國家教育考試法調整范圍的邏輯證成

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A文章編號：1673—8381（2025）04—0062—10

長期以來，國家教育考試立法始終備受爭議且進展緩慢。由于尚未有一部由全國人大及其常務委員會制定的法律對國家教育考試的內涵予以明確界定，司法實踐中出現了許多法律適用偏差。對專業技術資格考試的糾紛，法院援引《國家教育考試違規處理辦法》進行裁判，往往并不妥當。國家教育考試立法意義重大，涉及重大社會公共利益，與高等教育資源分配、高校辦學質量緊密相連，關乎社會整體教育發展水平與社會主義現代化建設的人才供給，更涉及數百萬人切身的受教育權益乃至就業權益，背后關聯著千萬級人口的家庭生活。國家教育考試法調整范圍是決定國家教育考試立法成敗的關鍵問題[1]。本研究聚焦國家教育考試法的調整范圍這一核心命題，通過精準界定國家教育考試的概念內涵，系統辨析其與非學歷教育國家考試、學校教育考試的本質區別，結合當下立法實踐現狀與社會功能需求，深人剖析國家教育考試單獨立法的理論依據與現實必要性，旨在為構建邏輯嚴密、協同高效的國家教育考試法治體系夯實理論根基，切實回應社會各界對維護考試公平正義、優化教育資源配置的強烈呼聲。

一、對國家教育考試

現行立法與學界討論的梳理

梳理現行立法中的國家教育考試和學界對國家教育考試立法模式的討論，是分析國家教育考試概念、明確國家教育考試法調整范圍的基礎性工作。

（一）現行立法中的國家教育考試

本研究從《中華人民共和國憲法》以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）出發，梳理行政法規、地方性法規及部門規章等多層次立法，明晰現行立法對國家教育考試概念和具體類別的規定。

一是憲法和法律。《憲法》和《教育法》是構建國家教育考試制度的根本依據。《憲法》雖未直接規定國家教育考試制度，但其第19條確立了我國教育事業發展的基本格局，“國家舉辦各種學校發展高等教育\"“國家鼓勵自學成才”等規定為國家教育考試的存在提供了前提。《教育法》第21條明確了國家教育考試制度的法律地位，賦予國務院教育行政部門確定考試種類的權力，允許國家教育考試由經批準的教育考試機構承辦。《教育法》第77條至第 81條進一步規定考試作弊、招生舞弊等行為的法律責任，并與《中華人民共和國刑法修正案（九）》（以下簡稱《刑法修正案（九）》）形成銜接。《教育法》第79條列舉的作弊行為類型與《刑法修正案（九）》第284條“組織考試作弊罪”的規定相呼應，形成了囊括行政處罰、刑事追責的法律責任體系。

二是行政法規。與國家教育考試相關的行政法規是國務院制定的《高等教育自學考試暫行條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》以專章形式規定考試機構設置、開考專業審批、考試實施流程等核心內容，構建起自學考試的完整制度框架。《條例》第2條第1款規定：“本條例所稱高等教育自學考試，是對自學者進行以學歷考試為主的高等教育國家考試，是個人自學、社會助學和國家考試相結合的高等教育形式。”該條款凸顯了高等教育自學考試所包含的幾項核心要素，即“學歷考試\"\"高等教育\"“國家考試”

三是地方性法規。地方性法規層面，省、自治區、直轄市的人民代表大會有關國家教育考試的立法主要是《重慶市國家教育考試條例》《天津市國家教育統一考試管理辦法》。《重慶市國家教育考試條例》對調整范圍的規定為“本市行政區域內各類高等學校人學考試、高等教育自學考試、國家教育考試機構主辦的非學歷教育考試等國家教育考試，適用本條例。碩士、博士研究生人學考試，涉及國家教育考試的適用本條例”該條例將非學歷教育考試納人國家教育考試范疇，使國家教育考試的邊界變得十分模糊。事實上，各類高等學校人學考試、高等教育自學考試均由國家教育考試機構主辦。若將國家教育考試機構主辦的非學歷教育考試與上述考試并列，實則等同于直接將國家教育考試與國家教育考試機構主辦的考試兩個概念畫等號。相比之下，《天津市國家教育統一考試管理辦法》對國家教育考試范圍的界定較為清晰明確，其中第2條規定：“普通高等學校招生統一考試、成人高等學校招生統一考試、碩士研究生入學統一考試和高等教育自學考試，適用本辦法”。該辦法使用明確列舉的方法規定了國家教育考試的具體類別，且并未使用“等\"擴展其調整范圍。

四是部門規章和規范性文件。我國現行法律體系中存在大量由教育部制定發布的涉及國家教育考試的部門規章及規范性文件，其中《國家教育考試違規處理辦法》是對國家教育考試概念內涵與類別劃分作出明確界定的重要規范性文件。該辦法第2條規定：“本辦法所稱國家教育考試是指普通和成人高等學校招生考試、全國碩士研究生招生考試、高等教育自學考試等，由國務院教育行政部門確定實施，由經批準的教育考試機構承辦，在全國范圍內統一舉行的教育考試。\"該條款是本研究界定“國家教育考試”概念的重要依據。此外，我國還有《中外合作舉辦教育考試暫行管理辦法》《高等教育自學考試命題工作規定》《高等學校招生全國統一考試管理處罰暫行規定》《高等教育自學考試開考專業管理辦法》《全國自學考試考籍管理試行辦法》等部門規章或部門規范性文件對國家教育考試中特定事項的操作規范起到指導作用，但并未涉及國家教育考試概念和類別的規定。

五是司法解釋。在我國法律體系中，司法解釋雖無明確的法定位階，但其在法律適用過程中對理解國家教育考試的內涵仍具有參照與印證價值。依照《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理組織考試作弊等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第1條第1款，“普通高等學校招生考試、研究生招生考試、高等教育自學考試、成人高等學校招生考試等國家教育考試\"是“法律規定的國家考試”的組成部分。該司法解釋在界定國家教育考試的類別時使用了“等”，說明司法機關對國家教育考試的范圍也不甚明晰。

（二）學界有關國家教育考試立法模式的討論

學界已就國家教育考試立法的必要性達成共識，但在立法的實現形式上仍存在不同構想。從各方提出的立法名稱來看，其主要體現為三種制度邏輯，具體包括“中華人民共和國考試法”（以下簡稱“考試法\"）、“中華人民共和國教育考試法\"（以下簡稱“教育考試法\"和“中華人民共和國國家教育考試法”（以下簡稱“國家教育考試法”）。

若將立法命名為“考試法”，其核心思路在于構建統一的國家考試法律框架，將國家教育考試納入其中，與專業技術資格考試、水平認證類考試、公務員考試等國家考試一并進行規范調整，旨在通過一部綜合性法律實現對各類國家考試的統籌管理。有學者認為，應當將所有國家考試由“考試法\"統一調整，否則可能導致其名不副實，甚至引起整個考試法律體系的混亂[2]。在《重慶市國家教育考試條例》制定的過程中，也有學者指出國家考試立法如果僅限于教育類國家考試會導致覆蓋面不夠廣，無法解決其他國家考試如何進行立法規范等問題[3]。該立法思路在我國的立法準備工作中也曾得到體現。例如2004年教育部提出起草“教育考試法”，2005—2012年又轉而進行“考試法”的立法研究，調整范圍從“教育考試”擴張至多種考試[]。這種模式下涉及的考試類型與法律關系過于龐大和復雜，若要保證“考試法”在各類國家考試中的適用性，只能對各類國家考試的管理要求進行抽象凝練，最終“考試法”只能是一部高度概括式的法律，缺乏強制力和實質性內容。

若立法命名為“教育考試法”，其思路是在一部法律中同時調整“國家教育考試\"和“學校教育考試”。有學者提出，若在教育法典中實現考試立法，其范疇應界定為“教育考試”，具體包括教育行政部門組織的考試及各級各類學校組織的校內考試，而不涵蓋各類專業技術資格考試和等級水平考試[4。此舉看似有利于實現教育考試立法的體系化，實則忽視了國家教育考試和學校教育考試在法律性質、功能定位等方面的差異。

若立法命名為“國家教育考試法”，其思路是將國家教育考試通過單獨立法予以調整，圍繞普通和成人高等學校招生考試、全國碩士研究生招生考試、高等教育自學考試進行有限度的立法。有學者指出，綜合考量各類考試的影響力與社會關注程度，國家教育考試法的調整范圍應限定于全國性教育統一考試[5]。然而，該學者并未明確界定國家教育考試的具體類別，且認為應當將計算機考試、外語水平考試、英語等級考試等也納入國家教育考試法的調整范圍。總體而言，這種調整范圍使立法涉及的法律主體更為明確，各主體間的法律關系更趨確定，既有利于避免立法內容泛化，又展現出顯著的制度適配優勢。基于此，本研究按照“國家教育考試單獨立法\"的思路對“國家教育考試法”的調整范圍進行闡釋論證。

二、重思國家教育考試的概念

概念界定是問題研究的邏輯起點，也是法解釋學分析與司法實踐的基礎。法律的清晰性直接決定了法律條文的適用范圍和司法裁判的準確性。國家教育考試這一基本概念的模糊性，將從底層邏輯層面對國家教育考試法治體系的構建形成制約。因此，要回應國家教育考試法的立法爭議，明確其調整范疇，首先應當從基本概念入手，清晰界定國家教育考試的內涵與基本特征，剖析國家教育考試與其他考試的本質區別。唯有將多元意見納入同一生態系統進行分析，方能促成各方有效對話，減少無實質意義的爭論。為方便討論概念，本研究參照《解釋》第1條，將國家考試劃分為國家教育考試和非學歷教育國家考試。非學歷教育國家考試主要是指由全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律所規定的，由中央或地方主管部門以及行業組織的國家考試，包括專業技術資格考試、技術水平認定考試、公務員考試等。

（一）國家教育考試的概念界定

“國家教育考試”概念的解讀，可以通過對“國家\"“教育”“考試”三組概念分別進行拆解來進行理解。

1.考試是對考生能力進行檢驗的活動。從字面意思上來看，“考”主要有“考察”的意思，指通過觀察、調查或詢問來了解某事物的情況；“試\"指“嘗試”“試驗”，即通過實踐或操作來檢驗某種理論或方法的有效性。將二者組合起來，字面含義可理解為“運用特定考察方法檢驗某人知識、能力或水平的過程”。國家教育考試應當具備“考試\"的五項要素。一是考試過程中存在監督主體。考生必須獨立完成測評，監考人要保證考試是考生個人能力的真實體現。二是考試條件具備平等性。考試組織者應當在同樣的時間、環境和評分標準下對考生進行測驗，使各考生的考試結果具備可比性。三是考試評分的公正性。正規考試在評卷過程中應當封鎖所有與考生相關的信息，避免閱卷人與考生之間的特殊關系干擾閱卷公正。四是考試主管部門按照其需求設定考試的內容、難度、方式等要素。考試作為一種鑒別技術，其結果應當是可控的。五是考試具有競爭性。考試應當是對有限資源的競爭，否則組織考試將失去意義[6]。

2.國家教育考試是由國家權力主導的“國家考試”。國家教育考試是國家教育考試機構運用國家考試權，對受教育者的受教育資格進行測定的活動[。目前，學界主流觀點認為，為保持刑法的謙抑性，國家考試應當采納“狹義法律說”，即只有經過全國人大及其常務委員會制定的法律規定的考試才是國家考試，避免《刑法修正案（九）》中“組織考試作弊罪\"的適用范圍過度擴張[8]。國家教育考試作為國家考試的組成部分，其法律關系呈現明顯公法特征。首先，國家教育考試機構享有的國家教育考試權由法律、行政法規授予。國家教育考試的組織與實施過程中可能存在行政許可、行政強制、行政處罰等具體行政行為，其行政權能的存在須經過法律或法規明確授權[9]。國家教育考試區別于國家權力介人程度較低的其他考試，其組織實施主體應當是行使國家教育考試權的行政機關或經法律法規授權的組織。一些由行業組織未經法律法規授權組織的教育考試，不應視為國家教育考試。其次，從法律主體之間的關系來看，國家教育考試的組織與實施具有單方性、強制性。國家教育考試機構和考生等其他法律關系主體的權利義務關系處于不對等地位。例如考試大綱、考試科目、報名條件等考試相關事項均由教育行政部門決定，考點設置、考試命題等事項由國家教育考試機構決定，對于考試工作人員、考生的違法行為，國家教育考試機構有權給予處分；對于上述決定考生僅能被動接受[10]。考生若對考試結果或處理決定存在異議，需通過行政復議、行政訴訟等法定救濟途徑尋求權利保障，而非通過平等主體間的民事協商或仲裁解決。最后，國家教育考試機構的行為存在法律效果。國家教育考試機構依據法定程序做出的考試結果認定、違規處理決定等，會對考生、考試工作人員的權利義務關系產生實際影響，存在外部法律效力。例如考生的考試成績達到國家教育考試標準后將獲得相應的受教育權益一一有權接受高等教育階段的學歷教育或獲得高等教育學歷、學位證書。

3.國家教育考試與國家高等教育資源分配緊密聯系。部分由國家教育考試機構組織實施的考試，雖體現“行政權能”的運用，具備國家考試的形式特征，但未必屬于國家教育考試范疇。國家教育考試承擔著國家教育資源優化配置的重要任務，在中等教育階段對受教育者進行分流，將更適合接受學術型教育的受教育者選拔進入高等教育，使更適合應用型、技能型教育的受教育者進入職業教育或其他類型的教育階段。有學者指出，國家教育考試需承擔起國家對創新型人才的選拔任務，且選拔范圍不僅應涵蓋研究型大學所需的創新型人才，還應包括應用型、職業性、技術性領域的創新型人才[11]。社會利益與經濟利益的分配應遵循差別原則，即當個體間出現社會與經濟不平等時，利益分配需滿足以下兩點：一是合理期望其符合每個人的利益；二是確保該分配與向所有人開放的地位和職務相關聯[12]。社會利益的分配應當從最少受惠者的視角出發考慮其最大利益的實現[13]。受教育權益作為一種社會利益在分配時也會出現不平等問題，此時應當考慮如何使分配盡可能符合公民的利益預期，并保障其預期利益獲取的可能性。國家教育考試應該使公民接受最符合其成長發展需要的教育，使教育資源分配結果符合公民受教育利益的預期，實現有限教育資源的合理配置。有職業技能發展潛質，但學術研究能力較弱的公民，在國家教育考試的競爭中明顯處于不平等地位。國家教育考試構建的教育分流制度使公民不必接受高等教育也能獲得符合其利益預期的教育資源。

綜合以上論述，本研究對國家教育考試的概念作如下界定。第一，國家教育考試是通過現場測驗對考生的學業水平進行考查和甄別的測試活動。第二，國家教育考試由全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律明確規定，由國務院教育行政部門主導實施，由經批準的教育考試機構承辦，在全國范圍內統一舉行。第三，國家教育考試以國家教育資源宏觀上的合理分配為目標，其考試結果是高校招收學歷教育學生或考生取得國家認可的學歷、學位證書的依據。

（二）國家教育考試的基本特征

國家教育考試是國家公權力介人程度最深、影響最廣泛的考試，承載著教育資源分配、人才選拔的功能，其淵源根植于《教育法》第21條確立的“國家教育考試制度”。國家教育考試的具體類別主要包括普通高等學校招生考試、成人高等學校招生考試、全國碩士研究生招生考試及高等教育自學考試四類。

一是普通高等學校招生考試。普通高等學校招生考試（以下簡稱“高考\"是國家教育考試體系中最具代表性的考試類型。依照《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第19條，高級中等教育畢業或具有同等學力者經考試合格可取得高等教育人學資格。目前大多數省份的高考使用全國統一命題，少數以省級行政區域為單位組織命題。教育部考試中心編寫的《普通高等學校招生全國統一考試大綱》為高考的考試科目、內容及評分標準提供了依據，旨在通過統一尺度衡量考生能力，為高校選拔合格新生提供客觀標準。高考不僅承擔著為國家選拔人才的功能，還通過分數線的劃定實現區域間教育資源分配調控等社會功能。近年來，部分省份試點“新高考\"改革，引入選科制度與綜合素質評價制度。對此，國家教育考試法的制度設計應當考慮預留動態調整空間。

二是成人高等學校招生考試。成人高等學校招生考試是面向非傳統適齡學生的選拔性考試。《高等教育法》第15條規定“鼓勵采用多種形式發展高等教育”。此類考試主要服務于在職人員、社會青年等群體，通過全國統一考試或省級命題考試錄取至成人高校，在考試內容上更加側重基礎文化知識與應用能力的考查。

三是全國碩士研究生招生考試。全國碩士研究生招生考試是高等教育進階階段的選拔考試。依照《高等教育法》第19條第2款，本科畢業生經考試合格可取得碩士研究生人學資格。全國碩士研究生招生考試實行全國統一命題與自主命題相結合的模式，初試科目由國家統一劃定，復試則一般由各招生單位自主組織。全國碩士研究生招生考試不僅考察專業知識深度，更注重科研潛力與創新能力的評估，例如復試中的學術答辯與實踐能力測試等環節體現了高等教育階段“創新能力培養”的人才培養需求。

四是高等教育自學考試。高等教育自學考試是獨具中國特色的開放式教育制度，其法律框架由《高等教育自學考試暫行條例》系統構建。依照《憲法》第19條，國家鼓勵公民自學成才。高等教育自學考試允許考生通過自主學習和分科考試累計學分獲取學歷證書，滿足一定申請條件后還可以通過參加論文答辯獲得學位證書，為在職人員等群體提供靈活的升學路徑，與傳統學歷教育形成補充。

（三）學校教育考試與非學歷教育國家考試的基本特征

上文梳理的地方立法、司法解釋及學界探討中關于國家教育考試具體類別的模糊表述與認知偏差，根源在于未能清晰區分相關概念。因此，在明確國家教育考試法的調整范圍前，有必要系統梳理學校教育考試和非學歷教育國家考試的基本特征。

一是學校教育考試。學校教育考試是指學校基于其教育自主權組織的內部學業評價考試，如中小學期中期末考試、高校課程考核等。學校教育考試屬于教育機構內部教學質量的評估工具，其核心功能聚焦教學反饋與學業診斷。從教育法的規范對象來看，學校教育考試屬于內部教育事項，立法一般采取低程度干預立場[14]

二是專業技術資格考試。在我國，公民從事特定職業需要以取得職業資格考試合格證書作為法定前提。專業技術資格考試包括法律職業資格考試、注冊會計師考試、資產評估師資格考試、醫師資格考試等。專業技術資格考試具有行政許可色彩，其價值取向聚焦職業能力認證，而非教育資源的宏觀配置。

三是技能水平認定考試。技能水平認定考試的結果是候選人某種客觀能力的憑證，可作為篩選標準為用人單位或招生單位提供參考，如電工、鉗工技能等級考試，計算機二級考試，四六級英語考試，雅思托福考試等。

四是公務員考試。公務員考試是指中央機關及其直屬機構和地方各級機關公務員的錄用考試。依照《中華人民共和國公務員法》第24條，公務員考試分別由中央公務員主管部門和省級公務員主管部門負責組織。必要時，省級公務員主管部門可以授權設區的市級公務員主管部門組織。公務員考試服務于公共職位的分配，起到保障公職隊伍的專業性與廉潔性等作用。

三、國家教育考試法

調整范圍的厘定

科學的立法應當符合“合規律性\"要求，即圍繞法的調整對象，建立契合客觀規律、適應現實國情與改革發展需求的立法標準，以此指引法律完成對客觀事實求真的任務[15]。在教育法典編纂已成為教育立法主流趨勢的當下，立法部門需從立法可行性、法律體系化構建等維度出發，制定一部與教育法典在體系化層面緊密銜接的國家教育考試法。此舉既能確保立法的科學性，還能有效壓縮立法成本，推動法律制度實現有機統一。

（一）國家行政權力介入的必要性與可行性

除國家教育考試外的非學歷教育國家考試、學校教育考試，不具備納入國家教育考試法的必要性與可行性。根據前文對國家教育考試概念的解讀，其核心特征之一在于行政權能的運用一一考試的組織、管理、評定標準等環節均受政府直接管理與干預。行政權力對考試領域的介人必須恪守基本法治原則，遵循客觀現實規律。針對這一問題，本文從國家行政權力介入的必要性與可行性兩個維度出發，開展全面且深入的系統性論證。

國家行政權力介入的必要性集中體現為需借助國家強制力，保障社會利益分配秩序的穩定。有學者指出，行政權力應當尊重私人、市場及社會的自生秩序，行政權力的介人以其自生秩序的失靈為前提[16]。國家教育考試所涉及的社會利益分配具有高度復雜性，其中的利益協調需求已遠遠超出私人能力的范疇。當問題無法通過社會主體間的平等協商得以解決時，相關部門必須借助公權力進行秩序構建，并以公權力的強制力保障其有效實現。國家教育考試中，不同的社會階層和社會團體可能會提出不同訴求，彼此之間還可能出現矛盾沖突。以普通高等學校招生考試為例，在經濟欠發達、教育資源相對匱乏的地區，考生可能更關注區域及城鄉間的公平問題，而既得利益群體則會竭力維護其所在區域和階層的考試優勢[17]

國家行政權力介入的可行性體現為對特定教育考試類型實施干預時是否具備經濟合理性。行政權力的介人本質上是國家提供公共物品供給的過程，這就要求必須充分考量成本與收益之間的平衡關系，確保資源的有效配置與合理利用。美國法經濟學家波斯納（RichardAllenPosner）指出，法律的制定需進行經濟成本分析，應當符合經濟效率原則[18]。國家教育考試法的制定和實施需要考慮立法成本與行政管理成本。例如教育考試管理部門需組建并維系專業的行政團隊，招募培訓考務人員，同時精心設計標準化考試流程，確保各環節規范有序運行。每一類考試的組織與實施均需解決人員培訓、設施投入、考試內容設計、監考與評分系統搭建等問題，這些均意味著高昂的制度建設成本。

至于國家行政權力應當介入哪些種類的國家考試，核心邏輯在于考量其成本與收益的關系。換言之，只有當行政干預某種國家考試的社會總收益顯著高于制度成本時，才應當納人國家教育考試法調整范疇。國家教育考試的社會影響力較大，涉及群體廣泛，對社會資源的配置和國家人才的選拔具有重大意義，出臺國家教育考試法實現統一管理，能提升效率，減少資源浪費，促進社會資源公平分配。若僅從穩定考試秩序這一維度考慮，其他國家考試在不同程度上同樣存在由國家行政權力介人調整的需求。但此類考試更多是對特定領域受教育者的學習成效、個人能力是否達到既定標準的驗證或篩選，不涉及全面且重大的公共資源分配，呈現弱公共性特征。對于具有弱公共性特征的考試，考生完全可依據證書的市場認可度自主選擇，并遵循誰受益誰付費原則，通過市場化運作機制降低實施成本，規避統一行政管理所需的巨額固定投入。

在實踐中，像中考、博士招生考試這類公共性特征較為突出的教育考試，由于某些特殊因素的影響，同樣不宜納入國家教育考試法的調整范疇。中考作為初中畢業生升人高中的選拔性考試，其功能定位屬于地方性考試。中考由地方教育行政部門主導，服務于區域內高中教育資源的分配，其公共性局限于地方層級，與國家教育考試的全國性教育資源分配功能存在本質差異。中考的制度建設需兼顧地方教育立法權的自主性與靈活性，考試內容、標準及錄取規則均需基于地方教育實際需求制定，宜通過地方性法規或政策進行針對性調整，以實現國家統一立法與地方特色立法之間的協調。博士招生考試具備高度專業性，與高校自主權緊密相關。博士招生考試以學術創新為導向，需深度契合學科特色及導師研究方向，其命題、考核標準（如科研潛力評估、學術成果審查等）具有極強的專業性和靈活性，難以通過國家統一考試模式實現精確規制。高校普遍基于學科發展需求，通過“申請-考核制\"等差異化選拔機制，自主篩選具備研究潛力的博士生。若將其納人國家統一立法框架，可能導致行政權力過度干預學術自由，擠壓高校自主調整選拔規則的空間，阻礙高校特色學科發展及高層次人才的靈活培養。因此，高校在人才選拔上的充分自主權應被賦予并尊重。

（二）法律外部體系的形式融貫性

為避免各法律主體之間難以形成穩定的邏輯關聯，保障國家教育考試法外部法律體系的邏輯自洽性，其調整范圍需被限定于國家教育考試范疇。

保障法律外部體系的融貫性，核心在于通過規范編排的邏輯自洽與結構嚴謹，確保法律文本的形式理性。法律外部體系化對形式嚴謹的要求體現為規范表述的精確、法律概念的統一、邏輯結構的嚴謹以及程序的完整，構建具有可預測性與穩定性的規范體系。有學者指出，外部體系化要求法律規范之間須形成無矛盾、可推導的閉合網絡，既需避免條款間的直接沖突，亦需預設沖突解決規則以應對潛在矛盾[19]

國家教育考試法的體例編排應系統構建總則、考試組織與實施、法律責任等核心板塊，形成層級清晰、邏輯嚴密的規范體系，以此規避碎片化條款的無序堆砌，切實增強法律的可操作性與實施效能。有學者指出，將沒有共性特征的考試事項強行進行撮合式立法，其立法結果必定會脫離實際[20]。如果國家教育考試法調整的法律主體過多、法律關系過于復雜，將難以形成有序的外部體系。非學歷教育國家考試的組織和實施主體很多情況下不是國家教育考試機構，不存在統一的組織與管理需求。例如法律職業資格考試由司法部負責實施，注冊會計師考試由中國注冊會計師協會組織實施。

若將非學歷教育國家考試與學校教育考試同時納入國家教育考試法的調整范疇，需在同一部法律框架內，或針對不同考試類型分別細化相關法律主體的權利義務，或對各類考試的共性特征進行高度抽象概括，以確保法律規范的精準性與普適性。如果分別規定各法律主體的權利義務，國家教育考試法將存在法律關系主體過多的問題，同一法律主體在不同類型考試中的法律地位可能會呈現多種樣態。以“學校”的法律地位為例，在全國碩士研究生招生考試中，普通高等學校經法律、行政法規的授權可享有命題權和組織實施權等行政權力，但在中小學的學校教育考試中，中小學的命題權并不是行政權力，而是一種教育自主權；對于學生的考試違規行為，中小學不享有行政處分的權力，普通高等學校可以作出取消考試成績等處分。如果要進行高度抽象的凝練概括，最終形成的考試法難免出現“掛一漏萬”的情況，在處理諸如學校或國家教育考試機構處分行為的可訴性、考生的權利救濟等問題時可能會捉襟見肘，長期以來考試立法工作推進困難已經印證了撮合式立法難以實現。教育法本身即具備顯著的領域法學特征，在調整對象、調整手段、法律責任形態等方面均呈現多元性特征[21]。在開展教育立法時，立法部門不應固守傳統部門法思維，機械地在一部法律中進行撮合式立法。

（三）法律內部體系的價值融貫性

為更有效地統合國家教育考試法的內部法律價值體系，調和各類法律價值間的矛盾沖突，立法部門需將立法調整范圍限定于國家教育考試。

法律內部體系融貫性的本質在于，法律體系中多種價值理念彼此間形成動態適應，整體上需呈現和諧統一的流動方向。國家教育考試法的內部體系需以教育公正為核心價值錨點，輻射機會均等、正當程序等次級法律價值，通過法律規則的設計將其價值理念體系轉化為具體可操作的規范。例如機會均等價值貫穿于考試報名資格設定、命題標準統一及評分程序透明等各個環節；正當程序價值則體現在考試爭議的申訴機制及司法救濟機制中。內部體系的價值融貫并不是靜態的教條整合，而是需要以共同的價值理念為基礎，實現內部價值體系的動態平衡[22]。在構建國家教育考試法內部體系時，立法部門需預先提煉凌駕于其他法律價值之上的核心價值理念，以便在出現法律價值沖突或法律規范未涵蓋的情形時，通過回歸核心價值的解釋來指導問題的解決。

國家教育考試的核心價值聚焦保障每個公民平等享有參與教育資源分配的機會。基于國家教育考試的結果，國家以科學、公平的方式將教育資源精準配置給具備高等教育或專業技能培養潛力的公民，以此實現學術型人才與專業型人才分類培育的社會功能。這一過程的核心在于保障機會平等而非結果平等，需通過國家教育考試法對命題、制卷、監考等環節作出嚴格規定，消除區域差異和人為干預對考試結果的影響，使所有考生在同等條件下競爭。學校教育考試則以教學反饋與學業評價為核心目標，價值基礎在于檢驗教育過程的科學性與真實性；非學歷教育國家考試側重于通過標準化程序實現對考生的客觀評價，維護行業準人和能力認定的公正。依照科學立法原則，成熟的立法應當滿足“法的一般性\"要求，避免具體規定架空一般性條款[23]。若將上述與教育資源分配相關度較低的考試類型納人國家教育考試法，必然面臨法律價值的沖突，降低一般性條款和具體規范之間融貫的程度。

在解決法的價值沖突時，一項基本原則是探尋該法律價值體系中的基本價值，并使其他法律價值遵循這一核心準則[24]。國家教育考試法需以一條一以貫之的邏輯主線作為統合整部法律的價值根基。該法內含的教育法律價值存在如下內在邏輯關聯：教育公正價值是教育公平價值的前提與基礎，教育公平價值是教育公正價值的外化結果與最終落腳點，教育公平價值需以教育公正價值這一基本法律價值為遵循。具言之，該法對命題、制卷、組織、實施、閱卷、成績公布等各個流程標準的建構，形成了其彰顯的教育公正價值，確保教育資源合理分配的教育公平價值得以實現。公民獲得自身成長發展所需的教育資源，是教育公正價值得到保障后的應然結果。國家教育考試的教育公正價值與專業技術資格考試的職業公正價值、學校教育考試的教育管理自主權分屬不同價值維度，難以在同一法律框架下實現協調融合。

綜合前文論述，國家教育考試法的調整范疇應當限定于國家教育考試，不包括非學歷準入和非學歷、學位認證的考試。其具體考試類型應為普通高等學校招生考試、成人高等學校招生考試、全國碩士研究生招生考試、高等教育自學考試。上述內容應當在該法總則部分通過專門條款形式予以規定。在規定考試類型時，立法部門應當使用明確列舉式立法，不宜使用“等\"的表述或兜底條款，避免因不確定法律概念的增加造成法律適用困難，法條呈現可體現為：

本法所稱的國家教育考試是指由國務院教育行政部門確定實施，由經批準的教育考試機構承辦，在全國范圍內統一舉行，以其結果作為招收學歷教育學生或取得國家承認學歷、學位證書依據的教育考試，包括下列考試：

（一）普通高等學校招生全國統一考試；

（二）成人高等學校招生全國統一考試；

（三）全國碩士研究生招生考試；

（四）高等教育自學考試。

國家教育考試涉及的特殊類型招生、特殊技能測試、面試等考試，適用本法。

四、結語

黨的十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”我國當下教育事業改革發展的主要矛盾體現為公民日益增長的多樣化受教育需求和教育資源供給不平衡不充分之間的矛盾。現階段，我國社會公眾越來越不滿足于接受基本的九年義務教育，開始追求更高質量、更多樣化的受教育機會。社會主要矛盾變化、重大焦點事件推動、決策理念轉變作為變遷動因驅動政策打破壟斷而促使人們重新審視政策[25]。國家教育考試深刻影響國家教育資源的分配，直接關系到公民高層次的受教育需求能否得到恰當滿足，起著風向標作用。傳統的單一考試模式所催生的應試教育已越來越難以滿足家長和學生對教育質量、教育方式及教育內容的多樣化需求。國家教育考試制度需要不斷變革，教育改革發展應當以教育法治保障為基石。而國家教育考試立法相關的立法位階、體例構造、所調整的具體法律關系等問題，限于篇幅，本文無法展開。

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（責任編輯 潘亞莉）

Abstract： National education examinations are a pivotal system in the process of transforming individual capabilities into social resources and obtaining qualifications. They are led by the education administrative department of the State Council and organized by approved education examination institutions. They are testing activities that assess and screen candidates through onsite tests. Legislation concerning \" national education examinations\" should be achieved through separate legislation and must not be mixed with \"national examinations for non-academic education\" and \"school education examinations\" for \"matching legislation\". Taking into account the necessity and feasibility of the intervention of state administrative power，the formal integration of the external legal system，and the value integration of the internal legal system， the scope of adjustment of the \" national education examination law\" should be limited to the enrollment of students in the higher education stage for academic education，academic certification，and degree awarding examinations. When stipulating the types of examinations， the legislative department should adopt explicit enumerative legislation to avoid difficulties in the application of the law due to the increase in uncertain legal concepts.

Key words： national education examination law； national education examination； state administrative power; scope of legal adjustment; enumerative legislation