PPP項目運營期風險及應對措施

PPP（政府和社會資本合作）項目進入運營期后，運營管理尚未形成體系，可能面臨諸多問題及風險。運營前置條件是否成熟、運營管理是否順暢，決定著運營期風險是否可控。運營前置條件主要包含項目是否完工并完成竣工驗收、實施機構是否出具確認進入運營文件、運營協議是否簽訂、運營方案編制及批復情況、具體運營單位的選擇、項目公司層面運營體系與組織機構的設置及運營管理的職責和目標，以及項目結算審計情況等。運營管理包含項目運營考核體系在執行過程中是否存在爭議或風險、運營績效考核情況（包括實施機構對項目公司的考核、項目公司對具體運營單位的考核等）及其對付費的影響、運營過程管理如考核記錄、整改情況，以及實施機構付費情況及項目公司催收進展等。這些影響因素應及時逐一排除，以保障PPP項目運營的順利開展，并確保投資款及時回收。

我們以J項目為例，通過查閱資料、現場查看項目運營情況等方式，力求全面了解項目進入運營期的主要風險點。

J項目運營期現狀

項目運營基本情況

J項目運營內容主要為劇院、體育館、健身綜合服務中心、游泳館等。文化中心除劇院和室外場地外，其他場館包括規劃館、博物館、科技館、圖書館、檔案館、文化館均由政府相關部門使用并負責運維管理，其產生的運維費、物業費、能耗費、管理費等所有費用均由政府方承擔，不作為本項目運營期績效考核內容。

J項目采用“自主運營+運營管理咨詢服務”運營模式。項目公司與第三方簽訂《運營管理咨詢服務合同》，由第三方協助項目公司進行運營管理，運營方案需報實施機構審批確認。實施機構對本項目開展首年運營期績效考核工作，考核結果滿足全額付費條件，項目結算審計進行中。項目公司采用自主運營模式，在自身缺乏專業體育運營資源的情況下，引進專業運營單位提供咨詢服務。通過簽訂《運營管理咨詢服務合同》，明確服務范圍、具體內容及考核標準，實行項目盈虧與咨詢服務費掛鉤機制。項目公司按照運營績效考核體系，從項目產出、社會效益、場館維護、運行安全等多個維度開展日常管理工作。

J項目經過一年多的運營，形成了體藝培訓“一條龍”的文體中心經營特色，場地利用率達80%以上。J項目采用公益與商用相結合的方式承辦運動會等各類中小型賽事，落實低免開放政策，凝聚場館人氣，使場館核心功能得到充分體現。同時，J項目注重品牌推廣，接待了省、市、縣政府等多個調研參觀團體，在介紹場館功能的同時，積極推廣公司品牌形象。

存在的問題

結算審計滯后，影響付費。J項目進入運營期一年多來，結算審計仍未辦理完畢。結算審計關乎項目總投資的確認，直接影響PPP項目進入運營期后的付費基數，若總投資審計遲遲不能完成，僅能按暫定數為基數計算年度付費額度，甚至有些實施機構會以此為由認為不具備付費前置條件。

運營期對委托運營單位實際管控效力不足，運營存在隱性風險。無論是采取委托式運營、還是“自主運營+運營管理咨詢服務”模式，均涉及對運營單位或運營咨詢服務單位的管理，而對該單位管理及其自身運營或服務的優劣將直接影響項目運營期績效考核和付費。項目公司應以實施機構對項目公司的考核要求為底線，對運營單位或運營咨詢服務單位制定專項考核和約束機制，以實現有效管控。項目公司雖已對運營咨詢服務單位制定了專項約束機制，將其運營成效（體現在運營成本與收入）與最終付費掛鉤，但在過程管理中，受限于專業經驗不足，項目公司對其每月上報的人員及工資等服務費（計入運營成本）的實質性審核和把關不到位。目前，雖然從資料和績效考核結果來看，尚未影響付費，基本滿足運營期運營服務和付費需求，但從管理角度而言，實際控制效力不足，存在運營管理隱性風險。

政府財政能力受客觀條件限制，有些地區未按時足額付費，資金回收存在困難。為了緩解地方政府的債務壓力，中央和地方都行動起來，推出多只特殊債券。但因財政資源有限，化解債務工作推進緩慢，短期內難以解決所有負債問題。雖然相關方面已經通過多渠道協調溝通，但考慮到部分政府財政困難、資金來源少的實際情況，政府付費執行面臨很大挑戰，這樣一來，投資資金的回收也存在一定的困難。

在項目推進過程中，難免會遇到一些調整和變化，導致投資收益沒能達到預期。在具體實施時，J項目等PPP項目均延長了建設工期，還對實施內容、利率等核心要素做了調整，項目總投資規模因此縮小。加之近幾年PPP政策收緊，宏觀經濟環境變化，這些因素疊加，讓政府支付能力受到影響，投資資金回收變緩，也因此，項目實際的投資收益和最初承攬時預測的收益相比就有了差距。

原因分析

項目前期策劃和可研論證不充分。J項目是2017年全國大力推行PPP模式時承接的項目。當時針對PPP項目尚未形成正式法律法規和實施規范，主要以政策指導為主，政府、設計單位、咨詢機構等對PPP項目的前期可研、兩評一案的論證仍處在摸索階段。公司缺乏類似經驗，對項目收益分析較為樂觀，對未來趨勢和變化研判不足，對當地政府財政能力調研論證不夠深入，前期策劃存在欠缺，導致后續在國家對PPP項目政策全面收緊的情況下，現有項目實施受到影響，最終致使投資收益未達預期。

自身管理經驗、專業能力或人員配備不足。公司此前無運營管理經驗，投標時運營策劃基本屬于框架搭建，可行性和可操作性較低。項目進入運營階段后，無論是采取委托運營模式，還是借助外部資源，實際上仍處于不斷嘗試和摸索狀態。出于成本控制考慮，項目進入運營期后，人員大幅縮減，留存人員主要負責回款工作，對于運營管控等實質性管理未能系統性地開展。

解決思路及應對措施

PPP項目要做好運營期的管控及風險應對，就要圍繞深化項目運營模式和管理模式的轉變，做深做實運營管理，聚焦運營期管理和投資資金回收，突出“穩經營、強管控、創效益”的目標，從而為投資回收奠定基礎。

為此，應采取以下措施：做好項目運營期績效考核，確保考核結果不影響項目應付金額；通過現場蹲點、多層級催收、協助政府爭取融資發債及定向資金等方式，督促實施機構按時足額付費；結合存量項目管理實踐，探索建立PPP項目風險防控經驗反饋機制，組織開展投后評價及經驗總結。