行政許可告知承諾制改革的問題與對策

[摘" " 要] 告知承諾制作為“放管服”改革的關鍵舉措，對推動政府職能轉型、優化營商環境等具有重要作用。基于“政策工具-政策目標-政策主體”的三維分析框架，對N省告知承諾制政策文本進行量化分析后發現，告知承諾制執行存在政策工具結構不均衡、政策目標組合前瞻性不夠、地方單位自主性不足等現實困境。為此，可從均衡配置政策工具、優化政策目標組合、增強地方政策實施自主性等方面系統提升告知承諾制的執行成效。

[關鍵詞] 告知承諾制；政策工具；政策目標；政策主體；政策文本

[中圖分類號] D920.1；D922.11" [文獻標識碼] A" [文章編號] 1002-8129（2025）07-0043-06

一、提出問題

行政審批制度改革是我國“放管服”改革和營商環境優化的重要實踐。作為核心制度創新，告知承諾制肇始于2001年上海浦東新區改革，歷經“地方試點—中央立法—全國推廣”三個發展階段，在適用上趨于成熟并在我國擁有了豐富的實踐經驗。N省自2021年初全面推行告知承諾制以來，雖在提升行政效率、優化營商環境等方面成效顯著，但在推行中仍面臨協同困境。從公共政策分析視角看，告知承諾制本質上是一個多主體參與的復合型政策體系，其有效運行必然依賴政策協同。由此，本文基于公共政策分析框架，結合部門訪談與政策文本分析，發掘和驗證其推行中的問題并分析原因，為深化告知承諾制度改革提供可推廣的決策建議。

二、文本選擇與研究設計

（一）政策文本選取

本研究以N省人民政府網及北大法寶數據庫為政策文本來源，選取該省2021年1月25日至2024年9月30日期間省、市級行政機構發布的政策文件。通過“告知承諾制”“行政許可”等關鍵詞檢索，聚焦通知、方案、意見等政策文本（排除報告、清單、目錄等），最終篩選出135份符合本研究的政策文本。

（二）研究方法

本研究借助Nvivo軟件，運用內容分析法對政策文本進行編碼和拆分，基于構建的三維框架，對政策文本進行多維度分析，系統呈現政策工具、政策目標和政策主體三者之間的關系，并揭示告知承諾制的運行機理和內在邏輯。

（三）一致性檢驗

在初次編碼完成后，再由編碼人員對政策文本進行二次編碼。通過信度評估公式計算得出本研究編碼信度系數為0.912，高于0.9的可接受標準，說明此次編碼有效。

三、分析框架

從政策協同的理論視角來看，告知承諾制的全面推行要取得成效，須充分發揮政策的協同效應，通過各子系統間的相互支持與配合形成政策合力[1]。政策協同的核心要素包含三個方面：政策工具的協調組合、政策目標的適度統一以及政策主體的聯合行動[2]。基于此，本研究構建了“政策工具-政策目標-政策主體”的三維分析框架。

（一）X維度：政策工具維度

政策工具又稱治理工具或政府工具，是為實現政策目標所采取的手段和機制，是連接目標和結果的橋梁[3] 81。本研究的政策工具維度采用Rothwell和Zegveld[4]的分類模型，將政策工具分為環境型、供給型與需求型三類，該分類弱化了政府權威干預特征，更契合告知承諾制柔性治理的特質。其中環境型政策工具細分為組織配置、監管考核、標準規范、目標規劃和法律法規5個二級指標；供給型政策工具細分為信息服務、基礎設施、風險防控、人才隊伍和資金支持5個二級指標；需求型政策工具細分為獎勵懲戒、宣傳培訓、試點示范、群眾參與和合作交流5個二級指標。

（二）Y維度：政策目標維度

政策目標是指通過政策制定和實施，達到決策者所期望的社會效果，科學設定政策目標是政策制定的主要內容[5] 138。據此，本研究將政策目標確立為第二個分析維度，并進一步解構出“助推營商環境優化”“促進政府職能轉變”“推動誠信社會建設”三大子目標。

（三）Z維度：政策主體維度

政策主體是指直接或間接參與政策制訂、實施過程的個人、團體或組織，是政策系統的核心要素，在政策的制定、執行、監督和評估等環節都發揮著重要作用[3] 68。因此，本文選擇將政策主體作為第三個維度。結合N省告知承諾政策發文單位的構成情況，將政策主體分為省級單位、省級單位聯合、市級單位。

四、研究分析

（一）單維度分析

1. 政策工具維度分析。政策工具維度編碼頻數分布結果如圖1所示。

由圖1可知，政策工具使用呈現結構性失衡。供給型與需求型工具直接推動或拉動制度運行，環境型工具側重間接調控，凸顯政府傾向于通過環境型政策工具來保障制度穩健運行。此外，子工具組合同樣不均衡，環境型子工具中，組織配置、監管核查與標準規范構成主要調控手段，法律法規占比僅為1%，這可能是因為制度推廣初期更注重組織機構改革與監管體系構建，配套法律供給相對滯后，這與訪談內容相互佐證：

“法律依據不足，省里有出臺相應的政策文件，不過總歸來說缺乏國家層面的統一立法與授權，在相關的立法層面還存在不足”（訪談記錄：20240725，N省人民政府）

在需求型政策工具中，獎勵懲戒占比最為突出，群眾參與與合作交流明顯不足，可見在制度推廣初期，政府并沒有完全發揮出社會力量對制度建設的作用，這與訪談內容相互佐證：

“群眾參與不足，我們觀察到主要是兩個問題，群眾提建議的少，還有一個就是沒有充分發揮群眾的監督作用”（訪談記錄：20240719，C市市場監督管理局）

在供給型政策工具中，風險防控占比偏少，風險防控不足，這部分與訪談內容相互佐證：

“我們部門目前沒有制定專門的風險清單，只是在執法過程中會督促企業建立風險清單，報行業部門備案，從監督調查的情況看，還是有較大的弊端，希望政府后續專門出臺政策細則”（訪談記錄：20240720，L市交通運輸局）

2. 政策目標維度分析。該維度編碼頻數分布結果的排序為：促進政府職能轉型gt;助推營商環境優化gt;推進誠信社會建設，分別占比48.5%、34%和17.5%，反映出現階段告知承諾制度建設任務在緊迫程度上的差異，尤其是在“推進誠信社會建設”目標上。這與訪談內容相互佐證：

“目前階段對于社會信用機制的構建這一方面確實是有所不足，政府文件中能夠體現這一部分的是比較少的，未來會逐步加強對這一方面的關注”（訪談記錄：20240725，N省發展改革委）

3. 政策主體維度分析。政策主體維度編碼頻數分布結果，如圖2所示。

由圖2可知，省級單位占比最高，但各市級單位的占比不均衡。另外，部分市級單位發文數僅為1份，說明沒有及時跟進省級相關指示，導致政策執行的進程與效果有偏差，這反映出政策推行靜態化和不對稱的問題。

（二）告知承諾政策三維交叉分析

1. 政策工具和政策目標交叉分析。分析結果如圖3所示。

由圖3可知，環境型政策工具主要聚焦于“促進政府職能轉變”和“助推營商環境優化”兩大目標；供給型政策工具以“促進政府職能轉變”為主要著力點；需求型政策工具應用重心則轉向“推動誠信社會建設”。可見，供給型政策工具與環境型政策工具的運用側重于轉變政府職能和優化營商環境，需求型政策工具則側重于構筑社會信用體系。

2. 政策主體和政策工具交叉分析。分析結果如圖4所示。

由圖4可知，在每類政策主體中，均為環境型政策工具的占比最高，其次為需求型政策工具，供給型政策工具占比最低。由此可知，省級和市級單位協同率高，政策工具組合規律一致。

3. 政策主體和政策目標交叉分析。分析結果如圖5所示。

從圖5可知，每類政策主體對政策目標或政策工具的組合規律一致，市與省協同率高；但從另一角度看，低級別的行政單位對政策設計的自主性偏弱，無法有效結合地方實際進行政策制訂。在編碼過程中，存在市與省、市與市之間相關文件雷同的情況，說明部分市級單位存在應付之嫌，這與訪談內容相互佐證：

“我們還發現，有些地方頒布的法律存在雷同，生搬硬套省里的或者是其他市的，不太符合當地的情況，然后就導致后續難以實施，久而久之也就成為了一紙空文”（訪談記錄：20240725，N省人民政府）

五、研究結論與建議

（一）政策工具結構不均衡，應強化不同政策工具的協同發力

高效配置是政策工具的核心要義，恰當的政策工具組合能夠提高治理效能，而失衡的政策工具組合可能導致效果衰減。N省當前告知承諾制度政策工具配置失衡的原因在于，重環境輕供需的政策取向，以及政策著力點未貼合需求面和供給面。因此，應增加需求面政策工具以推動社會力量參與，加強合作交流。同時，增加供給面政策工具以啟動資金支持、加強風險防控。值得注意的是，當前子政策工具分散于各個規范性文件中，其碎片化的形式不利于告知承諾制的統一執行。實踐來看，告知承諾制已在地方試點多年，已具備了較為成熟的經驗，不宜再通過“地方試驗性立法”的方式推行，應通過中央立法明確制度的基本雛形和框架，確保其在法治道路上規范化運行[5]。因此，有必要進行統一的規范化改進，通過立法規范政策工具的合理運用。

（二）政策目標組合前瞻性不夠，應加快社會信用體系構筑

實行告知承諾制與建設誠信社會是相輔相成、相互成就的[6]。政策設計既要有效破解當前的突出問題，又要研判未來發展態勢。目標設計需根據制度演進與經濟基礎作出同步調整，未來應逐步加強對社會信用體系建設的投入。構建社會信用體系是長期的、系統性的工程，要形成完備的信息體系，就要提升基礎征信系統的信用風險識別與監測預警能力、征信機構的信用信息整合與分析評價能力，以及征信監管部門的精準施策能力[7]。因此，為實現“推動誠信社會建設”政策目標與告知承諾制的有效銜接，需統籌運用“制度剛性約束與柔性引導相結合”的治理手段，助推社會信用體系的現代化建設。

（三）市級單位積極性不足，應增強地方政策實施自主性

在N省告知承諾制度的推廣中，多數市級單位在政策適配機制尚未建立之時，簡單套用省級框架設計政策文件，導致政策工具、目標和區域發展需求錯配。中央一再強調禁止政策執行過程中地方政府的“一刀切”行為，要求地方政府依據當地百姓的需求，結合地方實際有序推動政策落實，并采取了政策執行情況“回頭看”的做法對政策執行進行監督[8]。因此，應給予各市級政府在政策實施過程中更多的自主權，允許其在省級框架內進行適應性調整，緩解市級政府在政策執行上的阻力，促進告知承諾制的快速、有效推行，確保政策設計與地方治理需求精準對接。

[參考文獻]

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[3]" 陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2006.

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[5]" 章志遠，賴楚琳.法治一體建設視域中的行政許可告知承諾制[J].法治現代化研究，2023，（2）.

[6]" 聶帥鈞.行政許可告知承諾制：法律屬性、運作邏輯與規范化進路[J].中國行政管理，2022，（8）.

[7]" 陳杏頭，樓裕勝. 社會信用體系建設高質量發展研究：文獻綜述[J].商業經濟，2024，（5）.

[8]" 郝文強，葉敏，劉偉.執行自主性：地方政府如何實現硬性政策的“軟著陸”？[J].中國行政管理，2023，（5）.

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