檢察委員會復議制度現狀及其完善

摘 要：隨著檢察權運行機制的不斷完善和司法責任制的深化落實，復議作為檢察委員會錯誤決策救濟程序的應有價值作用日益突顯，但由于現行程序規定過于粗疏，實踐中檢察委員會復議制度幾乎成為 “睡眠條款”。激活該制度并促成實踐操作落實，可以借鑒不批捕不起訴、回避等復議案件辦理流程，細化完善《人民檢察院檢察委員會工作規則》相關規定，對檢察委員會復議提請、審查把關、上會復議、決定執行等環節加以全鏈條規范。

關鍵詞：檢察委員會復議制度 救濟程序 合理期限

檢察委員會作為檢察決策中樞，其良性運轉事關檢察工作全局，復議作為檢察委員會錯誤決策的救濟程序，是保障檢察委員會決策科學性、民主性的重要環節。但由于檢察委員會復議相關規定一直較籠統簡單，可操作性不強，實際適用率較低。本文擬通過對相關規定演進及實踐現狀的分析探討，提出檢察委員會復議制度具體構建完善設想，以期對制度落地落實有所裨益。

一、檢察委員會復議制度的歷史演進

檢察委員會復議制度并非伴隨檢察委員會制度產生，而是隨著檢察委員會議事和工作規則的歷次修改調整，逐步確立和發展而來。

（一）最高檢檢察委員會議事規則中的復議規定

1980年《人民檢察院檢察委員會組織條例》和1996年《最高人民檢察院檢察委員會議事規則（試行）》均未涉及復議制度，1998年修訂后的《最高人民檢察院檢察委員會議事規則》（以下簡稱《議事規則》）第16條第2款規定：“承辦部門或有關單位對檢察委員會的決定應當執行，如有異議，可按照有關程序提請檢察委員會復議”，首次提出了“檢察委員會復議”的概念。2003年再次修訂的《議事規則》第20條第2款進一步明確規定，提請復議程序上須經主管副檢察長審核，并增加了復議期間原決定“暫緩執行”以及對復議決定承辦部門和下級院“應當執行”的規定。但上述規定中的提請復議主體為最高檢承辦部門和有關的省級院，至于地方各級檢察院檢察委員會的復議問題仍無明確規定。

（二）普適性檢察委員會復議制度確立

2008年修訂后的《人民檢察院檢察委員會組織條例》第15條首次明確規定，“下級人民檢察院對上一級人民檢察院檢察委員會的決定如果有不同意見，可以提請復議。上一級人民檢察院應當在接到復議申請后的一個月內召開檢察委員會進行復議并作出決定。經復議認為確有錯誤的，應當及時予以糾正。”2009年《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》第29條對相關程序規定進一步細化。同時，在第3條規定中將“提請上一級人民檢察院復議的事項或者案件”“下一級人民檢察院提請復議的事項或者案件”兩種情形納入審議議題范圍。與之前2003年《議事規則》規定相比有如下變化：一是“提請復議主體”刪除了本院承辦部門，僅限于下級人民檢察院；二是提請復議條件表述從“如有異議”改為“如果有不同意見”；三是增加了復議期限“一個月”的限制性規定；四是明確了上級院相關部門“對復議請求進行審查”的程序要求；五是刪除了原決定“暫緩執行”規定。

（三）現行檢察委員會復議規定特點

2020年7月施行的《人民檢察院檢察委員會工作規則》（以下簡稱《工作規則》）第31條對檢察委員會復議程序進行重大修改，對于下級院不同意上級院檢察委員會決定的，不再直接提出復議，只能是書面報告，報告的同時不能停止執行；只有經上級院有關內設機構審查，并報經檢察長決定提請檢察委員會復議的情況下，才能通知下級院暫停執行原決定。除明確檢察委員會復議程序的啟動權在于上級院檢察長，啟動的前提條件也有所變化，除了“認為原決定確有錯誤”情形，增加規定了“出現新情況”。

二、檢察委員會復議制度的現實必要性

檢察委員會制度設立的初衷之一是保障檢察機關在行使職權過程中抵抗外來不當干預，消除辦案阻力，保障檢察一體化這一檢察權運行的基本原則。［1］在檢察一體模式下，下級院報請上級院決定的案件或者就有關重大事項進行請示的情況時有發生，由于此類案件及事項往往比較疑難復雜，加之上下級檢察院之間看待具體問題角度及思維模式等方面的差異，對于某些案件或者事項處理意見存在分歧也屬于合理現象。雖然 “下級人民檢察院應當執行上級人民檢察院的決定”是一體化領導體制的一項基本原則，但根據《人民檢察院組織法》第25條規定，下級院對上級院的決定“有不同意見的可以在執行的同時，向上級人民檢察院報告”，現行檢察委員會《工作規則》第31條據此賦予下級院對上級院檢察委員會已經作出的決定提出異議和質疑的機會，通過及時審慎啟動復議程序，防止和糾正因上級決策錯誤造成不必要的負面效應。

實踐中，檢察委員會制度運行中本身存在的一些問題，如：有的地方檢察委員會會議程序未嚴格按照檢察委員會工作規則進行，臨時召集會議討論案件或事項的情形仍比較普遍，委員對相關議題審議缺少必要的會前準備過程，主要靠現場聽取匯報倉促拍板作決定，這勢必影響案件或事項討論的質量；加之目前檢察委員會委員選任的行政化色彩仍比較濃厚，人選來源過于單一，來自一線的業務精英和骨干相對較少，上級院檢察委員會委員對具體實務問題，尤其是基層一線辦案實際情況的了解掌握，有時未必全面和準確。因此，檢察委員會集體智慧發揮情況并不盡如人意，個別情況下決策失誤的隱患難以完全消除。特別是上級院檢察委員會審議下級院辦理的有關案件時，在決策的親歷性方面更加弱化，議事決策質量更容易受到上級院相關業務部門承辦人審查意見傾向、證據取舍等因素的影響，一旦承辦人出現審查不細或者個人意見偏頗等問題，檢察委員會審議過程中很難及時發現和糾正，有時甚至可能被誤導。檢察委員會復議制度存在的價值，就是彌補上級院檢察委員會決策可能出現的疏漏和失誤，通過積極審慎對待下級院不同意見，重新審視原決定的妥當性，這樣既能確保上級決策貫徹執行，又能充分發揚民主，集思廣益，對于實現科學、民主、依法決策具有重要意義。

三、檢察委員會復議制度運行現狀反思

檢察委員會復議制度本身的價值意義毋庸置疑，但實踐中真正啟動復議程序的情況卻少之又少，自2008年該制度確立至今，不僅筆者所在院尚未出現一起該類案例，本省其他地方也幾乎未出現過此類情況。雖說復議規定本身就屬于備用性的例外條款，加之下級檢察院議題提請上級檢察委員會決定的情況總體較少，復議情形少見尚屬合理，但作為辦案規模較大的省份十幾年從未出現并不正常。以筆者所在市級院為例，2020年7月以來，市院檢察委員會審議基層院的案件議題15件，僅占總議題數的13.5%；同期各基層院向市院請示的164起案件中，僅1件提交市院檢察委員會討論，確實存在上下級檢察委員會意見存在分歧，基層院后期執行過程中并不完全接受市院檢察委員會決定意見的情況，但此類情形往往僅通過打電話私下反映，很少按照規定程序提出書面異議，更難以引發復議。檢察委員會復議規定之所以很少被適用，主要涉及以下現實因素：

一方面，檢察委員會復議程序規定操作性不強。檢察委員會復議制度雖然已經建立二十余載，歷經數次修改完善，但是相關規定仍顯粗疏，用語不盡嚴謹。比如，復議受理的部門僅規定為“上級人民檢察院相關部門”或者“有關內設機構”，致使請求復議應當由哪個部門負責審查，理解上容易出現分歧；具體適用的程序啟動、文書流轉也都不夠明確；檢察委員會對復議議題的審議在會前、會中、會后的程序上與其他上會議題有什么不同，也沒有進一步明確，如何操作只能依據兩級檢察院的溝通協調進行處理。

另一方面，下級院提請復議的顧慮較多。有些基層院之所以對案件進行請示，往往是因為自己拿不準，一旦上級院有了明確的指示，一般會欣然接受并執行，很少會再提出異議。個別情況下，即使對上級院檢察委員會的決策難以完全信服，出于對上級領導權威的尊重和服從，也很少會明確提出異議。還有的可能擔心即使要求復議，也未必能得到上級院對口業務部門及檢察長的支持，進而順利啟動程序，所以心生畏難情緒并選擇放棄。

四、檢察委員會復議制度之完善構想

檢察委員會復議制度功能的充分發揮，很大程度上取決于制度本身設計的合理性，從現行《工作規則》第31條規定條文內容看，在復議適用范圍、啟動條件、操作程序及配套機制上均有細化完善的空間。

（一）厘清檢察委員會復議適用及啟動條件

現行《工作規則》將復議啟動權上收至上級院檢察長的同時，將“出現新情況”與“原決定確有錯誤”一并納入復議范圍，從“復議”本身的概念來講，本應是對原決定的適當性再次審議的過程，如果出現案件決策前后事實證據或者法律政策變化等“新情況”，按照以往慣例，下級院提出書面報告后，經上級院相關業務部門提出審查意見，報檢察長決定即可，即使需要提交檢察委員會另行審議的，在本質上也不屬于復議情形。因此，啟動檢察委員會復議程序的前提只能是原決定可能確有錯誤。也就是說，對于《工作規則》第30條和第31條規定的書面報告情形應當采取不同的處理方式，防止檢察委員會復議被泛化。

（二）明確下級院提出異議的時限及程序

基于檢察委員會復議的糾錯功能目標，提出異議時限不能過短，避免時間倉促不能真正反映問題；也不宜拖延太久，致使前期決定執行后果難以挽回。鑒于《人民檢察院刑事訴訟規則》對不捕、不訴、通知立（撤）案、回避、不立案決定等提出復議的時限［2］，一般在5日至15日以內，綜合考量確定下級院一般應在接到上級院執行決定后7日內提出書面報告為宜，情況緊迫應當立即提出，書面報告可隨后補送。上述書面報告原則上應當經過本院檢察委員會慎重討論決定，避免盲目提出異議。鑒于目前檢察業務應用系統中并未配置相應的“書面報告”模版，借用本適用于《工作規則》第30條“因特殊原因無法及時執行”的《檢察委員會決定執行有關情況報告》，容易造成誤導，建議融合原《提請復議申請書》相關內容升級形成新的專用報告模版。

（三）細化上級院內設機構審查把關規則

現行的《工作規則》僅規定上級院“有關內設機構”應當對下級院書面報告進行審查并提出意見，實踐中對由原議題承辦部門還是檢察委員會辦事機構負責審查有不同認識，有的認為下級院的書面報告直接報送上級院檢察委員會辦事機構進行審查，能夠減少不必要的中間環節，提請上會更加快捷。實際上基于內設機構職責分工，檢察委員會辦事機構主要職責是為檢察委員會提供服務，并不具備對下級院意見請求審查答復的職能，相關議題提請和決定執行通常由議題承辦部門全程負責，對于下級院請求復議的書面報告，應當通過案管部門轉送原議題承辦部門，并另行指派檢察官或者檢察官辦案組審查為宜。鑒于《工作規則》規定，上級院應當“在接到報告后的一個月以內召開檢察委員會會議進行復議”并答復有關下級院，因此對有關內設機構的審查也應當確定一個合理期限，比如可以參照不捕不訴案件復議的期限規定，確定為七至十日以內。

（四）強化上級院對下級院的書面通知義務

《工作規則》規定上級院有關內設機構應當對下級院書面報告“進行審查并提出意見，報檢察長決定。檢察長決定提交檢察委員會復議的，可以通知下級人民檢察院暫停執行原決定”，即上級院無論是否啟動復議程序，最終決定權均在檢察長。現行規定中提請檢察委員會復議的“可以通知”下級院暫停執行原決定，建議改為“應當書面通知”，從而與下級院“書面報告”相對應，尤其是避免出現未得到暫停執行通知，致使后期雖經復議改變原決定，下級院卻已經對原決定部分執行甚至執行完畢的極端情形。同時，為彰顯異議審查程序的嚴謹性，保障下級院的知情權，經檢察長決定不提請檢察委員會復議的，上級院承辦部門也要及時書面答復下級院，便于全程留痕。

（五）創新檢察委員會復議案件審議模式

基于復議程序的嚴謹性和重新決策的審慎性，檢察委員會召開會議對原決定進行復議，在滿足一般議題審議程序要求的基礎上，有必要從下列方面從嚴掌握：一是對委員出席人數要求相對更高。因為相關復議議題可能會改變檢察委員會原決定，因此出席會議的委員人數不宜僅僅滿足過半數的最低限度要求，至少應當確保三分之二以上委員出席，尤其是檢察長必須出席并主持會議，從而保證會議討論更加充分。二是列席人員范圍可以更加寬泛。為保證檢察委員會復議決策的民主性、科學性，原則上應當要求下級院檢察長及議題承辦人列席，讓他們能夠現場傾聽委員們的討論，并適時闡述自己的觀點為委員再次決策提供參考。必要時，可以邀請上級院派員列席并提出指導意見。涉及專業性問題的，還可以視情邀請檢察系統內外相關領域業務專家列席，對一些專業知識發表意見，為委員們的決策提供參考。邀請系統外專家列席時應注意簽訂保密協議。三是匯報及表決程序要求更加嚴格。復議議題承辦檢察官匯報時，應當對照原決定的意見，充分闡述經審查認為應改變原決定的意見及理由，重點圍繞雙方意見分歧根源深入分析論證，為檢察委員會作出復議決定奠定良好基礎。委員對于復議事項的表決除適用少數服從多數原則外，對“多數”的要求標準也應該更高，原則上應達到全體委員三分之二以上才能通過。