跨地區流域綜合治理和統籌發展問題研究

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1003-8477（2025）04-0126-08

2024年11月6日，習近平總書記在湖北考察時強調把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，著力建設安全韌性現代水網，全面推進流域綜合治理。流域綜合治理已經成為長江經濟帶綠色發展的首要任務，[21（87-93）其重點在于從“以生態修復環境治理為主\"轉向“高水平保護與高質量發展并重\"的治理模式。3I-7將流域作為管理單元，立足流域整體，強化流域綜合治理，科學統籌流域自然本底特征、經濟社會發展需要、生態環境保護要求，是推動長江經濟帶綠色發展的重要路徑。[4

治荊楚必先治水，近年來湖北省以流域綜合治理為基礎統籌推進新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化（四化同步）發展。2023年，湖北印發《湖北省流域綜合治理和統籌發展規劃綱要》以統籌經濟社會以及城鄉區域全面發展，開展5個小流域①綜合治理試點以探索可復制可推廣的流域綜合治理經驗。2024年以來，湖北開展小流域綜合治理試點經驗推廣，在全省范圍內分類、分階段推進小流域綜合治理。但是，目前小流域綜合治理試點的流域面積主要限定在200平方公里以內，針對流域面積較大、跨地區的流域綜合治理和統籌發展，還缺乏有效的治理模式。

舉水河是長江主要支流之一，屬于武漢都市圈“一江兩屏、南湖北河、沿江布局、湖城相依\"山水城格局中的“北河”，流域面積4054.6平方公里，跨黃岡和武漢兩市。作為跨地區流域，一是治理資金需求大，二是跨地區協調難。為解決流域綜合治理首要的資金問題，流域投資公司、政府和社會資本合作（PPP模式）成為通過市場化投融資的兩種主要模式，但均存在資金平衡難題。[5（56-59.68）提升流域綜合治理項目的自身造血能力是除流域生態補償機制外解決資金平衡問題的另一途徑。[6（82-83）同時，行政分割、利益沖突、資金分配、信息不對稱、法律和政策差異、技術標準不統一等因素，導致跨地區流域綜合治理面臨“九龍治水\"的困境，難以協調各地區政府、企業與社會公眾等利益方積極參與并實現共贏。流域投資公司模式通過政府與市場有機結合的手段，能解決流域綜合治理普遍存在的跨地區協調難的問題。[5156-59.68）目前，小清河、永定河流域綜合治理是國內跨地區流域綜合治理和統籌發展的先行者，[7（55-60）為舉水流域跨地區綜合治理與統籌發展提供了寶貴經驗。因此，本文在梳理流域綜合治理和統籌發展的內涵、核心理念的基礎上，借鑒小清河和永定河兩個跨地區流域綜合治理典型案例的成功經驗，研究武漢都市圈舉水流域破解跨地區流域綜合治理所面臨的資金平衡難和跨地區協調難的關鍵問題，是貫徹落實《湖北省流域綜合治理和統籌發展規劃綱要》，破解生態文明建設領域機制創新的核心命題，即“綠水青山向金山銀山\"轉化、生態資源向生態資產轉化的方式和路徑，探索湖北生態修復類規劃，積極應對市場化要求和有效提升規劃實施可行性的新模式，具有全局性的現實意義。

一、流域綜合治理和統籌發展的內涵與核心理念

（一）流域綜合治理和統籌發展的內涵

流域綜合治理和統籌發展是以流域為基本單元，以流域水循環及其伴生過程為主線，[8II-5.13）通過科學規劃和綜合施策，實現流域內水資源、水環境、水生態、水安全、水文化等多要素的協調發展，并推動流域內經濟社會的高質量發展。[9]（22-127][10]52-56）

1.流域整體性

流域是一個相對獨立完整的自然地理單元，其內的自然要素（如山水林田湖草沙等）和人類活動（如生產、生活、生態等）相互關聯，構成了一個復合生態系統。流域綜合治理和統籌發展強調從流域整體性出發，統籌考慮流域內的各種要素和過程，促進人與自然和諧共生。

2.系統性治理

流域綜合治理和統籌發展注重系統性，即通過科學規劃和綜合施策，統籌管理流域內的土地、礦產、水資源和生物資源等，實現利用與保護的平衡。這種治理模式不僅關注水的問題，還重視流域內的經濟、社會、文化等多個方面，是一個多要素的綜合系統工程。

3.多目標統籌

流域綜合治理和統籌發展需要在保障生態優先的前提下，統籌考慮經濟社會發展需求，實現高水平安全與高質量發展的良性互動。主要目標包括保障水安全、改善水環境、修復水生態、優化水資源利用、促進經濟社會發展、推動文化傳承與保護等。

4.多層級治理

流域天然具有多尺度特征，不同尺度的流域單元具有不同的治理重點。流域綜合治理和統籌發展需要通過多層級治理，將治理要求逐層分解和傳導，確保流域綜合治理和統籌發展的規劃意圖和執行要求清晰明了，實現各流域單元治理任務的有效銜接。

5.多主體參與

流域綜合治理和統籌發展需要政府、企業、社會組織和公眾等多主體的參與。一般來說，政府負責制定政策和提供資金支持，企業負責具體項目的

實施和運營，社會組織和公眾則通過監督和參與等方式，共同推動流域綜合治理的實施。

（二）流域綜合治理和統籌發展的核心理念

1.流域統籌

流域水循環是驅動水污染、水沙、水鹽、水生態過程的動力條件，而流域則是水循環的載體，也是水問題產生和治理的基本單元。流域綜合治理應堅持流域統籌，既包括流域上下游、干支流、水陸、城鄉、河湖等方面的統籌，又包括水安全、水資源、水環境、水生態、水景觀、水文化等方面的統籌。在流域水問題診斷方面，以流域為單元開展洪水澇水、產污積污、雨水控用診斷工作;在調控方面應堅持源頭減排一過程阻斷一末端治理全過程調控，實現洪水、污水、用水全覆蓋；在資源統籌利用方面，應兼顧上下游、左右岸區域，推動產業結構調整和轉型升級，促進流域內經濟、社會和文化的可持續、協同及共享發展。

2.單元控制

流域綜合治理中的單元控制是各單元采用分散式生態治理模式，盡可能做到雨洪立體分滯與平衡、污染物的產生和削減平衡，把洪水、污染盡量削減在本地。[（18-24如果某些單元的洪水和污染物的產生與削減無法達到平衡或者處理成本很高，則在相關單元之間采取聯防聯治的策略，減少治理成本。通過集中與分散結合的方式，將洪水與污染物統籌治理，在單元劃分、單元內部治理、單元之間聯防聯治以及多重治理目標之間實施控制。強調經濟活動與生態環境的協調發展，通過推動產業轉型和資源循環利用，減少對水資源和生態環境的壓力，確保各單元的治理措施在經濟可行的基礎上實現生態目標。

3.系統均衡

系統均衡需要遵循生態系統的內在規律，保護和恢復生態系統的結構和功能，實現生態功能的均衡。其涉及多個子系統（如水資源、生態環境、經濟社會等）和多重目標（如水安全、水環境、水生態等），需要通過系統分析和系統優化達到整體協調，實現流域內資源、環境和經濟社會的協調發展。強調生態系統的整體性、動態性和自我調節能力，從水安全、水資源、水環境、水生態、水景觀、水文化不同治理和統籌發展目標之間考慮系統均衡。通過時空布局的優化使得邊際成本和邊際效益保持均衡，從而實現系統效益最大化。1108-24）

4.可持續發展

可持續發展強調經濟、社會和環境的協調發展，追求長期的、穩定的發展目標。經濟、社會、資源和環境保護協調發展是一個密不可分的系統，既要發展經濟，又要保護好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環境，使子孫后代能夠永續發展和安居樂業。[12]36-43）流域綜合治理和統籌發展將可持續發展作為根本指導思想，對水環境、水生態的保護及水資源的合理利用，包括尊重自然、順應自然、保護自然，在利用水資源促進經濟社會發展的過程中，踐行可持續發展理念。因此，應考慮代際公平，為后代人留下良好的生態環境和發展空間，控制人類活動對自然資源和生態服務功能的消耗，實現水資源的可持續利用、生態環境的可持續保護和經濟社會的可持續發展。

二、跨地區流域綜合治理和統籌發展的典型經驗分析

（一）小清河與永定河流域綜合治理的情況

小清河全長229公里，流經山東省中部5市，流域面積約1萬平方公里。小清河復航工程采用PPP模式，投資約176億元，于2019年12月開工建設。2023年7月小清河全線通航，實現了防洪除澇、灌溉、供水、復航、生態旅游等功能。小清河綜合治理以復航引領生態與經濟協調發展。小清河復航的帶動效應不僅提升了生態價值、防洪除澇價值以及文化旅游開發價值，還促進了流域經濟社會發展。復航后的小清河作為山東中部工業走廊的綠色交通大通道，其備開放賦能、產業集聚、能力提升、綠色低碳和政策支持等五大優勢，成為流域經濟社會發展的新增長極，對促進流域經濟社會發展具有重要戰略意義。[13]（58）

永定河全長約800公里，流經內蒙古、山西、河北、北京和天津5個省（區、市），流域面積約4.7萬平方公里。2016年12月開始治理，至2020年5月永定河全線通水。投資約370億元，實現了“流動的河、綠色的河、清潔的河、安全的河\"的生態修復和統籌發展目標。由于永定河流域跨越5個省（區、市），其治理方案由國家有關部委下達。具體的永定河流域綜合治理，是通過一體化的組織架構、治理與發展一起謀劃、政企合作與資金平衡同步推進，以及政策配套的創新設計，實現了流域生態修復與經濟發展的統籌協調。[7]（55-60）

（二）小清河與永定河流域綜合治理的經驗

1.一體組織：投資主體一體化帶動流域治理一體化

一是成立跨地區流域綜合治理工作領導小組。二是由流域所在地政府、國企集團聯合出資成立流域投資公司，同時政府與國企簽訂《特許經營協議》《政府購買服務協議》以拓展經營收益。三是由流域投資公司成立子公司負責具體項目的實施。流域公司整體負責投融資運作以及相關水資源、土地資源、產業資源利用和開發，統一管理相關工程和資產，兼具治理工程實施者、資產所有者和經營管理者三重角色，調動了社會資源參與治理。

2.兩項謀劃：圍繞生態治理類項目庫、資金平衡類項目庫謀劃流域治理和發展方案

生態治理類項目是實施流域綜合治理的工程項目。資金平衡類項目是通過流域資源運作獲得市場收益并“反哺\"治理資金需求和保障資金平衡的發展項目。以縣市區政府為資金平衡單元，通過資源摸底一資產運營一資金測算，在生態治理類項自庫之外，以土地資源和生態資源開發經營為重點，建立資金平衡類項目庫。將其運行收益內化為流域公司現金流，并形成公司積累資本。

3.三個同步：在政企合作、資金平衡、政策配套三個方面協同推進治理和發展工作

政企合作是確定地方政府為責任主體，企業為實施主體，共同推進項目實施并接受考核，形成穩定、清晰的政企合作機制。一是發揮流域治理領導小組自上而下的統籌協調作用；二是依托流域公司平臺，構建政企項目實施聯合體，將資金平衡類項目納人政府規劃和年度建設計劃；三是根據項自類型，制定不同的政企合作模式，依法確權登記、簽訂合同，保障雙方權益。

資金平衡是流域公司在獲得國家生態修復補助之后，還需要通過沿線土地開發、水資源運營、生態補償，以及生態資源使用權交易和相關產業經營等方式獲得收益，用以平衡流域治理的資金，總體上實現從建設期到運營期治理資金的動態平衡。因此，要“量身定制”不同生態資源價值的“資源—資產—資本\"轉化路徑，按價值取向實現生態資源向生態資產轉化。

政策配套是政策體系和相關機制的設計。在治理資金平衡中，通過政策創新保持一定的穩定收益至關重要。其本質是以流域自然資產增值和轉化為目標，創新支撐資產轉化的各類政策措施，包括河流生態廊道及廊道內資源開發政策、特色資源綜合開發的保障制度、水資源使用和交易制度、流域治污和排污權交易政策、生態補償機制、多元化融資機制、實施考核和監督機制等。

三、舉水流域綜合治理和統籌發展的內容分析

（一）舉水流域自然環境概況

舉水流域的流域面積為4054.6平方公里，干流長170.4公里，是長江中游下段北岸一級支流，自北向南流經黃岡麻城市、武漢新洲區、黃岡團風縣后匯人長江。根據《湖北省“十四五\"流域水生態環境保護規劃》，舉水流域為鄂東五河片區內的二級流域。舉水流域地處大別山南麓，地形地貌特征多樣，中上游地貌類型主要為山地、丘陵，下游地貌以平原為主。流域屬亞熱帶季風氣候區，年內降水不均，5—9月降水占全年的 65% 左右，多以暴雨形式出現。因此，舉水河是典型的雨洪式河流，春夏汛期河水泛濫，秋冬河道干涸，多年平均徑流量最大的四個月的徑流占全年徑流的 66.5% ，干旱和洪澇事件頻發。

（二）舉水流域經濟發展概況

舉水流域跨越武漢都市圈核心區中的武漢市和黃岡市，人口眾多，經濟發展水平差異較大。流域包括黃岡市的麻城市與團風縣、武漢市新洲區等3個縣市（區），都是革命老區，農業規模較大，舉水流域可灌溉的農田面積如下表。

麻城市位于京九經濟帶與滬蓉經濟帶的交會處，是國家大別山片區規劃中的重要城市，同時也是武漢城市圈的區域性中心城市和綜合交通樞紐。該市擁有多元化的產業集群，涵蓋汽車配件、冶金機械、花崗石材、電力能源、醫藥化工以及農產品加工等領域。團風縣的工業結構以六大產業為主導，包括鋼結構、建筑建材、紡織服裝、食品加工、電子電器和醫藥化工，形成了較為完善的工業體系。新洲區則以節能環保、新一代信息技術、生物科技和高端裝備制造等戰略性新興產業為支柱，推動區域經濟的高質量發展。

（三）舉水流域水資源及利用和治理概況

舉水流域水資源總量較為豐富，水庫及塘堰總庫容16.98億立方米，受到季節性降水影響，時空分布不均，整體水質較好，但仍存在一些局部污染問題。近年來，通過加強環境監管和治理，水質有了一定改善，但仍需持續關注和保護。舉水流域水資源利用和治理主要集中在供水和防洪。一是舉水河是流域農業灌溉和城市供水的重要水源。如新洲區的舉水橡膠壩可攔蓄舉水徑流庫容1211萬立方米，提供年灌溉水量1.7億立方米，城區日供水12萬噸，滿足周邊農田灌溉、城市居民的生活用水和部分工業用水需求。二是舉水流域的防洪工程逐年提升。麻城市舉水河三期整治項目，對舉水干流及支流堤防進行整治，包括堤防加固、拆除重建穿堤箱涵、白蟻防治等工程內容，提高了流域的防洪能力，保障了沿岸居民的生命財產安全。

（四）舉水流域綜合治理和統籌發展的目標與意義

流域綜合治理的根本目標是建設具有免疫機制的生態健康流域，包括兩個循環，即“產、散、流”的自然水循環和“取、用、排”的社會水循環。人類活動既要使自然水循環系統均衡去極值，又要使社會水循環減少對自然水循環的干擾，在水量、水質、水生態方面達到“人水和諧、生態文明”的目的。所以，舉水流域綜合治理和統籌發展，應該是以復水復航為引領，追求經濟一社會一生態互促的綜合治理。舉水河是鄂東第一河，歷史上曾是農林牧漁產品運輸和客運的主要通道。新中國成立初期，可上行至麻城宋埠；后因河床淤高及20世紀60年代建橋等原因，使航程縮短；80年代運輸黃砂仍可達到4000噸/日，年運量80萬噸，是當時武漢等建材市場的主要砂源航運供應鏈；90年代以后衰落，目前僅剩下游15公里可季節性通航。因此，將舉水河復水復航作為流域綜合治理和統籌發展的標志性目標，既是造福大別山革命老區人民的生態攻堅戰，也是貫徹落實習近平總書記在湖北考察時強調“全面推進流域綜合治理\"指示精神的引領之舉。

舉水流域綜合治理和統籌發展的意義在于踐行生態文明建設領域新機制，踐行湖北生態修復類規劃有效實施新模式。湖北依水而生、因水而興，是長江徑流里程最長的省份，水是湖北最大的特點、最大的省情，治荊楚必先治水。湖北在全國率先發文、在全省全面實施流域綜合治理和統籌發展規劃綱要，如何以市場化為主導、提升社會資本的參與程度，探索湖北生態修復類規劃積極應對市場化要求和有效提升規劃實施可行性，以跨地區流域綜合治理和統籌發展的舉水流域進行試點示范，正是“率先實施”“全面實施\"的創新性實踐。舉水流域綜合治理和統籌發展的核心是以流域統籌發展反哺流域生態治理，實現流域綜合治理資金平衡，破解生態文明建設領域機制創新的核心命題，即“綠水青山向金山銀山\"轉化、生態資源向生態資產轉化的方式和路徑，進而串聯起生產、生活、生態各個要素，串聯起上下游、左右岸、岸上岸下各個利益群體，實現人水和諧、生態文明可持續的長治久安。因此，這種新模式，將有利于啟發和推動湖北流域綜合治理和統籌發展規劃綱要的創新實施。

（五）舉水流域綜合治理和統籌發展的主要內容

舉水流域的綜合治理和統籌發展，主要內容為保生產生活用水、保汛期泄洪、保水源凈化、優化物流業和旅游業發展及促進舉水流域的城鎮和產業“雙集中”發展等。

1.在水資源方面保生產生活用水。分別在黃岡麻城、武漢新洲、黃岡團風選址，建三級船閘，修整河床，形成梯級渠化，實現舉水河復航。三級渠面的蓄水位將分別達到32米、23.79米和18米，分別增加水源1583萬立方米、2031萬立方米、1926萬立方米，可緩解區域性、季節性水供需矛盾。①在提高灌溉保證率的同時，還可節約提水成本，滿足新洲船閘壩上3公里左右岸兩處取水口每年2555萬立方米用水量。

2.在水安全方面保汛期泄洪。復航工程將使主流歸槽，不改變整體河勢。航道疏挖及邊坡規整，降低河道糙率并加大過流斷面，使流態更平順，增強泄洪能力。河道水位雖局部有所壅高，但洪水期均開閘敞泄，恢復原天然河道過流狀態，對河道行洪無影響。另外，加固處理部分堤防將筑牢防洪屏障，提升舉水的防洪能力。

3.在水生態方面保水源凈化。遵循“山水林田湖草沙是一個生命共同體\"的理念，進行全流域綜合治理。復航工程以河道蓄水保障通航，本身不產生污染源，屬于河道型水庫，且修建護岸與植樹綠化，能防止水土流失，可提升兩岸的生態環境。在水源生態方面，保護流域內的森林、草地、濕地等生態系統，提高水源涵養能力，治理污染的水體、修復退化的濕地、凈化河道水質、減少泥沙進入河流，保持河道暢通，恢復生態水源功能。

4.在物流業方面優化流域投資環境。麻城作為我國中部地區重要的石材產業基地，年石材對外運輸量超過4000萬噸。大別山電廠作為區域能源保障基地，年煤炭運輸需求達900萬噸。此外，黃岡地區的大宗農產品和木材、新洲的預制混凝土構件、團風的鋼結構等重工產品，均屬于運輸成本敏感型產品。從降低物流成本、提升運輸效率的角度考慮，這些大宗貨物運輸應優先采用運價較低的水運和鐵水聯運方式。復航將徹底改善大宗商品的水運和聯運條件，極大地降低流域片區的進出物流成本，改善和優化整個流域的投資環境

5.在旅游業方面產出水岸景觀和生態文化效應。復航使舉水河道水面寬度將達到400—500米，三級船閘分別形成463公頃、360公頃、637公頃水面。兩岸景觀可連接麻城境內的龜峰山國家旅游景區、浮橋河國家濕地公園、浮橋河水庫等景點和新洲境內的漲渡湖濕地、徐治垮等景點，還可暢通其他旅游資源。這將連接和促進舉水流域山水人文、紅色文化、農業文化、休閑觀光等旅游資源的綜合利用，擴大其生態文化效應。

6.在雙集中方面促進產業和城鎮聚合發展。麻城的飾面石材占全國同類產品的 20% ，花崗石已探明儲量在250億方以上，預計可開采100年以上。目前這些石材外運 95% 靠貨車，每天約5000輛重卡公路運輸，導致每年投入近4億元用于道路養護修復。復航可降低石材等運輸成本，減少汽車重載碾壓公路所造成的損失，減少汽車揚塵、尾氣，以及節能減排等，給產業優化布局和綠色發展帶來機遇。這些產業的優化布局和物流重構與復航工程的主要節點將集約發展，與沿岸城鎮化協同聚合，形成發展合力。

四、舉水流域綜合治理和統籌發展的對策建議

（一）將舉水流域綜合治理納人全省試點規劃

納入全省試點具有可行性。首先，舉水河復航工程已納入湖北省綜合交通運輸“十四五\"規劃中期項目庫，省港口與航道布局規劃也將舉水航道規劃為三級。其次，在湖北省流域綜合治理和統籌發展規劃的指引下，麻城市已就舉水復航可行性、洪水影響評價、水資源和環境影響等做出系列論證報告。最后，湖北水利發展集團已聯系舉水河復航工程，具備納入全省統籌的試點條件。

（二）以有權威的領導小組統籌治理與發展事宜

有權威即有協調權，即成立省級層面的工作領導小組。如跨5個省（區、市）的永定河流域，由國家發改委、水利部和國家林業局聯合印發《永定河綜合治理與生態修復總體方案》；跨5個地市的小清河流域，是山東省委、省政府作為水利“頭號\"工程統一規劃、統一標準、統一管理、統一監理、統一驗收。因此，建議由湖北省發改委牽頭，組織水利廳等相關部門成立工作領導小組，跨武漢市、黃岡市進行綜合治理和統籌發展。

（三）以平臺公司實現流域投資、治理與反哺一體化

以平臺公司將流域地政府與市場主體聯結起來，由所屬公司多元運營，實現流域投資、治理與反哺一體化。一是以投資主體一體化帶動流域治理一體化。由流域地政府與湖北水利發展集團共同出資，以股權合作的形式組建流域治理市場化運作的平臺公司（舉水河流域投資有限公司），保障流域治理資金持續投入。二是破解舉水河流域生態修復的資金難題。據麻城市測算，復航工程投資約需42億元。所以，平臺公司要成立若干子公司，在實施治理的同時，統籌實施發展的“反哺”項目，以保障資金平衡。三是以整個流域為尺度進行制度探索和創新。雖然復航投資發生在上游麻城約1/3、下游新洲與團風約2/3（團風約為下游的 15% ），但是上下游的收益與投資不可能成正比例的關系，上游的投資獲益會更大一些。因此，必須不分彼此地謀劃資金平衡類項目，實現一體化治理和一體化反哺。

（四）以統籌發展項目為抓手破解資金難題

以統籌發展項目為抓手，通過“配套政策 + 利益調配”的政企合作機制，實現生態資源向生態資產的轉化。統籌發展項目既包括治理補助項目，又包括資源利用項目。這正是習近平總書記十六字治水方針“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”中“兩手發力\"的要義，即通過政府和市場兩個途徑，推進流域綜合治理。一是向有關部門爭取。統籌中央和省市發改、交通、農業、自規、水利、文旅等部門有關流域治理的投入資金。根據湖北省規劃的舉水河復航工程項目、舉水三級航道及上述流域綜合治理和統籌發展要點，由各地將其納入政府規劃和年度建設計劃。二是以市場創新發力。統籌流域中涉及“山水林田湖草沙\"等特許經營、政府購買服務的項目收益。圍繞流域水資源、土地資源、產業資源利用和開發進行多元運營，落實2023年11月國務院辦公廳《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，破解資金難題。三是將政策利好整合。湖北省將國土空間規劃變為“戰略規劃”，有利于舉水流域綜合治理和統籌發展的協同融合。平臺公司應結合政策利好和政策效應創新政企合作機制，實現生態資源向生態資產的轉化。

（五）以智能化管理實現“投—建一運\"產出可視化

以智能化管理作為平臺公司的底色，實現“投一建一運\"可視化，保障“資源一資產\"的有效和長期產出。平臺公司的“投一建一運\"管理，涉及投入產出、工程運維、條塊利益、社會訴求，是一個復雜動態體系，必須以數據說話，科學規范，客觀公正。一是問題研判，包括雨洪過境和水土流失的研判，工業企業和產業園排污、水體富營養化的研判等。二是投資評估，包括項目遴選和價值評估，對生態護岸、固灘植草、生態涵養區的評估，對人水和諧的水岸環境、沿岸城鎮的形象、流域的可持續發展的評估等。三是工程監測，包括泄水節水、生態流量、供水、灌溉、水量調整、應急補水的監測等。四是運行調控，包括水量調控、353座大中小水庫及6萬多處塘堰總庫容的調控、135條支流農業灌溉及面源污染的防控等。五是制度展示，包括資源開發和使用制度、流域治污和排污權交易政策、生態補償和考核監督機制，依法確權登記、簽訂合同、權益保障的流程等。只有通過流域信息的數字化和智能化管理，才能維護全流域“生產一生活一生態”優化運行的有效性和長期性。

（六）以流域綜合治理法治化促進協同行動

流域綜合治理法治化的持續探索與推進是流域生態環境保護和可持續發展的法治保障，可以為科學、有序、長效的流域綜合治理提供堅實的法律依據與制度支撐。湖北制定了專門的水資源保護條例，需要進一步完善與上位法的銜接以及不同法規之間的協調協同，發揮法律法規實施的整體效果。尤其是《湖北省流域綜合治理和統籌發展規劃綱要》的實施，各地要有針對性地加強跨行政區域的協同立法，創新環境執法體制機制，走出流域執法疲軟、流域司法薄弱等困境，推進環境司法專門化建設。在執法監督方面，要加強日常巡查、專項執法等行動，打擊流域內的水污染排放、河道非法采砂、岸線違規開發等違法行為。要發揮刑事檢察職能，助力流域綜合治理，加強辦理破壞環境資源保護類犯罪案件，保障流域治理法律法規的有效實施。通過高質量公益訴訟檢察，解決好執法力量在部分偏遠流域地區監管薄弱、不同執法部門之間的協作不暢、多頭執法或執法空白等問題，提高執法效率和法律的權威性。同時，解決好流域治理案件的審理標準統一、損害賠償量化等方面的問題，進一步完善相關司法制度和程序。最后，對流域治理法治化實踐進行跟蹤與評估，深入分析現有法律制度的實施效果和存在的缺陷，借鑒國內外先進經驗，不斷完善流域綜合治理的法律體系和法治保障機制。

（七）進一步推進公眾參與和社會治理機制創新

一是在公眾參與和信息公開制度方面，要提高公眾環保意識，通過多種途徑鼓勵公眾參與流域治理監督和決策，為流域治理和統籌發展提供多元的監督視角和治理思路。公眾參與不僅有助于增強公眾的環保意識和法治觀念，還能推進流域治理的法治化進程。要進一步拓展公眾參與的廣度和深度，優化信息公開的形式和內容。首先是開展多種形式的宣傳教育活動。其次是設立公眾舉報熱線，鼓勵公眾參與流域監督舉報等。最后是開展環境信息公開平臺建設，使公眾能夠及時了解流域治理的相關信息并參與其中。讓公眾了解參與流域治理的途徑和程序，提高公眾參與的積極性和有效性。尤其是生態補償標準的合理性和水權交易市場的規范性等，還需要進一步完善公眾參與渠道，形成良性循環。

二是在社會治理機制創新上，嘗試多渠道引入市場機制，如推行流域生態補償制度、開展水權交易試點等，激發各方參與流域治理的積極性。首先的是克服客體層面“信息不對稱”主體層面“缺乏多元性”及權力層面的“運行單向性\"等現象，在生態文明建設的背景下，推行協商共治模式。協商共治是現代社會治理模式轉型的重要方向，是民主真實性、主體多元性及決策合法性的價值體現，是解決紛繁復雜的環境問題的有效途徑。大力倡導協商共治理念，構建政府、企業和社會公眾共擔治理責任的大環保格局，從根本上解決“誰來治理”“治理什么”及“怎么治理”的問題（湖北省綜合交通運輸研究會王陽會長、湖北經濟學院陶君成教授、湖北水利發展集團有限公司汪智漢博士為本文的調研和寫作提供了幫助，特此表示感謝）。

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責任編輯 郁之行