共同富裕背景下公益眾籌監管問題研究

摘 要：近年來，公益眾籌發展方興未艾，對推進第三次分配、促進共同富裕具有重要作用。然而各種詐捐、騙捐、捐贈返現等慈善欺詐行為也隨之被曝光，這些行為嚴重影響了人們的公益積極性，破壞了社會公信力，為慈善事業蒙上一層陰影，公益眾籌監管亟待加強。針對我國公益眾籌在資金監管上虎頭蛇尾、信息監管上輕慮淺謀、風險監管上嚴重缺失和公益監管部門各自為政等難題，本文提出健全監管聯動機制、構建全面系統有效的公益眾籌監管體系，提升監管效能等切實可行的解決方案，以此助力我國公益慈善事業的發展。

關鍵詞：公益眾籌；信息監管；資金監管；風險防范；共同富裕

2023年9月初中華少年兒童慈善救助基金會（以下簡稱“中華兒慈會”）被曝“河北負責人卷走千萬救助款”，不僅使中華兒慈會深陷輿論旋渦，而且帶來了公眾對公益慈善行業的又一波信任危機，尤其在大病救助公益眾籌領域，引發了業界和學界多方位熱議。追根究底，監管不力是此類詐捐騙捐事件一個最重要的外部原因。強有力的監管制度是公益慈善發展的基石，從平臺發起監管到政府法律監管再到項目實施監管，每一環節都必不可少，每一個步驟都必須環環相扣，才能提升公益慈善事業的規范化、制度化與公信力建設。

公益慈善奉行的是社會成員之間相互扶持的道德追求，共同富裕則旨在達成全員性、全域性、全面性富裕，兩者之間具有密切關聯，相輔相成。在推進共同富裕建設背景下，公益眾籌監管則直接影響到第三次分配的順利推進，因此至關重要。故本文將針對公益監管必要性以及監管在資金、信息與風險方面的問題進行論述，同時提出相應的管理措施，促進新時代慈善事業發展。

一、共同富裕背景下加強公益眾籌監管的必要性

共同富裕是社會主義的本質要求。習近平總書記在2021年8月17日召開的中央財經委員會第十次會議上表明了新時代黨和國家大力發展公益慈善事業、走向社會主義共同富裕的重大決心。會議強調“構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排，使全體人民朝著共同富裕目標扎實邁進”。第三次分配是實現共同富裕的重要制度安排，而非營利組織作為第三次分配主體，延展了社會分配多元化途徑和方式，在共同富裕進程中發揮著重要作用[1]。然而，目前中國有多數非營利組織資金匱乏，嚴重制約了第三次分配促進共同富裕的進程。非營利組織應找尋資源供給和配置新方式，找到社會關系參與和動員新動能和新平臺。作為廣泛聯結公益鏈各方的互聯網融資模式，公益眾籌為新時代非營利組織破解資源難題打開了新思路，“互聯網+公益”模式的新平臺也有力地推動了慈善共同體建設。2021年《公益數字化研究報告》顯示，中國 85%的公益組織已實現互聯網平臺籌款，應積極支持有意愿有能力的企業和社會群體通過公益眾籌模式積極參與公益慈善事業，發揮第三次分配促進共同富裕效應。鑒于此，聚焦非營利組織公益眾籌新目標，構建公益新生態勢在必行。

眾籌作為群體性合作資金籌集方式活躍于全球互聯網金融市場。中國眾籌行業自 2011 年“點名時間”成立后，穩中有進，眾籌也逐漸由商業圈發展到公益圈，公益眾籌逐漸深入人心，改變了傳統公益慈善的形式，加速了我國慈善事業的發展。《2020年度中國慈善捐贈報告》、《慈善藍皮書：中國慈善發展報告（2021）》和《中國大型慈善組織數字化建設研究報告（2022）》顯示，民政部共計遴選出3批32家互聯網募捐平臺，其中3家陸續退出，目前正在運營的平臺有29家。2019、2020和2021年捐款同比增長率分別為68%、52%和18%。據《2023中國數字慈善發展報告》，中國互聯網募捐平臺籌款金額從2014年的4.36億元到近幾年籌集善款超過100億元，同比增長16.91%，籌款人次也從原先的1.8億人次增長到了百億人次。 黨的二十大報告指出要 “堅持人民至上”“扎實推進共同富?！薄敖鉀Q好人民群眾急難愁盼問題”“增進民生福祉”等，這些都為公益慈善事業的發展指明了方向。公益慈善事業正式成為國家重要的資源汲取方式，在共同富裕、鄉村振興等國家戰略方面表現得尤為明顯。

盡管中國新型互聯網公益模式的公益眾籌發展迅速，但仍有較大改進提升之處。比較中國慈善聯合會發布的《2019年中國慈善捐助報告》和美國施惠基金會發布的《2020美國慈善捐贈報告》，2019年中國內地接收捐贈僅占 GDP的 0.15%，而美國同期為 2.1%；中國個人捐贈占 26.4%，而美國約 70%。中國公益規模與個人捐贈占比過小，籌資成功率低，地域分布不均衡。頻發的“掃樓、詐捐、慈善返款”等欺詐事件，更使慈善事業陷入公信力質疑陰霾[2]?；诖耍訌姽姹娀I監管、優化公益眾籌機制、提升慈善資金效用是現實發展的迫切要求。

二、公益眾籌監管現狀及存在問題

公益眾籌中，由于各利益相關方存在目標差異，信息優勢方往往會有道德風險問題，所以其監管對象主要為信息優勢方平臺和發起人。公益眾籌監管可通過減少信息不對稱、完善法規、建立市場信譽、提高參與方信任、提升透明度和支付安全等多種措施綜合運用來實現。眾籌監管有禁止、自律和監督三種模式。英國、德國等多數發達國家采用監督模式，印度和土耳其等發展中國家尚未形成完整監管體系，更依賴自律，俄羅斯正由自律轉向監督模式。在眾籌監管中，英、德對投資者不做限制，而西班牙、意大利則對投資者過度保護和抑制。目前，中國采用的法律法規是2016年頒布的《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》），這也標志著我國慈善事業開始步入法治化發展。雖然中國慈善事業已經進入快速發展的新階段，但總體滯后的局面并未改變，在資金監管、信息監管和風險監管中仍存在諸多問題。

（一）執行不力——資金監管虎頭蛇尾

目前，我國公益眾籌資金監管主要有官方監管和民間監管兩種方式。2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議表決通過關于修改《慈善法》的決定，新修改的《慈善法》將自2024年9月5日起施行。新《慈善法》規定縣級以上人民政府應當統籌全局、協調各方組織及有關部門，督促和指導慈善事業的扶持發展和規范管理工作；慈善組織存在私分、挪用、截留或者侵占慈善財產等違法行為的，新修改的《慈善法》除對該慈善組織進行處罰外，還加大了對相關責任人員的處罰力度。此外，要求公益眾籌平臺定期向主管部門上交年報和年中報，要求主管部門對平臺進行半年一次的考核，并對不合格者采取相應措施，必要時對平臺進行質詢和約談。此次《慈善法》修改增加規定，對慈善組織違法行為情節嚴重的，禁止直接負責的主管人員和其他直接責任人員一年至五年內擔任慈善組織的管理人員。民間監督主要為捐贈方或者出資方以及其他媒體和社會公眾，通過網絡等公開渠道，對平臺運作情況及資金往來進行監督，對發現的資金違規現象進行揭發與曝光。隨著網絡技術的進步和智能電子產品的普及，通過網絡對醫療、教育、環保等公益眾籌資金的監管發揮的作用正日益顯著。

這兩種方式下，公益眾籌資金監管主要集中于資金是否違規使用、是否被挪用濫用、是否存在資金欺詐等行為。收支明細完整和資金按照規定用途使用是目前監管的重要內容。而資金使用的合理性及有效性卻往往被監管者所忽視。前期資金的來源與中期按用途分配成為重點監管對象，而后期分配后資金是否帶來預期效果、超過籌資目標的資金如何使用、資金使用的效率如何、是否存在用途合理但卻低效的資金等問題，卻成為被忽視的監管盲點。公益眾籌將傳統的公益籌款與互聯網技術結合起來，擴展了公益資金的來源。雖為公益資金，但也應講求使用效率，不能讓慈善的面紗掩蓋低效和浪費。因此，對資金的后續使用監管亦應如同對其取得和分配監管般受到相關部門和利益相關者重視，不能虎頭蛇尾，輕視資金完整的使用過程。

（二）缺乏深度——平臺監管輕慮淺謀

監管的缺乏深度表現在對公益眾籌平臺的審核機制上。許多平臺在審核項目時，往往只關注表面的合規性，而忽視了項目背后的真實性和可持續性。這種淺嘗輒止的審核方式，雖然可以快速篩選出一部分明顯不符合規定的項目，但卻無法有效識別和防范那些隱藏在合規表象之下的風險和問題。

網絡技術突破了地域的空間和時間限制，讓人人可公益、指尖公益成為現實，推動了公益眾籌項目跨區域跨時間發展。作為聯結發布者、捐贈者和受益者的重要橋梁，信息平臺功不可沒。作為一把雙刃劍，高質量的眾籌信息可以極大助推慈善項目完成，而虛假的眾籌信息不僅影響慈善項目，也影響發布者、平臺以及社會慈善公信力。目前我國有關法規對公益眾籌平臺信息審核、展示方式、展示內容、個人信息安全性、信息保存期限等內容進行了規定，一定程度上保證了平臺發布信息的真實性和安全性。然而，這些規定都比較籠統，并沒有相應的實施細則和具體要求。公益眾籌的最終目的是實現對社會資源的有效配置和利用，但目前很多平臺在項目完成后，缺乏對成果的評估和反饋，使得捐贈者和社會公眾無法了解資金的使用效果，也無法對平臺的監管效果進行監督和評價。這種監管的淺顯不僅削弱了公益眾籌的社會影響力，也限制了其在推動共同富裕中的作用。對于發生的個人信息泄露、毀損、丟失等情況，也只是規定平臺積極補救、告知用戶和上報主管部門，并未見有相應的具體做法和有力的懲罰措施，約束力弱，制約效果不明顯。

我國公益眾籌信息發布具有單一性，各平臺獨自發布自己的眾籌項目。因此，公眾對項目信息的了解很大程度受到平臺偏好的影響，在項目選擇上具有局限性，他們難以對滿足自身需求與符合個人心意的項目進行綜合考察。加之頻繁出現的資金披露不及時、詐捐騙捐等公信力負面事件，公益平臺捐款出現向少數大型公益平臺高度集中的趨向。公益眾籌信息的非系統性阻礙了慈善資源的增長及對其更合理的分配。

（三）管理疏忽——風險監管嚴重缺失

公益眾籌過程涉及眾多利益相關者，求助者、發起人、平臺、捐資人、受益人等，且地域分布廣泛，他們可能是單獨不同的主體，也可能存在交叉關系，項目運營過程相對復雜，面臨諸多不確定性，存在多種風險。這些風險中，不僅包括與眾籌資金相關的財務風險[3]，也包括聲譽風險、信息風險、法律風險、失敗風險、道德風險等多種可能的潛在不利因素。面對日新月異的經濟、社會與市場環境，公益眾籌財務風險貫穿于資金運行全過程，資金募集、管理、分配、使用等各環節都潛藏諸多不確定性。資金募集不足帶來的項目失敗風險、資金管理不規范引起的失德風險、資金使用不合法帶來的法律風險等等，不僅是項目本身監管的主要部分，也應是發起平臺監管的重要內容。

然而，目前公益眾籌風險監管卻嚴重缺位，對相關行為懲戒力度不夠或者沒有懲戒措施，導致風險因素難以遏制，嚴重影響了公益眾籌的健康持續高質量發展。對于風險，《慈善組織互聯網公開募捐信息平臺基本管理規范》（MZ/T 088-2017）規定，平臺應建立風險應對預案，對公開募捐信息服務潛在的經營、財務、技術等風險進行巡查并穩妥應對；《慈善組織互聯網公開募捐信息平臺基本技術規范》（MZ/T 087-2017）對平臺的物理安全、軟硬件安全、信息披露、數據安全和安全事故有關事項做了簡單規定；《慈善法》規定，縣級以上人民政府民政部門應當依法履行職責，對慈善活動開展情況進行監督檢查，對慈善行業組織實施指導。落實好對慈善活動的監督管理工作，有利于慈善活動有序地開展，促進慈善服務良性發展；國務院及地方各級廣播、電視、報刊及互聯網信息內容管理部門、電信主管部門，在各自職責范圍內對有關公開募捐平臺服務實行監督管理，對違法違規行為進行查處；兩類監管部門應攜手共舉，強化協同監管。但這些規定均未對監管具體事宜進行明確界定，比如具體監督范圍、核查內容、審查周期、獎懲事項等，不能反映新時代信息技術突飛猛進中公益眾籌的新特點，不足以滿足公益眾籌實踐發展對監管的需求。

（四）各自為政——公益監管缺乏協作

在共同富裕的宏偉藍圖下，公益眾籌作為推動社會公益事業發展的重要力量，其健康有序的發展顯得尤為重要。然而，隨著公益眾籌平臺的不斷涌現，監管問題也日益凸顯。特別是當前監管體系中的“各自為政”現象，導致信息監管缺乏協作，給公益眾籌的可持續發展帶來挑戰。

公益眾籌平臺之間缺乏必要的信息共享機制。各個平臺往往獨立運營，各自收集和管理自己的數據，很少與其他平臺進行信息交流和數據共享。這種信息孤島現象不僅增加了監管的難度，也使得監管機構難以全面了解行業動態，難以形成統一的監管標準和策略。此外，監管機構之間的協作不足也是一個突出問題。不同地區的監管機構往往按照自己的規定和流程進行監管，缺乏跨區域的協調和合作。這導致在處理一些涉及多個地區的公益眾籌項目時，監管效率低下，監管標準不一致，甚至出現監管空白，給不法分子以可乘之機。

三、加強公益眾籌監管的建議措施

為使公益慈善事業更好順應新時代走向共同富裕的目標，提升公益眾籌實踐效能，就應加強公益眾籌監管，多管齊下，采取有力措施。不僅要從募捐主體資格、募捐地域限制和募捐平臺規范等方面加強網絡募捐法律規制[4]，還應采取有效措施規范眾籌市場，完善監管機制，鼓勵捐贈用戶積極參與信息監管[5]，對公益眾籌資金、信息、風險等進行全面監管。

（一）破題之首——加強資金監管

針對目前公益眾籌資金鏈條監管不完整等問題，認真分析公募眾籌資金產權特性、流轉特征和慈善績效，構建全要素全過程監管體系，尤其關注目前實踐中募資成功后的監管盲點。對一次性眾籌項目和諸如月捐等持續性公益眾籌項目，分別探尋適合項目特點的差異化監管模式，按照不同類別項目的籌集與實施過程，建立多層次資金監管系統。持續循環的慈善項目善款收支相對頻繁，情況較之一次性項目更為復雜，應建立常規資金審查機制，及時核查當期剩余資金結轉情況，定期對項目資金使用狀況進行報告，確保每一期資金都得以合法合理有效使用。

由于公益眾籌項目發布平臺不直接截留或代為接受捐贈資金，所以資金監管需由平臺和金融機構管理部門一起對銀行或第三方支付機構加強監管，針對項目類型制定合理的資金管理規范，及時關注項目實施中的具體資金收付事項。在監管中，不僅要核查資金使用的合法合規性，同時也要評價資金使用的效率和效益，不得借慈善之名隨意揮霍善款。可依據不同行業資金使用特征，分別就醫療、教育、環保、殘障、老年等資金集中服務的領域，制定專門的資金使用評價指標體系，確保資金得以有效利用。

（二）破題之基——加強信息監管

一是完善信息審核制度。目前公益眾籌信息審核內容主要集中于求助人和發起人的信息真實性，審核主體為信息發布平臺，因而審核結論會受到平臺權限與專業水平的影響，存在一定局限性。應加強對信息鏈其他利益相關者審查，如對發起方非營利組織相關工作人員的核查。在中華兒慈會柯某孝事件中，若平臺能對當事人短暫志愿者身份早些掌握，不將大量資金交由非正式員工經手，就可有效減少善款損失。信息審核制度的完善，需多方相關者攜手努力，信息提供者和審查者均應盡職盡責，以提高信息的完整性和有用性。

二是強化信息披露，確保信息的真實性和透明度。制定詳細的信息披露標準，可對平臺信息和項目信息實行強制披露監管，對捐贈者信息實行自愿披露監管；信息披露不僅要客觀真實，而且要及時完整，使得捐贈者能夠及時了解項目情況。不僅要披露資金相關收支信息，還應對非財務信息依據性質進行詳細披露或適度披露，如對發起人信息、求助者信息、項目信息要求務必翔實，對捐資者個人信息，則根據其要求適度披露；可在信息監管系統中設計行業信息模塊，為分行業宏觀監管提供數據基礎。

三是建立信息共享機制。打破各平臺慈善項目信息孤島，構建全國范圍跨平臺公益眾籌信息共享系統和信息評價體系。允許捐贈人訪問共享平臺基本項目信息，同時注意潛在信用風險，以更好做出符合自己需求的選擇；借鑒現代大數據分析和人工智能技術，設計數據分析框架，由有關政府管理部門或者行業自治組織對大平臺信息統一監管，推動公益數字化進程，以提高監管效能?？衫脜^塊鏈等技術優勢，引入先進技術對平臺信息進行監管[6-7]。

（三）破題之重——加強風險監管

首先，應完善法制，細化監管規則。改變目前正式監管規制中，平臺主要負責監、主管部門主要負責管容易導致的脫節現象，詳細規定兩者的具體銜接事宜，明確權責，確立明確的考核標準和獎懲措施，提升監管效果，以盡可能防范各種可能的風險。相關非營利組織和平臺均應建立完整的風險防范體系，識別潛在風險，盡量將風險扼殺在萌芽中。安排專業人員定期或不定期審查、抽查組織和平臺存在的財務漏洞與信息缺陷，及時查漏補缺，防微杜漸，對可能帶來風險的做法予以制止或者整改，確保項目健康運行。

其次，需注意的是，防范監管需考量相關的成本收益。發起人以及平臺違規操作的超額收益與監管部門監管成本之間的博弈是監管決策的重要依據。監管過程中須把握好度。對社會公信力有重要影響的非財務風險，則應特別重視，全方位衡量其風險帶來的危害，而不僅僅從資金損失視角來考評。

最后，加強公眾對公益眾籌的風險意識，鼓勵民眾積極參與到監督中。加大對公益眾籌的宣傳力度，使更多的人參與其中，共同推進公益慈善項目進展，共同營造良好的公益氛圍。

（四）破題之本——健全監管聯動機制

各崗位協同合作，形成強大監督合力。公益眾籌項目的平臺方、政府方、捐助方三方合作，公益眾籌平臺的設計者應制訂明確的監管規則，對公益眾籌項目發起前，充分保障其真實性和可靠性；政府方監督應貫穿公益眾籌監督的全過程，以法治“善”，筑牢公益眾籌的底線；捐助方發現任何不法行為或者違背社會公序良俗的行為，應當及時給予曝光，充分發揮輿論和監督的作用，三方通過信息互動或者技術支持機制，進行相互協調、合作響應、互動交流、聯動協作，以提升監督效率。

四、結語

公益慈善事業是我國慈善事業的重要組成部分，也是實現共同富裕的重要內容。而公益眾籌監管更是重中之重，通過加強資金監管、信息監管和風險監管力度，能夠確保捐贈者的資金使用在正確的方向上，避免欺詐和濫用資金等問題，保護捐贈者的合法權益；及時發現和處理公益眾籌中可能出現的風險，降低潛在的風險和損失 ；確保公益眾籌活動遵守相關法律法規，防止違法行為的發生，維護社會的法律秩序。此外，考慮到公益眾籌監管的成本和發展階段，我國目前應該進一步加強對慈善監管事業的立法，以提升公益眾籌監管的影響力，進而推動相關監督工作的實施。

參考文獻：

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