctions”，“thetargetdirectionsetforthetransfoationof governmentfunctios”，nd“thessteusedtoeauatethfctivenesoftetransformatioofgovementfunctios”rougitetureanalysisofthe7emerentkeyordsandincombinationwithtelatestemergentwords，thissudyblievesthat“streamliningadministration，elgaigondpovinglatiodic”isrotiitiofasfoaoofetfuc Therefore，thisstudyprovidesfurthersummariesandthoughtstooferreferencesforindepthresearchandpracticalexplorationofthe transformation of government functions.

Keywords：government function transformation；CiteSpace；bibliometric analysis

引言

1988年，我國首次提出“機構改革關鍵是轉變政府職能”，主張政府經濟管理部門應更注重間接管理而非直接干預，提升宏觀調控水平，減少微觀管理角色[1]。這次機構改革以“轉變政府職能”為重點。經過10年的努力，確定了從計劃經濟體制下的政府向現代化政府轉變的方向，并在制度層面上實現了職能轉變的自我意識。1998年的深刻職能變革，歷經2004年提出的“公共管理”理念，到2008年實施職能統一的大部制改革，又是10年的時間，確定了將行政職能從以管控為主轉向以服務為主的目標，實現了職能轉變的自我驅動。自2008年提出大部制改革以來，經過2016年提出的“一體化公共服務體系”，直至2018年提出職能改革的“協同治理”原則，又是10年的歷程，初步形成了以公共服務為核心的服務型政府職責架構，展現了職能轉變的制度自信。到了2023年的黨和國家機構改革，政府職能轉變是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，通過轉變政府職能，構建與國家發展相適應的治理體系，提高治理能力。

一、數據來源及研究方法

筆者所選擇的文獻資料來源于中國的學術資源數據庫（CNKI）。鑒于近期“政府職能轉變”這一課題的文獻量較大，且品質參差不齊，故在文獻搜集時采用了北京大學核心期刊列表和CSSCI數據庫作為篩選標準，以期獲得較高學術水平的文獻資料。筆者以“政府職能轉變”為檢索關鍵詞，時間界限設定為2008年至2024年，共搜集到983篇文章。具體的文獻搜集日期為2024年5月1日。在搜集完成后，對所獲得的文獻進行了詳盡的審核，剔除了包括訪談、書評、會議概述、通訊以及無作者信息的無效文獻，剩余936篇有效文獻。研究采用了CiteSpace6.2.R4軟件工具對關于政府職能轉變的文獻進行了視覺化分析。通過分析文獻的發表數量來評估對該研究主題的關注程度，利用被引頻次高的文獻和學科方向來評估研究主題的學術影響力，通過關鍵詞共現分析來識別研究焦點，并應用關鍵詞突現分析來追蹤研究趨勢。

二、研究概況分析

（一）研究文獻的發文量趨勢

為了更好地闡述我國政府職能轉變研究的基本特點，本研究選取了北京大學核心期刊以及CSSCI來源期刊的論文發表數量作為數據來源，并采用年度作為切片單位進行觀察。總體趨勢如圖1所示。從我國政府職能轉變研究的論文發表數量來看，整體上呈現出一個先降后升，再逐步下降的趨勢。將2008年至2024年這一時期的研究增長趨勢分為三個階段，有助于更準確地預測未來的研究方向。

首個階段是逐漸下降期（2008－2011年）。在2008年，我國進行了第六輪政府機構改革，主要目標是轉變政府職能和優化部門職責分配，其中涉及將職能相似的部門進行整合，推行大部制管理。得益于之前的改革積累，到了2008年，關于政府職能轉變的研究文獻數量達到了頂峰。同時，探討大部制改革的文獻也急劇增加。然而，隨著熱潮的消退，這一時期核心刊物刊登的有關政府職能轉變的文章數量逐年下降，但總體上仍維持在每年70篇左右。

第二個階段是迅速增長期（2011－2013年）。在2012年黨的十八大上，中國共產黨和國家重新確定了職能轉變的方向，調整了政府職能轉變的關注點。隨后在2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》提出行政審批制度的深化改革，通過簡化行政審批流程、減少審批環節和提高審批效率成為政府職能轉變的重點。這一方案的提出導致了關于政府職能轉變的文獻數量迅速上升。

第三個階段是過渡下降期（2014-2024年）。盡管這一階段的文獻數量逐年減少，但政府職能轉變仍然保持了較高的關注度，平均每年發表的核心文章數量約為58篇。

（二）高頻被引文獻與學科方向分布

學術影響力的大小可以通過文獻的引用頻次和研究的學科方向來評估。文獻的引用次數能夠體現其學術價值和在相關領域內的作用力；而學科方向則表明了研究的側重點和趨勢。

1.高被引文獻分析

表1收集了被引用次數位列前10的文獻，本部分將重點闡述那些被引用次數最多、影響最廣的前三篇文獻。其中，被引用次數領先的文獻出自郁建興（2012年），該篇論文主張對橫向和縱向問責機制進行進一步優化，以規范地方政府的行為，從而確保政府職能的有效執行，并指導后續關于政府職能轉變的研究工作[2]；排名第二的文獻來自宋林霖（2018年），他通過優化商業環境的視角分析了“放管服”改革的邏輯和實施路徑。研究中強調了政府應從自我革命的主體角色轉變為服務市場的客體角色，以改善企業經營環境，推動“放管服”改革的進展，并為政府職能轉變提供了新的視角[3]；位于第三位的文獻由薛瀾（2014年）撰寫，研究了在國家治理現代化目標指引下，政府職能轉變所遇到的挑戰和改革的指導原則。研究指出，在中國邁向現代政府職能轉變的過程中，應當基于中國的文化傳統、發展階段和現實情況，保持問題意識，以便更好地實現政府職能的轉型[4]。這些研究為處理國家治理現代化能力與政府職能轉變之間的關系提供了創新性的指導。

2．學科方向分析

政府職能轉變研究領域的一個顯著特征是行政學和政治學的核心地位，同時該領域也顯著表現出跨學科的特點。研究內容不僅涵蓋政府職能轉變的理論框架，還包括公共教育、公共衛生、就業社會保障、公共體育等具體領域。從文獻來源看，行政學占62% ，政治學占 10% ，經濟學占 9% ，法學和社會學占1% 到 3% ，并擴展至體育學、教育學、哲學等多個學科。在出版物方面，主要通過《中國行政管理》《中國社會科學》和《國家行政學院學報》等公共管理領域的期刊發布相關內容（如表2所示）。由此可見，行政學和政治學視角是政府職能轉變研究的主流方向。

三、研究熱點及趨勢分析

（一）關鍵詞共現分析

關鍵詞是文章核心議題的簡潔表達。分析學術文獻中的高頻關鍵詞有助于識別研究領域的熱點問題。利用CiteSpace軟件生成的關鍵詞共現網絡圖譜顯示，該領域包含543個關鍵節點和1088條邊，整體網絡密度為0.0074。在共現網絡中，關鍵詞的大小反映其出現的頻率。頻率越高的關鍵詞，其代表的研究主題越受關注。自2008年起，中國政府職能轉變的研究集中在“政府職能轉變”“政府職能”“職能轉變”“服務型政府”和“公共服務”等關鍵詞，形成了多個中心的研究焦點。

為了更精確地識別研究焦點，本研究依據關鍵詞共現分析的結果，并通過深入閱讀頻繁出現的關鍵詞相關的文獻，細致地篩選出研究熱點。研究熱點主要包括政府職能轉變的概念內涵、目標設定以及評估機制，具體見表3。

1.政府職能轉變所蘊含的核心意義

政府職能轉變這一理念，最早于1988年開展的第二次機構改革中被正式提出，且與1982年實施的第一次機構改革存在緊密關聯。這是“政府職能”概念研究的基礎。在陳振明（2023）看來，聚焦職能轉變，相當于抓住了政府改革的“關鍵命脈”，以此帶動政府自身去契合經濟體制改革的整體要求[5]。朱光磊（2013）提出，政府職能轉變的核心在于放權、簡化和管理效率的提升[6]；卓越（2014）指出，討論政府如何更好地行使其職能，涉及政府管理方式和服務模式的變革[7]；史云貴（2016）指出在中國從計劃經濟向市場經濟過渡的漫長時期，政府曾經履行過全面控制、集中權力和以人為主導治理等職能。政府職能轉變的含義在于，將原本具有全面控制和經濟利益導向特征的“全能人”和“經濟人”型政府，轉變為更偏向于監管和服務角色的“裁判員”和“服務員”型政府[8]；范柏乃（2018）則認為，政府職能的轉型有助于有效整合各類資源，加強政府自身結構優化，降低市場交易費用，推動社會組織的成長。這樣的轉變將釋放政府職能變革的制度紅利，從而改善政府的治理結構，增強政府的治理效能[9]

2.政府職能轉變所設定的目標方向

政府職能轉變的目標是動態變化的。改革開放后，為在盡可能短的時間內扭轉我國貧窮落后的經濟局面，實現經濟面貌的根本改觀，大力推動生產發展、積極創造社會財富、不斷積累各類資源顯得尤為迫切。在此背景下，1982年隨著企業改革的開啟，該特定情境下經濟建設自然而然地成為改革開放前期政府所肩負的首要職能。之后，逐漸重視政府職能與企業職能的區分，同時圍繞簡政放權展開研究。隨著經濟的發展，衍生出了一系列與民生緊密相關的問題，涵蓋教育、醫療、社會保障以及環境等諸多領域。在這樣的時代背景下，中國正式開啟了服務型政府的建設進程，力求在追求效率的同時，實現公平的兼顧與平衡。2020年，《全國深化“放管服\"改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案》明確指出，“可借助綜合授權等途徑，助力地方深入推進‘放管服‘改革”“以局部突破帶動整體提升，推動全國營商環境實現優化”。改革初期，政府職能側重于經濟效率提升;改革推進后，逐漸聚焦于“以人民為中心”的社會公平。例如，借助“雙隨機、一公開”監管模式有效遏制權力尋租現象，依托“一網通辦”平臺推動政務服務均等化覆蓋，這一轉變彰顯了治理理念從“物本導向”向“人本導向”的升級路徑。

3.用于評估政府職能轉變成效的體系

政府職能轉變作為行政體制改革的重心所在，其核心目標在于構建服務導向型的政府模式，并以此提升政府運作的效率與效能。這一轉變進程并非孤立進行，而是廣泛涵蓋地方政府及鄉鎮政府層面的機構調整與優化，同時深度融人“放管服”（即簡政放權、放管結合、優化服務）改革策略，以及社會治理模式的創新等多個關鍵維度。這些舉措相互交織、協同作用，共同驅動著政府治理體系向現代化方向邁進。

社會主義市場經濟體制確立之后，地方層面逐漸滋生出一系列社會問題與矛盾，在此情境下，圍繞地方政府職能及其行使權力的改革路徑，地方政府職能及其行使權力的變革是備受各方矚目的焦點議題。以地方公共服務能力作為評估政府職能轉變成效的指標，為政府職能轉變工作的評估體系增添了一個新的評價維度。在鄉鎮政府機構改革方面，目前存在陷入“精簡后不久又膨脹”的循環困境，職能出現越位與錯位的情況較為突出。鑒于此，鄉鎮政府要摒棄特權思維，樹立市場經濟的平等競爭意識，準確把握自身職能定位。此外，還需健全相關法律法規，為改革的長期穩定推進筑牢制度根基。張電電等（2018）將地方政府職能轉變績效界定為，在特定時間段內，因職能轉變而引發的地方政府在自身運作層面，于經濟性、效果性、效率性、公正性等方面所實現的優化提升狀況，以及在應對外部環境變化時所展現出的適應能力增強程度[10]。張克（2023）選取海南省、遼寧省等四個省份營商環境建設部門在機構職能履行方面的實踐作為案例進行分析，研究指出機構需秉持分類改革理念，推動營商環境建設與數據管理機構的職能協同共進，強化自身的宏觀管理職能，加速推進政事分離進程，助力事業單位與第三方機構在營商環境建設領域發揮更大效能[11]

（二）研究熱點變遷

突現詞指的是在相對較短的時間跨度內，其使用頻率出現大幅攀升的關鍵詞，此類詞匯能夠精準映照出特定時段內研究領域的發展動向與變化特征。通過對這些關鍵詞的分析，可以幫助讀者更好地理解該領域的全貌，并為研究人員提供未來探索方向的參考。運用CiteSpace軟件，關鍵詞突現分析后得到突現詞7個，相關情況如圖3所示。其中“轉變”“和諧社會”“放管服改革”和“政府\"4個關鍵詞突現強度較高，均超過3.5，說明這段時間有關這幾個關鍵詞的研究成果相對豐富。

從2008年至2010年，“和諧社會”和“政府”的關鍵詞突現程度高，這是因為隨著我國改革開放和社會主義市場經濟的不斷推進，社會經歷了重大深刻的變遷，導致了許多新的情況和問題的出現。這就要求進一步轉變政府職能，發揮政府提供公共服務的主體角色，從而構建一個公平公正的和諧社會。

從2018年至2023年，有關“放管服”改革的關鍵詞最為凸顯，是近年來學者們在研究政府職能轉變的過程中對“放管服”改革給予了重點關注。自黨的十八大以來，政府將“放管服\"（即簡政放權、放管結合、優化服務）改革確立為政府職能轉變的核心任務，在此背景下，與“放管服”相關的關鍵詞數量呈現出逐年遞增的趨勢。黨的二十大報告中提出了重要的政策方向，提倡通過法定化機構、職能、權限、程序和責任，以提高政府的行政效率和公信力。“放管服”改革的目的在于構建一個更加透明、高效、服務的政府，為經濟社會發展提供良好的環境。這一改革措施在中國各地得到了廣泛實施，并且取得了顯著的成效，如提高行政效率、激發市場活力、促進經濟增長等。因此，本研究認為“放管服”是政府職能轉變的前沿方向。

四、結論與展望

（一）結論

在本研究中，通過使用CiteSpace軟件對中國的政府職能轉變研究進行了知識圖譜分析，并得出了一些主要結論。首先，從年度文獻發表數量來看，盡管政府職能轉變在核心期刊上的文章總體數量較多，這反映了這一主題一直是行政改革領域的熱點。然而，與之前相比，關于政府職能轉變的文獻發表數量有所下降，這可能與行政改革內容的多元化發展有關。

進一步分析近17年的研究成果顯示，中國政府職能轉變的研究呈現出多角度、內容豐富、不斷深入的趨勢。研究者們不僅對政府職能的本質、轉變的必要性以及轉變的具體途徑等深層次問題進行了理論探討，還進行了實踐性的探索。這些成果為優化政府職能提供了理論指導，并表明研究正從理論框架構建轉向實踐案例分析，研究方法也從規范性分析轉向實證性分析。當前政府職能轉變的研究雖取得諸多成果，但在研究視角、理論創新與研究方法等方面仍存在一些薄弱之處。

1.研究視角有待拓展

現階段，關于政府職能轉變的研究成果主要局限于行政學、政治學等傳統學科領域。這些傳統視角雖為剖析政府職能轉變構建了堅實的理論基石與分析范式，但視角維度相對狹窄。從心理學、經濟學、法學、倫理學等其他學科領域展開的研究成果較為稀缺，而融合多學科視角開展跨學科研究的學術產出更是稀少。

2.理論歸納創新不足

在行政管理理論領域，特別是聚焦于具有中國特色的行政管理理論時，學者們的研究深度尚顯不足，對本土化議題的關注與關懷較為薄弱。中國政府職能的轉變是在一個復雜且獨特的歷史、文化與社會環境中逐步推進的，蘊含著豐富的中國經驗與智慧。然而，現有研究在探索具體改革路徑時，如何精準對接中國國情，將這些本土經驗提煉并升華為具有廣泛指導價值的理論框架，仍需進一步深化與加強。以中國政府職能轉變中的“放管服”改革為例，該模式強調簡化行政審批流程、強化監管與服務并重，致力于優化政府服務效能，已形成一套具有鮮明中國特色的改革路徑。但在理論構建上，針對“放管服\"改革的內在邏輯、操作機制、實際成效等關鍵維度的系統性研究仍顯不足，未能全面揭示其背后的理論價值與實踐意義。

3.研究方法較為單一

當前，諸多關于政府職能轉變的研究傾向于運用批判主義或規范主義的研究范式，相比之下，采用計量分析、模型構建等實證研究手段的成果數量有限。批判主義與規范主義的研究路徑，更側重于對政府職能轉變進行價值層面的評判與理論層面的探討，在揭示政府職能轉變的真實進程以及影響因素方面存在一定不足。而實證分析方法，像計量分析、模型研究等，可借助對海量數據的收集與剖析，更為精準地揭示政府職能轉變的內在機制以及影響因素。

（二）展望

本研究通過CiteSpace可視化分析，針對當前政府職能轉變研究在研究視角、理論歸納創新以及研究方法維度暴露出的問題，并提出了以下幾點展望：

1.拓寬研究視野，推進學科交叉協同

為突破現有研究視角的桎梏，需大力推動多學科之間的深度融合。一方面，積極搭建行政學、政治學學者與心理學、經濟學、法學、倫理學等領域專家交流合作的橋梁。例如，借助心理學視角，能夠深入剖析政府職能轉變過程中公眾心理的動態變化及其對政策接納程度的影響；經濟學視角則有助于剖析職能轉變對資源配置、市場效率產生的實際作用。另一方面，設立專項的跨學科研究項目與基金，為學者提供堅實的資金后盾和廣闊的研究平臺，充分激發他們開展跨學科研究的熱情。此外，高校與科研機構應順應時代需求，調整課程設置，增設跨學科課程與講座，著力培養兼具多學科知識背景的研究人才，為跨學科研究注入源源不斷的人才活力。

2.深化理論探索，聚焦本土特色研究

在行政管理理論領域，特別是在具有中國特色的行政管理理論研究方面，學者應將更多的目光投向本土化議題。深入挖掘中國政府職能轉變進程中積累的豐富經驗與獨特智慧，將其與西方理論進行全面、細致地對比分析，精準找出其中的差異與特色。以“放管服”改革為例，學者應深入探究其內在的運行邏輯、具體的操作機制以及實際取得的成效。通過實地調研、案例分析等科學方法，廣泛收集大量一手數據，構建具有創新性的理論模型，全方位揭示“放管服”改革的理論價值與實踐意義。同時，建立健全理論創新激勵機制，對在本土化理論研究方面取得卓越成果的學者給予豐厚的獎勵與表彰，營造積極向上、勇于創新的學術氛圍。

3.優化研究手段，強化實證分析應用

為改變當前研究方法單一的現狀，需加大實證研究方法的推廣力度。加強對計量分析、模型構建等實證研究手段的培訓與普及，通過舉辦各類培訓課程、學術講座等活動，提高學者運用實證方法的能力和水平。高校與科研機構應充分發揮自身優勢，舉辦實證研究方法培訓班，邀請國內外知名專家進行授課與指導。此外，積極鼓勵學者運用實證研究方法開展政府職能轉變研究。例如，通過收集政府職能轉變前后的相關數據，運用計量分析方法，深入揭示其內在機制與影響因素。同時，建立專門的政府職能轉變研究數據庫，整合各類相關數據，為實證研究提供堅實的數據支撐。

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[責任編輯：黨婷]