結構嵌人與關系聯結：鄉鎮社工站參與社會救助的運行邏輯與現實挑戰

中圖分類號：F421 文獻標識碼：A 文章編號：1673-4513（2025）-03-031-12

一、引言

近年來，我國社會救助體系的構建愈加完善，并在保障困難群眾、提升民生福祉水平等方面發揮著重要作用。然而，在鄉村振興的轉型新時期，救助對象的福利依賴、心理認同較低、難以融入社會等問題依然嚴重，這為社會工作參與社會救助創造了現實機遇和專業空間。作為一種介入社會救助的社會力量，社會工作聚焦于救助對象困境背后的心理意識及權利能力產生的影響，通過運用個案救助、小組協作等專業方法，在落實救助政策、幫助困難人群、開展專業服務和鏈接社會資源等方面發揮了積極作用[1]。在歐美發達國家，社會工作參與社會救助的實踐已歷50年之久。社會救助政策追求社會保護、抵制社會排斥、促進人權等理想目標[2]，這完美契合了社會工作的專業價值與使命。事實上，社會工作專業在建立之初就被賦予了“反貧困”的使命與烙印，與社會救助相伴而生、相輔相成。從社會工作介入社會救助的體制模式來看，社會工作參與社會救助主要有三類介入模式，包括整合模式、分離模式與混合模式[3]。社會救助體系應該從微觀、中觀和宏觀三個層次定義“社會個體的生活環境”，通過改善社區環境，促進鄰里參與，增強社區組織對家庭需求的滿足功能[4]，充分發揮社會工作在社會救助中的專業優勢。

從我國社會救助的實踐來看，社會救助逐救助中社會工作的介入是我國國情的現實要求。社會工作在脫貧攻堅與鄉村振興中發揮重要作用，極大豐富了社會工作介人社會救助的理論、模式與方法，為社會工作參與社會救助提供了寶貴經驗。既有相關研究主要包含介人必要性、框架性思路以及實踐反思三個向度。第一，社會工作必須基于專業介入的必要性與可行性來獲得參與社會救助的“合法性”。從價值層面來看，將社會工作價值觀融入社會救助，不僅有助于在全社會范圍內弘揚以人為本的現代救助理念，還有益于在實施社會救助的同時被救助者的自尊、自強、自立意識[5]。在社會救助中，專業的社會工作能夠在價值理念、理論模式、實務技巧及救助效果等四個方面指導、協助社會救助工作的展開，使得社會救助真正實現“從救濟到救助、從保障到共生”的轉變[。第二，社會工作參與社會救助應遵循或建構某種特定范式。當前我國需要提升社會救助對社會工作的結構需求，加強社會救助的專業能力建設并構建社會工作的介入體制機制，包括協調各類主體之間的關系，設立救助社會工作崗位，建立長期可持續的財政投入機制、有效的救助社會工作服務傳遞機制和有針對性的服務評估機制等[。我國應從“全程-廣域”臨床取向的視角構建社會救助領域中的社會工作整合實踐模式，這樣不僅能夠為社會救助對象提供精準、精確與精細化服務，還能夠對社會救助領域的社會工作知識建構做出貢獻[8]。第三，社會工作參與社會救助須總結地方特色的實踐經驗并進行凝練推廣。最具代表性的當屬廣東社工“雙百計劃”從社工站的建設與實務模式的總結層面為社會工作參與社會救助提供了實踐經驗的借鑒，實現了精準化專業識別到精細化專業服務法的本土運用。既有研究為本文提供了思路與支撐，學界主要從“應然”維度對社會工作參與社會救助的意義與模式展開研究，但忽視了從“實然”角度探討社會工作參與社會救助的具體實踐，需要結合我國社會救助的具體實踐討論相關問題。

打通為民服務‘最后一米'”的關鍵環節，是社會救助工作的重要協調者、支持者和參與者，也是社會工作參與社會救助的重要途徑。既有研究并未關注鄉鎮社工站在社會救助工作中的運行邏輯與現實挑戰，也缺乏對鄉鎮場域中復雜權力關系對鄉鎮社工站影響的關注。從近年鄉鎮社工站承接社會救助服務的效能來看，社會工作的專業介入顯得“雷聲大、雨點小”。鄉鎮社工站的專業建設以民政系統為主，需要多部門合作[°。鄉鎮社工站介人社會救助服務要解決其資金補償和資源調動的問題，需要與政府、社區及企事業單位之間建立任務委托關系，建立合理可行的服務傳遞方式，同時還需要有效的質量監控等[11]。在行政與專業協同推進社會救助的實踐中，鄉鎮社工站的社會救助功能發揮受到諸多要素的掣肘與約束。一方面，我國農村社會救助體系中存在縣民政部門、鄉鎮政府、村委會、社工機構、社工站和貧困農戶等多元主體。不同主體之間秉持著截然不同的利益訴求與行動邏輯，在社會救助的實施過程中充滿結構張力。另一方面，鄉鎮社工站與政府及其他各主體之間的關系聯結不夠緊密，導致社工站無法獲取社會救助所需的資源和信息，從而削弱專業效能，并背離社會工作專業的價值理念。在權力關系和資源約束的雙重影響下，鄉鎮社工站容易采取權宜策略，主動丟棄專業價值而陷入“專業迷失”困局。那么，鄉鎮社工站在參與社會救助過程中的實踐困境如何解釋？又有哪些策略實現突圍？基于此，本文從結構性嵌人視角出發，審視縣民政部門、鄉鎮政府與村級組織、社工機構、鄉鎮社工站和貧困農戶之間存在的結構性關系，描述鄉鎮社工站功能失靈的原因，進而提出相應的解決策略。

二、田野調查與分析視角

（一）田野調查

為進一步驗證鄉鎮社工站參與社會救助的結構化困境，本文選取浙江S鄉社工站作為研究調研對象。首先，本研究采用政策文本分析法，對浙江省H縣的社會工作站建設運行管理辦法、工作制度、文書套表等政策文件進行文本分析。其次，運用半結構式訪談對2名縣民政局相關負責人、4位社會工作者、5名貧困農戶、3名鄉鎮政府干部進行了訪談。S鄉社工站的行動邏輯彰顯了H縣民政局（縣民政部門）、S鄉政府、村委會、社工機構、貧困農戶的多元訴求與多重張力，具有一定代表性和典型性，是研究鄉鎮社工站參與社會救助的合適案例。

S鄉社工站位于浙北H縣，設站長1名、副站長1名、專職社工6名。S鄉現有15個行政村和2個拆遷安置社區。據民政局統計，S鄉現有民政對象包括困境兒童10人，散居孤兒4人，低保在冊217戶245人，低保邊緣對象在冊4戶10人，殘疾人1356人（重度殘疾532人），特困人員在冊8人。經前期走訪發現，S鄉困難群體中殘障人士比重最大，這些殘障人士家屬對照護壓力大的問題反映較多。此外，S鄉還有10戶失獨家庭，由于S鄉缺乏專業服務資源，因此無法回應這些家庭在“心理層面”“生理層面”的實際需求，加之殘障人士無法參與鄉內引進的扶貧項目，S鄉政府的社會救助工作壓力極大。S鄉隨即向H縣政府反映了S鄉貧困農戶的救助需求，H縣建立S鄉社工站，并通過公開招標，以政府購買服務的方式引入了Y社工機構承接S鄉社工站的建設與運營工作。S社工站在協同鄉鎮開展社會救助工作中，由于多元救助主體之間有著迥然不同的行動邏輯，社工站的專業實踐空間受到擠壓，無法達到H縣民政局的預期要求，也無法回應貧困農戶的服務訴求，專業服務處于“懸浮”和“真空”狀態。

（二）分析框架

嵌入性理論作為新經濟社會學研究的核心理論之一，自1944年Polanyi首次提出后，實現了從“雙邊聯系”到“多邊聯系”再到“網絡聯系”的視角演進，其研究層次逐步“微觀化”。從網絡聯系的視角來看，嵌入性理論將組織看作是一個開放的系統，在經濟活動中，該系統不斷與社會體系發生錯綜復雜的聯系，最終形成了網絡化的嵌人格局[12]。在此基礎上，可以將嵌入類型分為“關系性嵌入”和“結構性嵌入”。相較于關系性嵌入，結構性嵌人是更深層次的嵌入。Granovetter研究發現，結構嵌入性對所嵌人的組織有著更為微妙和間接的影響[13]。這些影響主要表現在結構嵌入性不但給組織提供了發展機遇，而且也給組織帶來了一定程度的約束[14]。組織所處的網絡位置或者網絡結構能夠影響組織的比較優勢。結構性嵌入通常會通過多次博弈、重復嵌人等方式影響組織的專業效能[15]。此外，結構性將嵌入置于更大層面，即認為行動者所在的網絡又是嵌入于社會文化傳統、價值規范等結構之中的[16]。就影響社會救助實踐“實然”狀態的結構性因素而言，主要包括體制性、規則性要素和主體性要素，主體性要素嵌入體制性、規則性要素構成的系統環境之中，并在其中生成行動策略與互動關系[17]。根據研究的具體情境，筆者修正了Granovetter的“結構性嵌入”概念。

從結構性嵌人視角考察S鄉社會救助實踐可以發現，縣民政部門、鄉鎮政府與村委會、社工機構、鄉鎮社工站和救助對象均結構性嵌入社會救助體系所建構的結構性關系網絡中，每個救助主體作為結構關系網絡中的一個聯結點，基于主體之間的關系聯結方式和緊密程度而采取不同的行動策略，從而生成具體的分工與協作模式。因此，社會救助中的結構關系網絡直接影響社會救助的實踐效果和效率。審視各救助主體的行動邏輯可以發現，在社會救助中各主體之間并不是呈現簡單的單向關系嵌入，而是表現為復雜的互嵌取向。各主體的治理稟賦與角色關系不同，形成縣民政部門、社工機構、鄉鎮政府、村委會、貧困農戶與鄉鎮社工站之間復雜互動的“有機架構”。縣民政部門承擔社會救助的落地與統籌協調功能；社工機構負責指導社工站的服務開展和成效評估工作；鄉鎮政府與村委會負責協同社工站開展救助與專業服務工作；鄉鎮社工站與貧困農戶直接形成專業服務關系。由此可見，鄉鎮社工站所處的結構關系網絡十分復雜，各救助主體之間的關系聯結如圖1所示。

三、結構嵌入：S鄉社工站參與社會救助的案例分析

（一）S鄉社會救助主體的行動邏輯

從縣民政部門角度來看，雖然社會救助工作由民政部門主管，但社會救助的行政管理、資金管理、救助對象管理等分屬多個部門[18]在治理績效考核的驅使下，縣民政部門不僅要面對來自上級政府的科層問責壓力和科層體制內不同部門之間的橫向競爭，還要面對貧困農戶自下而上的救助道義壓力。在三重壓力的作用下，縣民政部門具有較強的救助意愿，期望通過向鄉鎮政府與村委會“發包”、社工機構“抓包”的方式來緩解自身行政壓力，提高社會救助的工作成效。縣民政部門在社會救助中處于主導地位，給予鄉鎮社工站工作所必需的政策合法性與支持性資源，對社會救助工作擁有絕對話語權與控制權，社工站相對于民政部門處于依附地位。

鄉鎮政府對社工站的定位對于做深做細做實社會救助工作也相當重要[19]。作為國家權力深人鄉鎮基層的“觸角”，鄉鎮政府承擔社會救助工作具有天然的“政策導向性”，一方面通過項目制的方式賦予鄉鎮社工站合法性，另一方面基于服務理念建構社工站的專業介入空間。在以行政撬動行政的項目制推進過程中，鄉鎮政府可能造成社工站的實踐與專業價值偏離。第一，出于政府購買服務的合同約束，社工站的服務項目、服務對象與服務內容等常以鄉鎮政府的訴求為出發點。作為基層政府的鄉鎮承載著諸如基層黨建、環境治理、社會救助等多重行政事務，在“行政高壓”與“避責邏輯”之下，鄉鎮政府通常會要求社工站重點完成行政任務，丟失專業使命，以緩解自身行政壓力。第二，基層政府擁有的財政資源有限，需要接受社會救助的貧困農戶眾多，在上級行政考核的驅使下，鄉鎮傾向于關注社工站的服務指標是否完成，而完全不會關注社工站的服務效果，致使專業服務難以匹配救助對象的實際需求。第三，鄉鎮對社會救助工作有著自己一貫的工作模式，而鄉鎮社工站承接的大多為短期項目，其服務效果又需要長期服務才能體現。因此鄉鎮政府對社工站的服務效能通常持懷疑態度，甚至只是將其視為上級政府指派的一項行政任務。

從村級組織層面來看，社會救助工作須在具體行政村中開展。在關系固化的鄉村“熟人”社會中，社工站進人農村社區開展社會救助首先需得到村委的配合與協助。村委是社工站的重要社區協作力量與工作人脈資源。村委會及村干部的行為邏輯主要體現在兩個方面。一方面，村委會要對貧困農戶的救助信息及需求進行整理和審核，交由鄉鎮對提供的資料進行復核，最后經過救助程序認定救助資格并發放救助資金。因此，鄉鎮在縱向上會對村委會形成問責壓力，促進村委會落實社會救助的公平公正。另一方面，村委會雖然面臨鄉鎮考核的壓力，但社會救助工作的落地卻發生于熟人關系組成的鄉土場域。事實上，村委會在社會救助方面的自主裁量權很大，社會救助通常會成為村委會的一種“村落話語權”的來源，在救助對象中形成一種無形的“公共權威”。村委會在很大程度上仍承擔著社會救助對象的識別與認定工作，一些貧困農戶容易被邊緣化，鄉鎮社工站通常采取“主動融人”策略與村委會進行周旋，通過工作場所共享、服務職能交叉和人員身份混淆等方式以獲得村委會的認可。

從貧困農戶的角度來看，作為理性的經濟人，貧困農戶既希望獲得資金支持以保障基本生活，也需要鄉鎮社工站提供專業服務，尤其是諸如就業培訓、心理疏導等賦能性質的救助服務。若貧困農戶沒有獲得相應的社會救助，就會對縣民政部門的工作效能產生負面評價，對鄉鎮政府與村委會產生質疑，也會對鄉鎮社工站服務的開展產生阻礙，造成社會救助工作無法起到預期效果。

此外，社工機構的專業價值與內部規范也會影響社工站的工作邏輯。首先，社工機構與縣民政部門是平等合作的契約關系，依照項目的規定，縣民政部門有權對社工機構的工作成效進行考核。在這種情況下，社工機構必須“對標對表”，依次完成項目的考核指標。鄉鎮社工站必須將社工機構的任務指標細化為季度計劃、月計劃和周計劃，開展相關精細化服務。其次，社工機構內部也有專業價值規范與操作標準，通過對貧困農戶的回訪來檢驗與監督服務成效。因此，當社工機構的規范標準與縣民政部門的考核指標發生偏差時，鄉鎮社工站服務開展的目標定位容易模糊不清，使得鄉鎮社工站陷人“專業迷失”的困境，

（二）S鄉社工站參與社會救助的困境

農村社會救助現有的工作體系無法精準對接貧困農戶的多元救助需求，因此要促進社會力量與地方政府的合作[20]。從案例來看，社工站面臨“附屬”與“懸浮”雙重實踐邏輯，其培育和運作實質上是鄉村治理現代化在社會服務領域的具象化[21]。從“附屬”的角度來看，鄉鎮社工站基于政策導向、資金依賴和合同履約而被迫與鄉鎮政府、村委會形成利益聯盟，來自行政科層的剛性壓力導致其必須嵌入地方政府與鄉鎮政府的行動邏輯，壓縮了鄉鎮社工站的專業實踐空間；而從“懸浮”的邏輯審視可以發現，“社工站”在“下鄉”過程中需要融入村內業已形成的關系網絡與空間布局，其固有的專業稟賦難以直接銜接救助與服務工作的“末梢”，即發揮專業優勢受到限制而導致“功能失靈”。總體來看，社工站參與社會救助經過了“單向資源依賴－服務功能替代－獨立主體缺失”的路徑，客觀形塑了社工站相對于其他救助主體的附屬地位。同時，救助主體之間出現了多重張力與脫嵌。S鄉社工站在配合開展社會救助工作的過程中，各種救助主體之間出現了難以調和的張力，如表1所示。由于救助動機、能力與行為的不同，造成了鄉鎮社工站參與社會救助工作實質上處于一種“專業迷失”狀態，鄉鎮場域對作為“外來者”的社工站產生了“排異效應”。從結構性嵌入的理論邏輯來看，鄉鎮社工站的救助功能極易“失靈”。社工站必須采取“依附”與“融入”策略，自愿被統合進入社會救助工作的行政框架之中。

（三）成因分析

S鄉社會救助面臨治理“碎片化”的困局，即治理主體彼此獨立、治理要素分散，治理方式沖突排斥，治理機制無法融合，治理行為難以互動，其效果不是“無效治理”就是“無法治理”。我們將S鄉社工站參與社會救助的實踐困境分為以下三個層面來展開討論。

1.權責劃分不清造成資源不均

社會救助工作開展過程中，不同救助主體之間進行資源博弈與依附嵌入，無法實現有機銜接與融合，從而無法整合具有不同功能的救助主體，形成“錯位互嵌”的互動結構。由于我國的社會救助工作一直呈現“強政府、弱社會”的失衡關系，救助資源依然主要掌握在各級政府和民政部門手中，受到專業能力不足和救助資源限制，社會救助工作難以滿足救助對象的實際需求；而鄉鎮社工站由于缺乏持續資源支持，參與社會救助常常具有短期性、不可持續性的特點，只能依附其他救助主體以獲取介人合法性和資源支持，無法發揮以服務為本的柔性治理優勢。例如，在開展社會救助工作時，S鄉社工站需要協調上級職能部門（縣民政部門、鄉鎮政府）的工作人員和社工機構派駐的社工督導，在面對政府與機構的雙重壓力常常“束手無策”；而S鄉社工站通常獲得社會救助資金的比例很小，專業介入空間也受到地方權力的制約，需要同時完成社會救助工作和多項鄉鎮行政事務，幫助S鄉政府和村委會解決環境治理、村民糾紛等基層治理問題，這嚴重扭曲了S鄉社工站的專業實踐邏輯，壓縮了社工站專業服務的實踐空間，導致社工站疲于應對行政事務，難以回應貧困農戶的專業服務需求。與此同時，S鄉政府和村委會缺乏對社會工作專業的認可，既削弱了社工站的“專業權威”，又限制了社工站的“專業效能”。

2.溝通渠道不暢導致信息壁壘

社會救助工作的復雜性決定了無論是基層政府和民政部門還是以社會工作專業為支撐的社工站都不具備獨自完成救助工作的能力、資源與方法，而掌握貧困農戶的基本信息是保障救助工作成效的前提。社會救助工作需要相對精細化地獲取救助對象信息，僅依靠自身內部人力配置無法實現貧困農戶的社會需求、發展需求等“隱性”需求的評估，因而必須依靠鄉鎮社工站來實現相關信息的甄別與整合。此外，H縣民政部門掌握著貧困農戶的原始資料，而S鄉社工站實時實地了解貧困農戶需求的動態變化，二者未建立信息共享機制導致在社會救助工作中治理信息不對稱，嚴重降低了社會救助工作的效能。在溝通渠道出現閉塞時，S鄉政府和民政部門的救助資源無疑難以得到高效利用，既不利于救助工作的“落地”，也會造成救助目標的模糊、偏離與碎片化。S鄉社工站的專業優勢完美契合政策宣傳與上門評估的需要，但S鄉與村委會通常將社工站置于輔助者或旁觀者位置，其自身力量無法撬動行政結構以獲取專業自主性。因此，貧困農戶的信息無法準確上傳至縣民政部門，只能經過“村委會一S鄉政府”的“過濾”實現救助信息的上傳，而村委會擁有較大自主裁量權，有時會擺脫“行政邏輯”的束縛，從而將“個人利益”關系、“親屬好友”關系或“鄉土人情”關系嵌入自身行動邏輯之中，造成縣民政部門與貧困農戶之間出現了救助信息差異，無法準確識別與界定救助對象及其需求。

3.行動規范不一模糊治理目標

從行動規范來看，S鄉政府與村委會主要受H縣政府和民政部門的行政規章制度的制約，而社工機構自身存在內部專業理念與規范。對于S鄉政府而言，縱向科層體系的工作制度是規范社會救助工作的主要抓手，對標對表是其實現政策意志的現實要求；就社工機構而言，主要以機構內部的價值理性為出發點，要求S鄉社工站秉持專業價值為貧困農戶提供個性化的救助與服務。在社會救助的具體實踐中，二者會因行動規范不一而發生理念的“碰撞”。例如，針對救助對象的需求評估，S鄉政府以家庭經濟狀況為基礎，通過一系列繁瑣的審核確認程序得以確定救助對象的救助資格，并且村委會實際上掌握著很大的裁量權。而社工機構在介入救助對象需求評估時主要依靠社會工作專業的方法與理念進行個案工作、小組工作、個案管理等，主要通過上門走訪的方式面對面向救助對象了解情況，秉承個性化服務理念協助其申請符合的救助項目、促進其抗逆力的提升，其行動規范主要來源于機構本身。若在開展救助工作時沒有明確統一的行動規范，很有可能導致S鄉社工站出現工作重復、功能重疊的效率問題。這會限制社工站專業性的發揮，就會導致其無法將工作與貧困農戶實際救助需求結合，救助精準性也將“大打折扣”

四、結構重組：S鄉社工站參與社會救助的策略優化

（一）組織資源：以“合作共贏”替代“功能附屬”

民政部門必須重新認識與社工站之間的關系，民政部門、基層政府、村委會、鄉鎮社工站、社工機構、貧困農戶等應締結成社會救助“共同體”，以合作共贏替代功能附屬，夯實鄉鎮社工站的專業資源稟賦，平衡基層政社關系與村社關系，打造社會救助服務供給的“共建共享”價值共同體。社工站在國內屬于新生事物，只有在少數發達地區的實踐得到了廣泛的社會認可，因此需要進一步獲取政府承認、社會承認，從而最終實現自我承認，得到重新認識與定位。在實行社會救助過程中，由于資源掌握在民政部門、基層政府手中，鄉鎮社工站很容易與其形成依附關系，嵌人其行動邏輯之中而不利于整合行動的開展。此外，村委會的“關系理性”也會掣肘S鄉社工站功能的發揮。從目前投人力度來看，大部分地區尤其是經濟落后地區S鄉社工站所能接受的救助資金多數為社會救助資金的 2% ，這無疑很難支持S鄉社工站的長期發展，也會影響專業化的長期建設。“救助共同體”應該進行資源整合，以此實現資源共享，實現組織層面的“共謀共議”。例如，S鄉社工站僅納人社會工作專業力量難以支撐整體謀劃。民政部門、基層政府、村委會、社工機構和貧困農戶都需要融人進來，共同支持社工站的建設。地方政府需要對S鄉社工站的運作成本進行適當補償，為S鄉社工站提供資金、設備等資源，并加強對資源配置的監督檢查。縣民政部門應該明確規定S鄉政府的行政事務不得納入服務內容。在處理人員配置上，“救助共同體”內都應派駐相關人員入駐社工站，形成社會救助工作小組，在組織層面形成“救助議事會”。S鄉社工站要按照一定比例轉化并任用本土社工，形成“本土 + 外聘”的運作模式，一來可以提高S鄉社工站在村內的“人情”地位，減緩人情關系對社工站救助工作的影響；二是可以有效獲取“村內”支持，提高S鄉社工站的“社會認可”。在資源支持上，地方政府應該加大對S鄉社工站的重視與物資保障。在調研中發現，“鄉賢會”“志愿者協會”“新時代文明實踐中心”等組織都有意愿為社工站提供“助力”，S鄉社工站可以發揮組織協調能力，另謀社會救助“共同體”之外的可行出路。

（二）價值體系：以“柔性嵌入”替代“行政懸浮”

從縱向行政體系來看，在“政績主義”“新管理主義”的驅動下，鄉鎮社工站容易被鄉鎮政府和村委會“牽著牛鼻子走”，嵌入地方的“功利化動機”中，使自身服務取向“表面化”“短期化”，懸浮于行政績效的“工具理性”之上，無法回應服務對象的實際需求。社工站常采取“迂回”策略，模糊了上級指定的“救助目標”。在考核壓力下，鄉鎮社工站逐漸丟失專業價值，專業實踐空間被極大壓縮，進而導致其處于一種“行政懸浮”狀態，其實踐呈現兩種樣態：一是政府文件的問責壓力影響下產生的“符號性行為”，二是實際工作的“情境性壓力”而制造的“場域性行為”。鄉鎮社工站要真正發揮專業效能，必須擺脫行政嵌入的邏輯，需要“救助共同體”以一種“柔性嵌人”的視角切入，在觀念、情感、動力、精神四個方面實現“價值”的有機整合。例如，S鄉社工站建立的初衷就是加強農村基層治理能力，將既定政策與農村治理體系結合。在觀念上，S鄉政府應該整合體制內外資源，將S鄉社工站置于“合作者”地位，為其在能力范圍內配置人力物力。同時，S鄉政府要進一步促進新農村精神文明建設，而S鄉社工站要積極運用“增權賦能”等方法促進“救助共同體”的培育，提升貧困農戶在社會救助中的話語“合法性”與“能動性”，鑄造“救助向心力”。基于情感邏輯，S鄉政府應該幫助S鄉社工站與其他救助主體之間建立起良性情感溝通機制，尤其是村級的情感治理。S鄉社工站也應該主動與其他救助主體建立合作關系，與村民建立良好關系基礎，取得村民的信任與支持。在訪問入戶時可以采取“心理賦能”的策略，與貧困農戶多“面對面”“嘮家常”，幫助村民解決情感問題、消解不良情緒，與其打成一片，達成共識。在內生動力層面，S鄉社工站尤其要注意“鄉賢”的作用，與地方“鄉賢會”組織建立良好互動關系，發揮鄉賢在村內的號召力與“教化作用”。在精神層面，鄉內文化資源也值得社工站的注意，社工站要充分尊重村民的慣習、價值觀念、村規民約、娛樂活動、生活方式與風俗、耕作傳統等，并充分挖掘潛在的文化資源，如舉辦文藝晚會、開展節日活動等，使村民能夠形成“文化自覺”，認可S鄉社工站的實踐效能。此外，S鄉社工站還應該注重公共空間的塑造，諸如樹下、集市、村頭等人群密集場所，可以將其改造為村民進行自由交流、集體決策的活動空間，以推動農村基層民主精神的構建。

（三）行動取向：以“長效協同”替代“短期支持”

社會救助既不能僅僅是“社會救助搭臺，社會工作唱戲”，也不能完全由社會工作擔任“編劇”而社會救助扮演角色，因為社會工作的現有條件不足以脫離社會救助而單獨發揮效能，無法離開已有的行政結構與管理主義而獲取所需資源。政府必須兼顧分工與統籌，將社會救助部門與S鄉社工站納入統一管理范圍，通過領導機制的統籌協調實現權責厘清、分工細化，使社會救助與社會工作在同一“平面”實現聯動與協同。例如，S鄉社工站開展的活動以“一次性活動”居多，而像心理援助、公共服務他救助土體之間缺少協問與合F，這忤不儀寺致自身專業優勢沒有得到發揮，還造成了重復治理的問題。因此，政府作為社會救助的領導者，應該合理利用自身權力與公信力，在縱向上突破民政體系和S鄉社工站之間的壁壘，在橫向上協調基層政府與S鄉社工站的可及資源，形成社會救助與社會工作的整合行動體系。首先，社會救助體系必須突破以往形成的科層制思維定式和路徑依賴，將救助部門與救助流程進行重新界定與規劃，以“結構－過程”取代“組織－職能”模式，提升協同治理的效率，同時與S鄉社工站介入服務對象的過程模式相匹配，形成“瞄準對象－評估需求－制定方案－實施行動－科學評估－及時跟進－后期反饋”的完整機制。其次，S鄉社工站應當充分了解社會救助的功能屬性，在判斷其滿足貧困農戶何種需求后，對未滿足的需求予以補充，例如心理援助、社會支持網絡構建、就業發展能力建設等方面，充分發揮自身靈活性與規劃能力，做到“掃清社會救助的盲點”。再者，社會救助部門與S鄉社工站必須基于貧困農戶需求建立統一的救助與服務標準，根據統一標準匹配精細化的救助類別與服務種類，實現救助對象、救助資金、救助項目和救助服務的有效協同。從介入方法層面看，社會救助部門與 S鄉社工站也存在較大差異性，需要完善行動理論體系與方法策略的有機整合，實現社會救助與社會工作實踐的治理行動協同。社會救助主要遵從“政策意志”并采用常規式治理手段；而S鄉社工站主要通過內化的專業方法與獨特的專業視野實現對貧困人群的精細化、靈活性救助，遵從“社會意志”并采用常規與非常規結合的治理手段實現貧困治理。在微觀層面，社會救助處于社會政策與服務傳遞的上游，通過臨時救助、低保救助、特困供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助八種專項救助分別應對具有不同貧困表征與貧困屬性的貧困群體；而S鄉社工站位于社會政策與服務傳遞的下游，運用個案工作、小組工作、社區工作等專業方法以滿足不同貧困群體的差別化需求。可見，社會救助與社會工作在貧困治理中各有所長。在社會救助實踐中，雙方要根據貧困群體的實際需求進行互動協商，采用最優方案。社工站在此過程中要充分發揮自身策略優化、方案設計的專業技能優勢，在社會救助中通過項目銜接、政策協調實現救助對象的分類與跟蹤、救助過程的跟進與延伸，靈活組合社會救助與社會工作的救助資源，以期達到“剛柔并濟”救助模式的“帕累托最優”。

（四）救助信息：以“數字共享”替代“溝通受阻”

在社會救助中，由于救助主體掌握的資源不同且獨立運作，因而很容易出現信息閉塞、信息不對稱掌握貧困農戶的基本信息是社會救助部門做出科學決策的前提。社會救助提升貧困治理效能需要相對精細化地獲取救助對象信息，社會救助部門的人力配置無法實現救助對象的社會需求、心理需求與自我實現等“隱性”需求的評估，因而必須委托S鄉社工站來實現相關信息的甄別與整合。然而，鄉鎮社工站在評估“隱性”需求的同時還承擔了諸如生理需求、安全需求等“顯性”需求的評估工作，造成社會救助與社會工作的重復治理。社會救助部門掌握著救助對象的原始資料，而鄉鎮社工站實時了解救助對象需求的動態變化，二者未建立信息共享機制導致在貧困治理過程中治理信息不對稱，嚴重掣肘了貧困治理效能的提升。在溝通渠道出現閉塞時，社會救助資源無疑難以得到高效利用，既不利于救助減貧政策的“落地”，也會造成治理行為的模糊與碎片化。此外，信息不對稱同樣存在于救助對象與政府部門之間。救助對象中有很大比例對政策一無所知，也表示政府相關人員沒有幫助其詳細了解救助政策，體現了政策宣傳不到位的問題。社會救助部門擁有貧困群體的基本檔案，而鄉鎮社工站則掌握著貧困群體的實際需求，二者亟須采取有效手段實現溝通聯動。以S鄉為例，首先，社會救助部門與S鄉社工站之間必須建立信息溝通與反饋機制，實現信息共享。在貧困治理的實踐場域，社會救助部門與S鄉社工站都不能“單兵作戰”，而應該不斷交流救助對象的實際情況以及時糾正救助實踐的偏差，從而為救助對象提供具有適切性的精準服務。其次，要創新信息溝通模式，引入互聯網、大數據等現代信息技術。社會救助部門通過社會救助信息庫存儲社會救助信息，而S鄉社工站掌握的相關信息卻需要通過“村委會一S鄉政府一地方政府一社工站”的“過濾”機制來實現信息獲取，這極大影響了治理工作效率。民政部門與S鄉社工站應該建立統一管理的數據庫，以便二者所掌握的救助信息相互完善與補充，同時還能避免工作重疊與資源浪費。再者，還需疏通上下反饋機制，打破基層救助工作的縱向溝通壁壘。基層救助工作者與社會工作者是救助實踐中掌握“第一手”資料的人，后脫貧時代貧困人群的致貧具有反復性的特征，需要將基層收集的資料迅速向上級部門反饋，才能便于發揮社會救助與社會工作協同的反應力、敏捷性。

五、結論與啟示

（一）研究結論

鄉鎮社工站的建設被視為連接社會福利的“最后一米”。社會工作專業的介入，能夠通過整合社會資源為服務對象賦權與增能，充分發揮其專業優勢，從而有效提升社會救助的質量與效率。然而，在實際運作中，社工站往往淪為民政系統的“行政助手”，其專業優勢轉變為單純的人力資源。這一現象的背后，既有宏觀的政府因素，也有中觀的社工站因素，以及一線社工所面臨的微觀挑戰。作為社會工作發展的專業化及本土化平臺，社工站亟須解決現存問題，提升自身能力，以爭取更大的發展空間。

本文以S鄉社工站為研究對象，采用文獻研究、案例分析和訪談等多種方法，深入探討社工站在社會救助實踐中的角色與表現。通過對S鄉社工站參與社會救助活動的觀察與相關利益主體的訪談，發現該站在實踐中面臨諸多困境及其成因。作為新興機構，社工站在國家政策與行業內部缺乏明確的角色定位，導致基層政府職能模糊且評估偏重于紙面材料。此外，社會組織力量仍顯不足，社工站對政府資源的高度依賴，使得在實施社會救助時出現目標偏離及方法行政化現象。同時，一線社工的專業背景薄弱，通常僅依賴于理論知識培訓，導致在實際操作中，救助內容顯得簡單

與現有研究不同，本文從社會救助的視角出發，探討社工站作為政社合作的轉型平臺為何未能有效提升社會救助質量。研究認為，權責劃分不清、溝通渠道不暢、行動規范不一等根本問題，導致了社工站在社會救助實踐中面臨諸多挑戰。因此，基于嵌入性理論的視角，建議在社會救助理念、體系和評估等方面進行深入探討和改進

（二）政策啟示

積極探索改進社工站參與社會救助的措施和辦法，才能進一步解決社工站參與社會救助過程中的問題，進一步完善我國的社會救助制度，有效地促進社會救助的提質升級。

1.完善社會工作在社會救助中的參與機制

國家層面推出了一系列政策，旨在促進和推動政府購買服務項目的實施。這些政策的有效落實在全國范圍內迅速推動了社工站的建立，為需要幫助的人們帶來了新的希望。作為重要的社會救助力量，社工站在救助部門與救助對象之間發揮著橋梁作用。然而，當前社工站的運作面臨著合作協議中規定的短期合作期限的限制，通常僅為一年。這種短期模式不利于建立穩定、可持續的社會救助服務體系。對于那些處于困境中的救助對象而言，改變他們的思維模式和生活習慣并不是一朝一夕的事情。如果救助僅僅是短暫的，那么后續的持續關注和支持往往難以得到保障，更不用說進行深入的跟蹤和回訪。因此，社工站的介入效果難以被有效評估，進而影響整個救助過程的質量和效率。因此，建立社工站的長期參與機制顯得尤為緊迫和必要

2.整合社會救助體系的多元主體聯動機制

在過去很長一段時間，社會救助主要依賴于民政、人力資源和社會保障、醫療保障、應急管理、教育、住房城鄉建設等多個社會組織實施。然而，我國當前的“多機構承辦”模式存在“條塊分割”“救助資源分散”和“救助聯動困難”等問題。因此，建立跨機構的救助統籌體制成為我國社會救助制度改革的關鍵。為此，必須在資源整合、部門協作、信息核查、對象識別、服務供給及質量監督等方面持續進行創新與優化。同時，受城鄉二元結構的影響，我國城市和農村居民在社會救助服務的范圍、制度及標準方面也存在顯著差異。政府應積極推動城鄉一體化的救助體系建設，整合城鄉救助資源，以最大化地發揮其作用，確保所有社會成員公平地享受到社會救助服務。

3.健全政府購買服務的公平競爭選擇機制

公共服務領域從政府主導轉向市場導向的改革，實質上是通過引入競爭來取代單一壟斷模式。為了讓投資者擁有充分的選擇空間，必須營造一個具有合理競爭的市場環境。有效的競爭不僅能提高政府采購的效率，同時也是政府與社會工作機構建立良好合作關系的基礎。然而，目前社會工作機構的數量和發展相對滯后，注冊的社會組織中大部分是公益性慈善機構，專門從事社工服務的機構數量仍然較少，無法形成有效的市場競爭。

因此，政府應在財政和稅收政策上給予從事公益事業的個人、企業和社會團體更多優惠，以促進政府職能轉變，使公共服務的提供主體更加多元化。在確保競爭環境公開、透明的基礎上，應在不同區域建立相應的競爭機制，鼓勵社會組織和私營企業參與招標。在選擇承接組織方面，當地政府應完善遴選機制，建立科學合理的選拔標準，確保招投標過程的信息公開透明。此外，還應創建信息共享平臺，以解決信息不對稱的問題，為參與公共服務的各方提供公平、平等的參與渠道，從而保障市場的公平競爭。通過充分發揮市場的價格發現功能，政府將擁有更多的選擇，提高決策的靈活性，降低反向選擇的風險。

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Abstract： Social work and social asistance，as important professional forces in the field of poverty management duning the period of rural revitalization，need both“fine division of labor”and“complementary inte-gration”. This paper focuses on the coupling path of social work and social assistance，which has guidingsignificance for social work to participate in social asistance.As an ideal carner for social work to partici-pate in social asistance，township social work stations break through the professional barriers between town-ship social work and social assistance to a certain extent.However，under the institutional framework ofmulti-subject collaborative participation in social assistance，the professional space of township social workstationsis squeezed，and the rescue function is prone to failure.From the specfic practice of social assis-tance in Township S，unclear division of powers and responsibilities， poor communication channels，anddiferent action noms willead to structural tension between social work and social assistance，resulting ininsufficient interaction between township social work stations and other relief subjects，unable to respond tothe asistance needs of poor farmers，and falling into the“trap” of “professional loss”. In order to give fullplay to the professional effectiveness of township social work stations， the social relief system should startfrom the multi-directional mutual construction among the relief subjects and the hierachical inteweaving oforganizational resources，value systems，action orientations and relief infomation，build a fine social asss-tance“community” on the one hand，and provide instituional support and action guidance for social workto participae in social assistance on the other.

Keywords： Township social work station； Social assistance; Structural embedding CHEN Wei-liang

（責任編輯：王立杰）