行刑反向銜接中處罰必要性原則的應(yīng)用難題及對(duì)策

摘 要：處罰必要性審查作為行刑反向銜接案件辦理的重要環(huán)節(jié)，對(duì)實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義具有重要意義。實(shí)踐中，不起訴決定書(shū)中已認(rèn)定的情節(jié)在行政處罰中的適用、非法定從寬處理情節(jié)的考量、“行刑倒掛”情形的把握以及行政處罰潛在影響的認(rèn)定等問(wèn)題存在諸多爭(zhēng)議，有必要從處罰情節(jié)必要性以及處罰結(jié)果必要性?xún)煞矫孢M(jìn)行細(xì)化分析，逐步通過(guò)綜合履職，細(xì)化考量情節(jié)等方式，提升檢察意見(jiàn)書(shū)制發(fā)的科學(xué)性。

關(guān)鍵詞：行刑反向銜接 可處罰性 處罰必要性 行刑倒掛

2024年7月29日，最高檢應(yīng)勇檢察長(zhǎng)在大檢察官研討班上強(qiáng)調(diào)，要規(guī)范辦理反向銜接案件，堅(jiān)持實(shí)事求是、依法監(jiān)督，嚴(yán)格把握“可處罰性”原則。［1］2024年11月，最高檢出臺(tái)《人民檢察院行刑反向銜接工作指引》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作指引》），要求辦理行刑反向銜接案件，既要審查是否應(yīng)當(dāng)對(duì)被不起訴人進(jìn)行行政處罰，也要審查是否有必要對(duì)被不起訴人進(jìn)行行政處罰。科學(xué)應(yīng)用處罰必要性原則是體現(xiàn)檢察智慧的核心環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)“過(guò)罰相當(dāng)”目標(biāo)的重要手段。行刑反向銜接工作開(kāi)展以來(lái)，如何準(zhǔn)確把握處罰必要性原則在實(shí)踐中存在諸多難題，需要結(jié)合辦案實(shí)際予以分析總結(jié)。

一、準(zhǔn)確把握處罰必要性原則的意義

（一）提高檢察意見(jiàn)書(shū)制發(fā)質(zhì)量的關(guān)鍵一環(huán)

進(jìn)入處罰必要性的審查階段，檢察機(jī)關(guān)需在法定框架內(nèi)，結(jié)合個(gè)案具體情況審慎甄別涉案情節(jié)，聚焦于處罰必要性與違法危害性的精準(zhǔn)匹配，使處罰建議貼合個(gè)案客觀實(shí)際。行政檢察部門(mén)提出的檢察意見(jiàn)書(shū)是對(duì)有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)意見(jiàn)以及刑事檢察部門(mén)關(guān)于行政處罰意見(jiàn)的綜合考量，代表著檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行為具有行政應(yīng)罰性的意見(jiàn)，檢察意見(jiàn)書(shū)的內(nèi)容影響到行政處罰最終落地的實(shí)際效果。部分行政主管部門(mén)會(huì)引用檢察意見(jiàn)書(shū)作為行政處罰說(shuō)理依據(jù)之一，如果案件處理結(jié)果引發(fā)行政爭(zhēng)議，檢察意見(jiàn)書(shū)的公信力也會(huì)受到一定影響。因此，準(zhǔn)確應(yīng)用處罰必要性原則對(duì)提高檢察意見(jiàn)書(shū)制發(fā)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)形式法治與實(shí)質(zhì)法治的有機(jī)統(tǒng)一，具有不可忽視的意義。

（二）檢察機(jī)關(guān)深入跟進(jìn)監(jiān)督的重要條件

檢察機(jī)關(guān)辦理行刑反向銜接案件，經(jīng)審查認(rèn)為不需要進(jìn)行行政處罰的，作出終結(jié)審查決定，案件則不會(huì)再進(jìn)入有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)，這一職責(zé)意味著檢察機(jī)關(guān)起到把關(guān)案件是否有必要運(yùn)用行政權(quán)修復(fù)受損社會(huì)利益的作用，一旦檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為該行為具有行政可追責(zé)性，則在檢察意見(jiàn)書(shū)制發(fā)之后需要跟進(jìn)案件辦理。最高檢《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督工作的意見(jiàn)》中明確，人民檢察院行政檢察部門(mén)在行刑反向銜接工作中，發(fā)現(xiàn)行政主管機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，參照該意見(jiàn)辦理。《工作指引》中，將提出檢察意見(jiàn)書(shū)后跟蹤督促以及監(jiān)督的范圍明確為有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)收到檢察意見(jiàn)書(shū)后具有不予回復(fù)、不予行政立案、無(wú)正當(dāng)理由不予行政處罰等違法情形。因此，行政檢察部門(mén)需要準(zhǔn)確把握處罰必要性，起到合理分流案件，精準(zhǔn)分配執(zhí)法資源的作用，才能以扎實(shí)的案件審查基礎(chǔ)跟進(jìn)辦理情況，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、深層次的監(jiān)督。

二、處罰必要性原則的實(shí)踐應(yīng)用難題及應(yīng)對(duì)

處罰必要性原則的把握至關(guān)重要，關(guān)乎檢察意見(jiàn)書(shū)的合理性以及社會(huì)效果的實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察意見(jiàn)書(shū)時(shí)，需要從處罰情節(jié)必要性以及處罰結(jié)果必要性?xún)煞矫孢M(jìn)行考慮。

（一）處罰情節(jié)必要性把握的實(shí)踐難題

1.不起訴決定書(shū)中已認(rèn)定的情節(jié)在行政處罰中的適用。實(shí)踐中，刑事檢察部門(mén)常以不起訴決定書(shū)中已經(jīng)載明的從寬考量?jī)?nèi)容作為建議不予行政處罰的理由。關(guān)于不起訴決定書(shū)中已經(jīng)考量的情節(jié)，能否在制發(fā)檢察意見(jiàn)書(shū)時(shí)“重復(fù)評(píng)價(jià)”，存在不同觀點(diǎn)。以非法捕撈水產(chǎn)品罪為例，被不起訴人使用禁用工具捕魚(yú)2條，案發(fā)后在捕撈地點(diǎn)投放魚(yú)苗，并繳納了生態(tài)損害賠償金。上述情節(jié)刑事檢察部門(mén)在作出不起訴決定時(shí)已予以考慮，是否可以再次作為行政處罰中的從輕情節(jié)？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，投放魚(yú)苗以及繳納生態(tài)損害賠償金均體現(xiàn)的是當(dāng)事人主動(dòng)減輕行為危害后果的效果，該情節(jié)在刑事環(huán)節(jié)和行政處罰環(huán)節(jié)效果相當(dāng)，不應(yīng)因同一行為獲得兩次正面評(píng)價(jià)。［2］另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，刑事司法環(huán)節(jié)與行政處罰環(huán)節(jié)的考量情節(jié)以及從輕、減輕情節(jié)存在諸多不同，應(yīng)當(dāng)分別評(píng)價(jià)。［3］被不起訴人投放魚(yú)苗的行為符合《行政處罰法》第32條第1款當(dāng)事人主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰。

筆者認(rèn)為，行政檢察部門(mén)審查是否需要給予行政處罰的過(guò)程是對(duì)被不起訴人行為的重新評(píng)價(jià)。正如被不起訴人非法捕撈的一個(gè)行為可能同時(shí)涉及刑事、行政、民事責(zé)任的負(fù)面評(píng)價(jià)一樣，一種責(zé)任的承擔(dān)通常情況下并不能抵消其他法律關(guān)系中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，被不起訴人減輕行為危害后果的行為也應(yīng)分別在刑事、行政、民事法律關(guān)系中予以評(píng)價(jià)。行政檢察部門(mén)應(yīng)根據(jù)行政法律秩序所考量的內(nèi)容，對(duì)案涉情節(jié)進(jìn)行新角度的審查，而無(wú)需拘泥于刑事法律關(guān)系的既有評(píng)價(jià)。具體到案例情形，被不起訴人投放魚(yú)苗的行為符合《行政處罰法》從輕或者減輕處罰的規(guī)定，則可以在行刑反向銜接辦案中把握處罰必要性環(huán)節(jié)再次考慮。

2.非法定從寬處理情節(jié)的考量。《治安管理處罰法》第19條以及《行政處罰法》第32條規(guī)定了從寬處理的情形。《工作指引》第9條中也明確了可以不提出檢察意見(jiàn)的情形。結(jié)合實(shí)踐看，辦案難點(diǎn)主要在于非法定從寬處理情節(jié)的考量，下面就辦案中經(jīng)常遇到的被不起訴人具有特殊身份以及公益服務(wù)的認(rèn)定難題進(jìn)行分析。

關(guān)于被不起訴人具有特殊身份。以被不起訴人具有在校學(xué)生的身份為例，甲年齡19歲，為某大專(zhuān)院校在讀學(xué)生，因提供銀行卡幫助上游詐騙犯罪轉(zhuǎn)移錢(qián)款，以幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪被作出不起訴決定。甲銀行卡上匯入的多筆大額錢(qián)款已被轉(zhuǎn)移，未能退賠取得被害人諒解。案發(fā)后，甲退出了違法所得。本案中，甲不具有法定的從寬處理情節(jié)，辦案人員對(duì)是否應(yīng)當(dāng)提出建議行政處罰的檢察意見(jiàn)存在不同觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，甲雖然已年滿(mǎn)18周歲，但年紀(jì)尚輕，建議行政處罰對(duì)其將來(lái)的學(xué)業(yè)、就業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響，不應(yīng)處罰。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，在沒(méi)有法定從寬情節(jié)的情況下，甲應(yīng)對(duì)錯(cuò)誤行為承擔(dān)不利后果。

筆者認(rèn)為，特殊主體身份同行為持續(xù)時(shí)長(zhǎng)、采取預(yù)備行為與否等非核心的違法構(gòu)成情節(jié)一樣，需要結(jié)合全案多個(gè)因素綜合考慮后得出處理結(jié)論。在沒(méi)有法律規(guī)定的情況下，特殊身份本身不能單獨(dú)作為不予行政處罰的理由。結(jié)合前述案例，對(duì)在校學(xué)生提出檢察意見(jiàn)時(shí)應(yīng)關(guān)注行政處罰結(jié)果因特殊主體身份而產(chǎn)生的額外影響，與其他案涉情節(jié)共同被作出評(píng)價(jià)，從而確保過(guò)罰相當(dāng)。

關(guān)于公益服務(wù)的認(rèn)定。實(shí)踐中，公益服務(wù)能否作為從輕、減輕處罰的考量因素以及如何認(rèn)定其有效性，存在諸多模糊之處。其一，目前缺乏量化公益服務(wù)類(lèi)型、時(shí)長(zhǎng)、強(qiáng)度的尺度標(biāo)準(zhǔn)，從事公益服務(wù)滿(mǎn)多少小時(shí)能夠認(rèn)定為達(dá)標(biāo)？在街頭維護(hù)交通秩序與在公益機(jī)構(gòu)做義工是否能夠進(jìn)行同樣評(píng)價(jià)？諸多問(wèn)題尚無(wú)定論，一旦認(rèn)定不當(dāng)不僅使得當(dāng)事人無(wú)所適從，也造成執(zhí)法不公隱患。其二，公益服務(wù)與違法行為之間的關(guān)聯(lián)性并不必然緊密。如實(shí)施盜竊犯罪的被不起訴人參與養(yǎng)老院衛(wèi)生保潔、親情陪伴、后勤保障等活動(dòng)，難以從邏輯上解釋公益服務(wù)對(duì)糾正行為違法、減輕盜竊犯罪社會(huì)危害的直接作用，存在削弱行政處罰嚴(yán)肅性的質(zhì)疑。其三，僅部分罪名有公益服務(wù)的相關(guān)規(guī)定。如“兩高兩部”《關(guān)于辦理醉酒危險(xiǎn)駕駛刑事案件的意見(jiàn)》第18條規(guī)定，可以將犯罪嫌疑人、被告人自愿接受安全駕駛教育、從事交通志愿服務(wù)、社區(qū)公益服務(wù)等情況作為作出相關(guān)處理的考量因素。

從理論根源探究，公益服務(wù)從輕處罰考量源于教育與懲戒結(jié)合原則，通過(guò)公益服務(wù)讓被不起訴人內(nèi)化守法意識(shí)，將懲戒轉(zhuǎn)化為正向社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造。制度設(shè)計(jì)若無(wú)統(tǒng)一、科學(xué)地界定，易背離初衷，陷入功利化、隨意化認(rèn)定泥沼，亟待構(gòu)建精細(xì)規(guī)范體系，讓公益服務(wù)在行政處罰中找準(zhǔn)定位、發(fā)揮實(shí)效。

（二）處罰結(jié)果必要性把握的實(shí)踐難題

盡管檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察意見(jiàn)書(shū)的內(nèi)容為給予行政處罰的意見(jiàn)，明確行政法律法規(guī)條文即可，無(wú)需具體到行政處罰的裁量檔次，以尊重行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，但在審查時(shí)需要對(duì)違法內(nèi)容與處罰結(jié)果之間是否失衡進(jìn)行有效判斷，以實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。

1.“行刑倒掛”情形下建議內(nèi)容的把握。我國(guó)采取違法和犯罪區(qū)分的二元違法構(gòu)成體系［4］，法律適用以及證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別是引發(fā)“行刑倒掛”的深層次原因。正常情況下，刑事處罰的嚴(yán)厲程度應(yīng)當(dāng)明顯超過(guò)行政處罰。“行刑倒掛”情形則是與之相反，行政處罰產(chǎn)生的罰款數(shù)額、人身自由限制等不利結(jié)果超過(guò)了刑事處理結(jié)果，該情形在食品藥品、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境類(lèi)行刑反向銜接案件中尤為突出。以銷(xiāo)售有毒、有害食品罪為例，違法所得不足3000元的被不起訴案件，根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，可能處以10萬(wàn)元以上的罰款，但如果適用刑事處罰，可能會(huì)適用緩刑，僅處1萬(wàn)元以下的罰金。

“行刑倒掛”情形一方面可能會(huì)引發(fā)被不起訴人的激烈對(duì)抗情緒，被不起訴人無(wú)法接受行政處罰結(jié)果，增加有關(guān)行政主管部門(mén)的執(zhí)法顧慮，使得行政處罰的結(jié)果難以落地。另一方面，可能會(huì)帶來(lái)錯(cuò)誤的示范效應(yīng)，行為人預(yù)期知曉接受刑事處理與行政處罰的巨大差異后，選擇消極補(bǔ)償受損法益，寧愿接受刑事處理。該情形使得刑事處理與行政處罰階梯式的懲戒邏輯被擾亂，削弱了法律的合理評(píng)價(jià)功能，導(dǎo)致改正錯(cuò)誤行為獲得從寬處理的基本價(jià)值導(dǎo)向偏離，亟需校準(zhǔn)，令罰則在行刑間合理銜接、協(xié)同發(fā)力。

2.行政處罰結(jié)果對(duì)被不起訴人潛在影響的考慮。檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行必要性審查時(shí)，應(yīng)充分考慮行政處罰的社會(huì)效果和公眾接受度，考慮周詳且保持必要的克制和謙抑，避免片面或者過(guò)分、過(guò)度。［5］除直接作用于被不起訴人減損權(quán)利的處罰方式，因行政處罰而產(chǎn)生的潛在影響因素也有必要納入考量范圍。

以一起盜竊犯罪為例，乙先后四次在超市以自助結(jié)賬時(shí)漏掃條形碼的方式實(shí)施盜竊，盜竊財(cái)物價(jià)值共計(jì)389元，案發(fā)后，乙賠償了被害單位經(jīng)濟(jì)損失5000元，并至被害單位做義工，取得了被害單位的諒解，乙被以盜竊罪作出相對(duì)不起訴決定。行政檢察部門(mén)在審查中發(fā)現(xiàn)，乙原為某公司高管，因盜竊行為從原公司離職，現(xiàn)已進(jìn)入一家世界500強(qiáng)企業(yè)的面試環(huán)節(jié)。依照《治安管理處罰法》第49條，盜竊行為的罰則是罰款與拘留，不涉及資格罰等限制被不起訴人在相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的再就業(yè)機(jī)會(huì)，但對(duì)正在求職的乙來(lái)說(shuō)，行政處罰對(duì)其求職以及職業(yè)發(fā)展的影響不言而喻。一旦失去穩(wěn)定收入來(lái)源，行政處罰預(yù)期起到的教育效果可能會(huì)大打折扣，甚至形成惡性循環(huán)。檢察機(jī)關(guān)就乙的行為是否具有處罰必要性這一問(wèn)題舉辦了公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證人員一致同意不再建議對(duì)乙行政處罰，檢察機(jī)關(guān)作出了終結(jié)審查決定。因此，在高質(zhì)效辦案的要求下，檢察機(jī)關(guān)需要更加精細(xì)化地審查處罰結(jié)果對(duì)被不起訴人的影響，審慎評(píng)估處罰必要性，體現(xiàn)司法辦案溫度。

三、進(jìn)一步準(zhǔn)確把握處罰必要性原則的思考與建議

（一）加強(qiáng)檢察內(nèi)部融合提升辦案效果

最高檢在對(duì)《工作指引》的解讀中提到，司法機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件的不同情況選擇適用“予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失”與“由主管部門(mén)予以行政處罰或者行政處分”。［6］《工作指引》第9條第（五）項(xiàng)亦明確，對(duì)已經(jīng)予以訓(xùn)誡或責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失的，可以不提出檢察意見(jiàn)。因此，刑事檢察部門(mén)對(duì)不起訴案件的處理方式一定程度上影響著行刑反向銜接案件的辦案走向。對(duì)于綜合全案考慮無(wú)處罰必要性的案件，在沒(méi)有法定不處罰理由時(shí)，可以由刑事檢察部門(mén)以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、賠禮道歉、賠償損失的方式，達(dá)到懲罰與教育效果。行政檢察部門(mén)對(duì)可能產(chǎn)生過(guò)罰不當(dāng)情形的案件，可以加強(qiáng)與刑事檢察部門(mén)的協(xié)作配合，提前溝通案件細(xì)節(jié)，通過(guò)綜合履職彌合刑事與行政體系之間、理論與實(shí)踐之間的縫隙，實(shí)現(xiàn)處罰公正與社會(huì)效果統(tǒng)一。

（二）細(xì)化制發(fā)檢察意見(jiàn)書(shū)考量因素

此前最高檢以發(fā)布辦案問(wèn)題解答的方式，在凝聚辦案共識(shí)上起到了很好的效果。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，不斷細(xì)化提出檢察意見(jiàn)的考量情節(jié)，不應(yīng)局限于法定從輕、減輕情節(jié)的明確，還應(yīng)進(jìn)一步對(duì)行刑反向銜接工作開(kāi)展以來(lái)，實(shí)踐中的常見(jiàn)爭(zhēng)議考量情節(jié)如何適用予以充分闡釋?zhuān)粩喾e累更加科學(xué)的處罰必要性衡量細(xì)則。

以被不起訴人為在校學(xué)生的情形為例，檢察機(jī)關(guān)一方面可以聯(lián)系就讀學(xué)校，調(diào)取學(xué)生的既往表現(xiàn)，詢(xún)問(wèn)行政處罰對(duì)被不起訴人取得學(xué)位以及畢業(yè)方面的影響，將學(xué)校意見(jiàn)作為考量處罰必要性的因素之一；另一方面需結(jié)合案涉數(shù)額、行為次數(shù)、主觀目的、案發(fā)后表現(xiàn)、悔過(guò)情形、上下游關(guān)聯(lián)人員處罰情況等因素進(jìn)行判斷，讓特殊身份回歸理性權(quán)衡框架，避免特殊身份成為逃避應(yīng)有懲處的“擋箭牌”，也防止不適當(dāng)?shù)奶幜P與行為危害性不相匹配，累及被不起訴人長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

對(duì)于公益服務(wù)，可以依違法領(lǐng)域關(guān)聯(lián)性、社會(huì)需求迫切度篩選，先行選擇常見(jiàn)公益服務(wù)內(nèi)容予以細(xì)化。如環(huán)境違法類(lèi)案件關(guān)聯(lián)植樹(shù)造林、撿拾垃圾等服務(wù)，交通安全類(lèi)犯罪關(guān)聯(lián)馬路秩序維護(hù)等公益內(nèi)容，密切公益服務(wù)的內(nèi)容與減輕被不起訴行為社會(huì)危害性的聯(lián)系，通過(guò)關(guān)聯(lián)公益服務(wù)實(shí)現(xiàn)更好的教育效果。此外，需要結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)水平、公益項(xiàng)目難度設(shè)定服務(wù)內(nèi)容，細(xì)化時(shí)長(zhǎng)、強(qiáng)度，確保公平統(tǒng)一，促進(jìn)行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。

（三）多措并舉規(guī)范辦理“行刑倒掛”案件

檢察機(jī)關(guān)在辦理該類(lèi)案件時(shí)，除了在辦案中總結(jié)“行刑倒掛”情形的罪名，通過(guò)向上反映的方式，逐步推動(dòng)制度間的合理銜接以及法律法規(guī)的完善，對(duì)可能引起處罰畸重的案件，還可以運(yùn)用公開(kāi)聽(tīng)證、召開(kāi)辦案協(xié)調(diào)會(huì)的方式，提升辦案的社會(huì)敏感度與綜合考量能力，避免機(jī)械式地應(yīng)用法律條文帶來(lái)的負(fù)面效果。對(duì)于一個(gè)違法行為同時(shí)違反多個(gè)行政法規(guī)范，各個(gè)行政法規(guī)范規(guī)定的罰則差距較大的，可結(jié)合案情運(yùn)用“處罰與教育相結(jié)合”“過(guò)罰相當(dāng)”等原則論證適用的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。檢察機(jī)關(guān)對(duì)屬地高發(fā)的案件類(lèi)型，可以與有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)提前溝通交流，會(huì)簽機(jī)制文件，達(dá)成案件辦理共識(shí)，從而減少行政機(jī)關(guān)對(duì)作出處罰內(nèi)容可能存在的顧慮與阻力。

精準(zhǔn)應(yīng)用行政處罰必要性原則辦好每一件行刑反向銜接案件任重道遠(yuǎn)，需要從實(shí)踐疑問(wèn)出發(fā)，逐步提升案件審查質(zhì)效，以高質(zhì)量的檢察意見(jiàn)書(shū)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)個(gè)案公平正義。