全面預算績效管理實施過程分析及未來發展對策

摘要：全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大部署，本文以壽光市為例，按照“一個目標、兩個支撐、三個環節、四個層次”的思路，分析“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系建設及實施過程。指出當前預算績效管理存在的不足，同時提出績效管理未來發展的策略，旨在提升績效管理水平。

關鍵詞：績效管理；過程分析；發展對策

中圖分類號：F23"""""" 文獻標識碼：A""""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.14.055

0 引言

黨的十八屆三中全會指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，為充分發揮財政職能作用，切實提高財政資源配置效率和使用效益，2017年，黨的十九大明確提出要“全面實施績效管理”。2018年，黨中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，作出統籌謀劃和頂層設計，明確目標和重點任務[1]。由此可見，全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大部署，是推進國家治理能力現代化的內在要求，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措，也是應對當前財政緊平衡態勢、緩解財政收支矛盾、防范化解風險的重要手段。

1 全面實施預算績效管理的架構

壽光市2017年成立預算績效管理改革領導小組，并設立專職工作機構，由財政部門主要負責人兼任領導小組組長，配備三名專職績效管理人員，實行“由上而下”預算績效管理方式，最大限度提高決策實施效率。自2018年起，壽光市結合本地實際，按“一個目標、兩個支撐、三個環節、四個層次”的思路，加快構建“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，推進預算和績效深度融合。

“一個目標”，就是用5年時間，初步建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，實現預算和績效融合，優化預算資金分配方式，提高預算管理水平和政策實施效果。“全方位”，就是既包括重點項目和重大政策績效評價，又包括部門單位整體績效和財政運行綜合績效。“全過程”，就是將績效理念和方法深度嵌入預算管理的全鏈條，在預算編制前，對擬入庫新增政策和項目進行充分評估；在預算編制時，明確績效目標；在預算執行過程中，加強績效監控；在預算執行完畢后，開展績效評價，并將評價結果與來年預算安排掛鉤，評價“優良”等次的足額安排預算，績效差的減少預算安排，從而形成管理“閉環”，引導各方面提高資金使用效益。“全覆蓋”，就是不僅要覆蓋一般公共預算、政府性基金預算等“四本預算”，還要向政府債務、資產管理、政府采購、政府和社會資本合作（PPP）等領域拓展延伸。簡而言之，“哪里使用財政資金，哪里就有績效管理”。

“兩個支撐”，一個是制度支撐，另一個是標準支撐。制度管方向、管根本、管長遠。在工作中，堅持制度先行，構建起“1+2+N”的預算績效管理制度體系。其中，“1”是指黨委政府印發的實施意見，“2”是指橫向面對市級部門單位、縱向針對鎮級轉移支付資金的兩個配套辦法，“N”是指事前績效評估、績效目標管理、運行監控、績效評價、結果應用等多項制度辦法及操作規程。標準支撐方面，壽光市下大功夫，初步建立起定性和定量相結合的預算績效管理標準體系。共制定16類預算項目支出績效目標共性指標體系；建立起文化教育、住房建設、農業農村、人力資源、醫療衛生等13個部門的專用績效指標和標準體系，使績效管理有據可依、有規可循。績效目標的精準性、績效指標的合理性、績效管理的客觀性，都有明顯提高。

“三個環節”，就是堅持全周期管理，從“事前、事中、事后”3個環節入手，精準施策、各有側重。事前重在嚴把關口。對所有項目資金支出全部實施績效目標管理，沒有編制績效目標的，堅決不納入部門預算。壽光市財政局制定事前評估管理辦法和工作流程，指導、督促各部門單位實施事前評估。明確按照“誰申請資金，誰舉證”的原則，由預算單位承擔舉證責任，負責事前績效評估報告的編制。財政部門對預算單位評估結果進行審核，對重點項目或重大政策組織開展重點評估，并將評估結果作為項目入庫和預算安排的重要依據。2024年，壽光市10個部門單位申報新增政策或項目13個，部門單位績效評估完成率100%。根據評估審核結果，結合財力情況，取消或統籌項目11個。事中重在監控糾偏。通過績效監控，重點分析預算是否按照計劃執行，是否達到預期目標，及時發現預算執行中偏差和漏洞。對發現的問題，按照“誰支出、誰負責”的原則，由責任單位及時調整和糾偏。財政部門據此調整執行率低、不再執行或不能完成年度目標的項目資金，避免資金閑置，提高資金使用效率。2024年，壽光市各部門單位對404個項目支出全部進行了預算績效運行監控。事后重在評價問效。經過這幾年的探索實踐，壽光市逐步建立了“單位自評+部門和財政重點評價”的績效評價機制。重點推動績效評價擴圍提質增效，提高評價報告客觀性和公正性，提升項目服務管理水平。2024年，壽光市部門單位對670個項目支出開展單位自評，對90個重點項目開展了部門評價；財政部門抽取22個重點項目或政策開展財政評價，篩選11個部門開展部門整體評價。財政重點評價是檢驗預算項目執行效果和發揮效益的重要手段，是督促部門單位加強預算績效管理的重要抓手。為此，壽光市財政局探索改進評價方法，提升財政評價質效，將全權委托第三方機構評價變更為雙方協作，財政部門發揮總牽頭、總協同的作用，扎起績效評價框架，設置評價指標，明確指標權重和評價標準，利用第三方機構的人員力量和業務優勢共同提升績效評價水平。

“四個層次”，就是績效管理從最初的項目資金績效，逐步延伸到政策效果，再到部門單位整體評價，最后是政府財政運行綜合績效，逐步深化、層層遞進。項目資金層面，是預算績效管理的基礎層級。近5年，壽光市共對120多個項目開展了財政重點評價，績效成果明顯。在政策層面，與單個項目資金相比，政策的影響力更大。不僅要關注財政資金產出效果，更要關注宏觀政策目標的實現程度。近年來，壽光市財政局共對科學技術獎勵、高層次人才發展、養老服務發展、企業退城進園、企業掛牌上市、污水應急處理等20多項政策開展財政重點評價，詳細評價實施效果，有針對性提出改進建議，在優化支出政策，促進高質量發展方面發揮了重要作用。在部門層面，對部門單位的整體評價，不僅評價部門項目資金支出績效，更要評價部門資金的整體效益，特別是單位核心業務開展情況、整體運行情況等。自2020年起，壽光市部門單位全部設置部門整體績效目標和整體戰略目標，并進行年度整體自評，實現了100%全覆蓋，推動績效管理實施對象從項目（政策）向部門單位整體績效拓展，提高了財政資源配置效率和使用效益。在政府層面，為推動預算績效“三全”體系建設，按照各級黨委政府關于全面實施預算績效管理的決策部署要求，2022年4月，壽光市制定“鎮街財政運行綜合績效評價試點工作方案”，明確評價范圍、評價目的和評價原則，從收入績效、支出績效、管理規范性、財政可持續性等5個方面入手，設置32項評價指標，采用詢問查證法、比較法、因素分析法、實地踏勘、問卷調查、專家評議、訪談座談等方式方法，對鎮街財政預算管理、財政收支管理、財政政策執行、財政監督管理、財政財務運行等方面進行綜合性績效評價。2023年，在總結試點經驗的基礎上，確定了可推廣可復制的鎮街財政運行綜合績效評價指標體系，同時結合地方特色，將扶持蔬菜大棚和種苗種業發展的指標納入評價體系，促進地方高質量發展，提升公共服務供給質量和效率[2]。

2 工作中存在的不足之處和需要解決的問題

2.1 部門單位配合不積極

績效評價涉及部門單位既有利益。特別是財政重點評價結果的應用，是財政部門與部門單位磨合與博弈的過程。在現實工作中，單位配合財政部門完成績效評價，往往最終得到縮減預算的結果。因此，單位的配合意愿較低，參與預算績效管理的積極性不高[3]。

2.2 績效評價指標體系尚不統一

目前，財政重點評價的指標體系缺少統一的規范。特別是，分行業、分領域預算績效評價指標體系遲遲沒有形成統一標準，評價結果合理性、公信力亟待提高。近些年，部分部門單位反映，相同的項目不同評價機構得出的評價結果往往不一致，有的甚至差距較大。

2.3 自覺績效的意識尚未建立

部門單位尚未從績效理念轉變為績效意識，更沒有形成自覺績效行為。并且績效激勵約束作用有待加強，績效結果與預算安排和政策調整的機制已初步建立，但管理部門協同聯動共同實施的力度有待加強。

2.4 尚未建立“無效必問責”的機制

目前，從事前績效評估、績效目標申報、項目運行跟蹤監控、單位自評、財政部門評價，到單位整改落實的全過程績效管理“三全”體系已基本建立，“花錢必問效”的體制機制已基本建立。但“無效必問責”的制度尚不健全。

3 未來預算績效管理面臨的形勢

“十四五”末期，財政運行環境預計仍不容樂觀，財政緊平衡和收支矛盾加劇將是常態。支出方面，民生政策落實、社會福利改善、高質量發展轉型升級、維護國家安全等剛性支出易上難下，自然災害、突發事件造成的不確定減收增支因素增加，財政平衡難度加大，各級財政特別是基層財政的收支矛盾有加劇的趨勢。財政工作綜合平衡難度大，提升財政治理水平和效能迫切而艱巨。在此大背景下，亟須通過加強預算績效管理，通過繼續全面開展預算績效評價工作來進一步削減低效、無效支出，不斷優化財政支出結構，將更多的資金和資源聚焦于促改革、保民生等重點領域，推動經濟轉向和實踐高質量發展。

4 預算績效管理發展對策

習近平總書記在黨的十九屆五中全會上明確提出，“深化預算管理制度改革，強化預算約束和績效管理”，為“十四五”時期財政改革與發展指明了方向。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》實施以來，“全方位、全過程、全覆蓋”預算績效管理改革取得階段性成效[4]。下一步，應立足新發展階段，貫徹新發展理念、構建新發展格局，持續完善制度機制建設，不斷提升預算績效管理全過程的標準化、規范化水平，積極探索預算管理與績效管理深度融合的新路徑，促使預算績效管理向更加務實、管用、高效轉變，加力實現財政資源配置效率和使用效益雙提升，推動積極的財政政策落實落地、提質增效。

4.1 探索預算與績效深度融合新路徑

以實施零基預算為突破口，將績效理念、要求和方法深度融入預算管理全過程，建立預算與績效管理主體一體化、實施對象一體化、實施過程一體化、權責一體化的“四位一體”機制，徹底打破支出固化格局，構建“可增可減、可進可退”的預算分配機制，把有限資金統籌用于經濟社會發展亟須支持的領域。

4.2 探索績效管理數字化，構建動態監管系統

推進預算管理一體化系統“績效管理模塊”上線和應用，由上級財政部門牽頭、各部門單位協同配合，將事前評估、績效監控、結果應用和目標管理評價機制等模塊同步嵌入到預算編制、預算執行全過程，逐步完善大數據查詢分析、實時預警監控等功能，推動績效管理更加規范、科學、高效。

4.3 深化成本績效改革，增強成本管控效果

對于成本構成相對穩定的服務運營類項目和財政補貼類項目，及時研究制定財政支出標準和成本定額標準，并按照制定的標準編制和申報項目預算，確保實現成本最優。財政部門加大代表性項目評價，持續提升成本效益分析項目數量和規模，每年形成一批成本定額和支出標準體系，為精準編制預算提供參考依據。

4.4 拓展財政運行評價領域，建立規范評價體系

探索財政運行綜合績效評價新方向，圍繞國家重大戰略落實、財政管理、地方經濟發展等方面開展評價，全面分析基層財政運行狀況，加強與稅務等執收部門的溝通協作，突出收入預算分析，注重支出方向探索，構建具有地方特色、符合自身實際的政府財政運行綜合績效評價制度和體系，積極化解財政收支矛盾。

4.5 打造上下聯合評價新機制，推進共建共享

探索建立上下協調聯動評價機制，由上級財政部門選取或由下級財政部門根據需求申報，每年選取一個領域或一類項目，集中力量開展上下聯合評價，逐步形成一批共享共用的支出標準體系和評價指標體系，打造聯合評價新模式。

5 結語

綜上所述，目前“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系已基本構建，但當前績效管理仍存在一些難點和問題，部門單位對預算績效管理重要性認識還不足，“重花錢、輕實效”的觀念尚未徹底轉變，績效管理質量和水平還不夠高。針對當前存在的問題，在新的歷史發展階段，創新發展理念，不斷提升績效管理標準化、規范化水平，推進預算管理與績效管理深度融合，實現財政資源配置效率和使用效益雙提升，進一步提高財政管理水平。

參考文獻

［1］審計署廣州特派辦理論研究會課題組.從預算績效管理看財政資金績效審計[J].審計觀察，2020，（2）：2027.

[2]田瑞豐.魯山縣全面實施預算績效管理的現狀、問題及改革路徑研究[D].北京：工業大學，2022.

[3]逄錦麗，姜楠，殷曉真，等.全成本預算績效管理實例分析——以山東省五蓮縣城區道路保潔項目為例[J].財政監督，2023，（10）：1417.

[4]王澤彩.“十四五”預算績效管理改革的重點和難點[J].財政監督，2021，（1）：2425.