中俄北極航道合作路徑研究

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2025）03-0012-07

北極航道潛力巨大，對國際地緣政治、經濟和安全影響深遠，是我國積極參與全球治理，共建人類命運共同體的重要方向。2018年1月國務院發布《中國的北極政策》白皮書，指出我國是北極事務的重要利益攸關方，并提出與各方共建\"冰上絲綢之路”，促進北極地區互聯互通和經濟社會可持續發展。2019年至2024年，中俄兩國元首在聯合聲明中，多次強調加強中俄北極可持續發展務實合作，共同開發北極航道，并確定在中俄總理定期會晤委員會機制框架下成立中俄北極航道合作分委會負責推進北極開發和航道發展等各項合作。

一、中俄北極航道合作基礎

北極地區共有三條航道，其中穿極航道、西北航道兩條航道因冰情和水文等因素不具備商業運營條件。目前，可以實現季節性通航，并具有商業運營潛力的是東北航道，該航道最關鍵的一個航段是俄羅斯控制的北方海航道。俄羅斯利用北方海航道的目的主要是服務于其北極資源開發與沿岸地區物資運輸，國際過境運輸規模非常有限。

俄羅斯是中國重要的戰略伙伴，是北極地區最大的國家，也是唯一從事大規模資源開發和航道利用的國家。近年來，中俄兩國元首多次發表聯合聲明強調加強北極可持續發展務實合作。俄羅斯北極開發任務艱巨，希望能與中國合作推動北極地區經濟社會的發展和保障地區安全。自2015年起，“北極航道合作\"在中俄兩國領導人發言和聯合公報中多次出現，直至2018年1月《中國的北極政策》白皮書正式發布。“冰上絲綢之路\"倡議提出的歷程主要包括以下幾個階段：

2015年12月，中俄總理第二十次會唔聯合公報中，“冰上絲綢之路\"的雛形已初步顯現，當時的表述是“加強北方海航道開發利用合作，開展北極航運研究”。

在2017年5月舉行的“一帶一路\"國際合作高峰論壇上，這一框架就更明晰了。俄羅斯總統普京明確表示：“希望中國能利用北極航道，把北極航道同‘一帶一路'連接起來。”

2017年6月，國家發展和改革委員會、國家海洋局特制定并發布的《“一帶一路\"建設海上合作設想》中，首次將\"北極航道\"明確為“一帶一路\"三大主要海上通道之一。

2017年7月4日，中俄雙方就已經正式提出了這一概念：“要開展北極航道合作，共同打造‘冰上絲綢之路'。\"11月，習近平主席在北京會見梅德韋杰夫，再次表示要共同開展北極航道開發和利用合作，打造“冰上絲綢之路”。12月的年度新聞發布會上，俄羅斯總統普京正式提出邀請中國參與建設北極交通走廊，打造“冰上絲綢之路”。

2018年，《中國的北極政策》白皮書指出：“中國發起共建‘絲綢之路經濟帶'和‘21世紀海上絲綢之路'（‘一帶一路'）重要合作倡議，與各方共建‘冰上絲綢之路’，為促進北極地區互聯互通和經濟社會可持續發展帶來合作機遇”。“中國愿依托北極航道的開發利用，與各方共建‘冰上絲綢之路’。”

2019年《中華人民共和國和俄羅斯聯邦關于發展新時代全面戰略協作伙伴關系的聯合聲明》指出：“推動中俄北極可持續發展合作，在遵循沿岸國家權益基礎上擴大北極航道開發利用以及北極地區基礎設施、資源開發、旅游、生態環保等領域合作。支持繼續開展極地科研合作，推動實施北極聯合科考航次和北極聯合研究項目。繼續開展中俄在‘北極一對話區域'國際北極論壇內的協作。”

2023年《中華人民共和國和俄羅斯聯邦關于深化新時代全面戰略協作伙伴關系的聯合聲明》強調：“雙方將繼續加強在海洋科學研究、海洋生態保護、海洋防災減災、海洋裝備研發等領域合作，持續深化在極地科學研究、環境保護和組織科考等方面務實合作，為全球海洋治理貢獻更多公共產品。”

2024年《中華人民共和國和俄羅斯聯邦在兩國建交75周年之際關于深化新時代全面戰略協作伙伴關系的聯合聲明》確定“在中俄總理定期會晤委員會機制框架下成立中俄北極航道合作分委會，開展北極開發和利用互利合作，保護北極地區生態系統，推動將北極航道打造成為重要的國際運輸走廊，鼓勵兩國企業在提升北極航道運量和建設北極航道物流基礎設施等方面加強合作。深化極地船舶技術和建造合作。”

目前北極航道的基礎設施、航行安全和裝備技術保障尚不完善，中俄北極航道建設合作包括北方海航道港口和基礎設施、岸上配套服務設施、冰情與水文環境聯合監測、導航服務設施、技術裝備和冰級船舶建造與技術等。

北極航道合作的軟環境方面，包括共同遵守國際法和國際規則、簽署航道利用合作協議、共享北極航道信息等。北極航道合作除了有關國際法律法規，由于航道大部分都位于俄羅斯領海或專屬經濟區內，因此更多涉及俄羅斯國內法的管轄。

二、俄羅斯北方海航道建設現狀

（一）俄羅斯北方海航道政策及政府管理

目前，北極航道已經被拓展為國際海洋運輸網絡的一部分。隨著氣候變化和冰川融化，將開辟北極三條新的主要交通走廊和航道：東北航道、中央航道和西北航道。

北方海航道是東北航道的大部分，地處俄羅斯沿北冰洋的北部海岸（白令海、楚科奇海、東西伯利亞海、拉普捷夫海、喀拉海和巴倫支海），將俄羅斯的遠東港口和通航的西伯利亞河口以及歐洲港口連成統一的運輸系統。北方海航道自喀拉海峽至普羅維杰尼亞灣的長度為5600千米。北方海航道與東北航道主要區別在于后者包括巴倫支海，并可進入俄羅斯最大的北極港口摩爾曼斯克港。

“北方海航道”是蘇聯和俄羅斯國內法律術語，俄羅斯在對內對外一直使用該術語，在中俄雙邊文件和交流中，無論是“北極航道”，還是“北方海航道”，俄羅斯在俄文版中一直堅持使用\"北方海航道\"（CeBepHbIMOpcKOIIyTb，俄文縮寫CMII）這一術語。

1998年7月31日第155號聯邦法律《俄羅斯聯邦內水、領海及毗連區法》將北方海航道界定為歷史上形成的國家交通通道，在這一水域航行，需要遵照公認的國際法規范、俄羅斯簽署的國際條約以及相應的俄羅斯國內法律條款。

《俄羅斯聯邦商船航運法典》第51條對北方海航道進行了定義：毗鄰俄羅斯北部海岸，屬俄羅斯聯邦管轄水域，包括內海、領海、毗連區以及俄羅斯專屬經濟區，東面與美國劃定海界并與白令海峽的杰日尼奧夫角平行，西面海界為熱拉尼耶角子午線到新地島的界線、新地島東岸以及馬托奇金沙爾海峽、喀拉海峽、尤戈爾斯基沙爾海峽西界。如此寬泛地確定北方海航道邊界是由于缺乏統一且固定的航線。在保證其總體方向不變的條件下，北方海航道會因冰情在緯度上有較大距離的移動，甚至時常在同一航期內改變航道。但無論如何，北方海航道絕大部分都位于俄羅斯的專屬經濟區、領海甚至在俄羅斯內部水域，從而處于俄羅斯主權或管轄范圍內。如果領海內的部分北方海航道屬于俄羅斯主權，那么對于俄羅斯專屬經濟區外大陸架那部分北方海航道，俄羅斯只有一些主權權利，但無權限制外國船舶通行。

俄羅斯海洋政策的優先任務和內容由俄羅斯聯邦總統決定。由國家杜馬和聯邦委員會組成的俄羅斯聯邦會議為實施國家海洋政策和進行海事活動提供立法支持。俄羅斯北極發展委員會確保政府各級部門相互協調，主要職能為確定針對北極地區的國家政策的目的和任務，提高俄羅斯北極地區可持續發展方案和項目的效率。俄聯邦政府在相關國家計劃的框架內管理海上活動和其他各種類型的活動。

俄聯邦海運河運署在海洋和河流運輸領域提供國家服務、管理國家財產，并履行執法職能。俄聯邦海運河運署專注于海洋和內陸水運基礎設施的發展，確保海洋和內陸水運的可通航性、通航總量和通航競爭力，聯通世界運輸空間，實現俄羅斯運輸潛力，提高航海和航行安全等級。北方海航道水域航行由聯邦機構設立的北方海航道管理局基于許可性及補償性原則來管理。管理局會遵照專門的航行管理規則，發放相應許可、派遣破冰船和引航船規范手續以及進行無線電通信。

俄羅斯雖沒有整個北方海航道水域的主權，但法律及事實上在該水域航行的外國船舶都完全受其監管。不僅涉及內水、領海（當然任何沿海國都會根據現行國際海洋公約加強這些領域的權力），而且還涉及毗連區及專屬經濟區，而根據1982年《聯合國海洋法公約》要求必須保證船舶在這些區域自由航行。很顯然，這與想最大化放寬使用北方海航道的法規制度，特別是為自由進入北極提供最大可能的中國及其他域外國家的利益相左。俄羅斯立場基于北冰洋海域的地理、氣候及政治法律特點，使得域外國家可在北極開展航運、漁業等經濟活動，條件是須經沿線的北極國家同意，并提供沿線基礎設施、通信技術手段的支持，而且這些國家應該具備應對突發事件、搜救人員和貨物、消除海洋環境污染后果的能力。

近年來，俄羅斯密集出臺和更新了一系列北極政策和發展規劃，其中包括：2019年發布《至2035年北方海航道基礎設施發展規劃》《至2035年俄羅斯船舶工業發展戰略》；2020年發布《2035年前國家北極政策基礎》《2035年前俄羅斯聯邦北極地區發展與國家安全戰略》;2021年發布《俄羅斯聯邦北極地區社會經濟發展規劃》《2035年前俄羅斯聯邦北極地區國家基礎政策和俄羅斯聯邦北極地區發展與國家安全戰略的統一行動方案》；2022年發布《至2035年俄羅斯北方海航道發展規劃》《俄羅斯海洋學說》。

《2035年前國家北極政策基礎》戰略主張與任務，將各類國家規劃、重大項目、基礎設施建設、投資計劃以及北極區域和城市發展規劃進行了系統整合。計劃到2035年北極地區將開采俄羅斯石油產量的 22%～25% ，天然氣產量的 87%～89% 。在北極地區創造15萬至20萬個工作崗位，并吸引約15萬億盧布的投資。俄羅斯政府對稅法典進行了修訂，其中包括對在北極地區從事礦產開采的投資企業給予稅收優惠。根據俄羅斯經濟發展部的評估，實施優惠政策可以保障實施約21個項目，其中包括涅涅茨自治區的因迪加港□改造、克拉斯諾亞爾斯克邊疆區和摩爾曼斯克州的鉑金屬礦開發，以及在阿爾漢格爾斯克州建設木材加工綜合體。但是同時需要看到，俄羅斯政府提出的很多計劃與實際的趨勢存在著一定的矛盾。近期的國際政治和經濟形勢的變化迫使俄羅斯放棄了一些開采難度高的資源開發項目。俄羅斯政府共頒發了69個北極大陸架地區的地質勘探許可證，而事實上只有一個項目得以實施，而主要原因是初期投資和運營費用過高。稅收優惠雖然可以緩解這一問題，但作用尚有很大的局限。

在最初的北極戰略草案中提出了一個“北方海交通走廊”的新概念，其西起摩爾曼斯克東至薩哈林島（庫頁島），是對北方海航道范圍的擴展，意在突出“北方海航道”作為北極國際運輸通道的作用，并計劃成立聯邦集裝箱運輸公司。但是這一方案的實施尚缺乏必需的內部和外部條件，北方海航道暫時只能作為俄羅斯境內北極地區物流運輸的主要通道，而國際過境運輸的量尚處于極低的水平。而根據最新的進展，俄羅斯專門的國家委員會最終決定從北極戰略中刪除“北方海交通走廊\"這個新概念，這也印證了俄羅斯不計劃將發展北極國際貨物運輸通道作為戰略發展方向，北方海航道的主要功能仍然以服務于俄羅斯北極地區物資和自然資源運輸為主。

《俄羅斯聯邦北極地區發展與國家安全保障戰略》確定北方海航道的基礎設施和保障北極區域及歐洲過境中轉船隊的發展是主要的優先發展方向之一。破冰船隊的發展是保障北方海航道航運和安全的核心內容。其中包括組建破冰船隊、救援船隊和輔助船隊，保障在北方海航道水域和其他海上運輸通道全年、安全、不間斷和具有經濟效益的航行;建設航運安全保障監測系統，包括水文氣象、導航和水文地理支持綜合系統；在北方海航道和其他海上運輸通道沿線建立防止和消除石油和石油產品泄漏系統；建造和改造現代化海港，提升北極地區河流的通航能力，包括疏浚工程、建設鐵路和擴大機場網絡。

目前，支持北極地區項目實施的統一方法尚不完善，發展項目的方案是依托北方海航道基礎設施沿線建立北極發展支撐區和相互關聯的項目群，在未來不僅要保證在北極地區，還要在周邊地區逐漸形成倍增效應，并實現對腹地經濟的拉動。俄羅斯在北極的政策核心圍繞國家安全、可持續的自然資源利用管理、保護獨特的生態系統和當地社區的生存能力進行創新和實現現代化。為實現發展目標需要制定更為務實的規劃方案，制定法律、稅收、金融、經濟、行政和組織規范機制，以確保北極空間的有效發展，保護國家利益和北極地區的人口和環境安全。結合目前俄羅斯聯邦北極地區社會經濟發展的趨勢，在制裁和預算限制的背景下，這決定了需要找到新的有效方法來管理該地區，通過北極航道的開發利用，暢通國際航運通道，為該地區的經濟多樣化吸引投資。

俄羅斯三十多年來積累的實踐足以表明，賦予個別聯邦政府機構管理北極區的權力是低效的。北極地區是非標準的區域空間，具有復雜的資源開發過程，其地理位置特殊。1991年以后建立的結構沒有對北極地區的發展、相關法律領域的形成、統計核算體系、重大項目的實施產生積極影響。沒有建立起與發展任務相適應的北方經濟現代化協調結構。聯邦機構關于北極地區發展的行動沒有經過協調，區域間的合作機制沒有得到充分發展。結果就是發展項目的資金不足、缺乏專家、能力薄弱。因此，俄羅斯北極地區發展國家規劃的內容遲遲得不到執行。俄羅斯國家政治文化的特殊性在于，在經濟發展的關鍵領域有一個特殊機構，它需要具有很強的協調功能，能夠解決促進體制轉型的任務。隨著俄羅斯遠東和北極地區發展部的成立，出現了一個制定和實施國家和公司伙伴關系的平臺，該平臺將實現俄羅斯北極地區的發展戰略，并確保將重大項目納入全國性的發展戰略，同時考慮到經濟全球化趨勢以及俄羅斯聯邦近北極地區具體情況。該活動可以參考遠東地區的管理經驗，在遠東地區行政機構既集中準備領土發展的綜合方案，也集中協調聯邦發展計劃與地區發展計劃的工作實施。在北方海航道發展和管理層面，從2019年開始，北方海航道的基礎設施運營商為國有公司“俄羅斯國家原子能公司”，其主要職能包括制定和確保關于北方海航道、破冰引航船舶、北方海航道海岸的海港基礎設施發展和可持續運行政策的實施，以及直接組織船舶在北方海航道水域的航行。同時，“俄羅斯國家原子能公司”也成為俄羅斯在北方海航道發展和可持續運營、海港基礎設施建設以及北方海航道航行保障和全年引航方面的預算資金的主要管理人、預算資金的接收者、預算收入的管理者和國家規劃的用戶。

為了實現北方海航道貨運量的不斷增長，不僅需要發展基礎設施，還需要確保全年通航。俄羅斯在北極地區的核動力破冰船已經陳舊，無法為整個北極航線提供穩定的破冰護航服務。在2019年的圣彼得堡經濟論壇上，俄羅斯宣布將在紅星造船廠建造一支由

15一17艘冰級天然氣運輸船組成的船隊，用于“北極液化天然氣項目2”。中俄在造船和海洋工程領域的合作也十分具有發展前景，尤其是船舶的設計和裝配、運用自動化設備開展海底和水下勘探、自然資源開采、無人機冰情監測及導航保障。中俄北極戰略合作的重大機遇成為北方海航道合作的優先發展方向，其中包括港口和碼頭基礎設施的建設、船舶航行的導航與水文保障、航行安全與通信、破冰、緊急救援和輔助船隊、大陸架資源開采設備和技術的研發、海上地質勘探，以及碳氫化合物資源的工業開發。

（二）俄羅斯北方海航道貨運的現狀

俄羅斯北方海航道發展的主要問題是貨源與運量不足，以及物流基礎設施落后。北極貨運量的增長主要歸功于俄羅斯石油天然氣公司、諾瓦泰克公司北極地區大型能源生產項目的不斷發展。自2013年起，俄羅斯國內和歐亞之間貨物通過北方海航道運輸的總量顯著增長，但由于新冠疫情和俄烏沖突使經北方海航道的跨境國際貨運量受到了極大的影響。

圖1北方海航道貨運量 單位：千噸

北方海航道過境運輸量低迷的原因：一方面，在過境運輸快速發展時期，除了新建的港口和水文工作量顯著增加以外，北方海航道的基礎設施保障體系幾乎沒有再繼續完善；另一方面，運輸通道使用的經濟性發生了很大變化，主要原因是油價大幅下滑，相應原油和原油產品的運輸量也因此大幅下降。由于船舶燃料成本急劇下降，使用較短的北方海航道與傳統上通過蘇伊士運河的貨物運輸路線節省下來的收益變得微不足道，特別是當船舶在冰面上行駛時，能量消耗也會增加，且俄羅斯的破冰船服務成本相當高。歐洲和東南亞市場之間的能源價格差縮小，致使不同市場間運輸能源的利潤率下降。如果北方海航道的運費是每噸20美元至30美元（相比之下，經蘇伊士運河運輸是5美元）在石油價格高時能夠盈利，那么隨著石油價格下降節省10至15天本身對于節約成本意義不大，所以也就沒有吸引力。同時，航道冰情的不確定性、高昂的保險費、經常性的船舶導航偏差、嚴格的航運規則和專業人員的不足都大大增加了北方海航道航運的風險性，使得企業對北極航運興趣減少。

（三）北方海航道的裝備與設施條件

俄羅斯北方海航道運輸的貨物 96% 為液化天然氣、石油、石油產品、煤炭和礦物肥料， 4% 為建筑材料和各種工業設備，因此要實現發展目標的關鍵條件就是擴建破冰、油氣貨運船舶和輔助船隊。

根據“俄羅斯國家原子能集團”和“原子能船隊”公司退役的核動力破冰船增補計劃和俄聯邦工業和貿易部的估算，為了保證到2026年北方海航道上的貨物流轉量增長，需要再建造2艘22220型破冰船（除“北極\"號、“烏拉爾\"號、“西伯利亞\"號之外），并且增加4艘功率為40兆瓦的液化天然氣破冰船。同時，在2026年之前必須建造一艘\"領導者\"號破冰船，在2030年后還要另外再建造2艘。為完全實施北方海航道發展計劃，俄羅斯船隊還需要功率為20兆瓦的新柴油破冰船約10艘。此外，還需要吃水淺的核動力破冰船，其冰區通行能力達2米深，可以在沿海淺水區域和河口航行；具有各種尺寸和容量的高冰級牽引船，在冰凍港口提供破冰服務和其他功能。俄羅斯對2035年前民用船舶和海洋裝備需求的有前景的項目（見表1）。

近年來，俄羅斯的北極研究體系形成兩個優先方向。首先，以地質研究為主的俄羅斯北極大陸架勘探。這項任務十分艱巨，其中包括培養新一代專家、更新科考船只、使用新的儀器設備和地球物理方法對海底及大陸架下的地殼進行觀測。其次，北極產業服務的智能化改造，其與北極地區特有的經濟活動聯系緊密，其中包括極地水監測、冰情監測、通過衛星和地面觀測網絡為生態系統監測提供支持。

俄羅斯北極開發對俄經濟的重要性將越來越大，俄需要不斷升級破冰船隊，大力發展北方海航道的貨物運輸，并邀請投資者參與建設北極沿岸港口。作為北方海航道沿線的北極航運樞紐，必須建設具有現代物流和維修服務的深水港口，也需要建設北極石油天然氣開發的基地港口。鑒于北方海航道的長度，不可避免地會出現燃料補給的問題。

為有效實施自然資源開發項目，充分發揮北方海航道的運輸通道作用，必須建立起從俄羅斯北極到亞洲重要市場的交通基礎設施，尤其是建立北方海航道的深水港口。若從基礎設施建設角度來看，最吸引投資者參與俄羅斯北極項目的是在阿爾漢格爾斯克商用深水港，該項目使港口能接納排水量為7.5萬噸和14.5米吃水深度的“Panamax\"級貨船，這對實現散貨港口的轉運非常重要。

俄羅斯計劃建設以下6個獨立碼頭：

1.散貨碼頭，年吞吐量320萬噸，可接納\"Panamax型貨船；2.石油產品和凝析氣油碼頭，年吞吐量1270萬噸，可接納LR-1型船舶;3.普通貨物碼頭，年吞吐量450萬噸，可接納Handsize型散裝船;4.金屬貨物碼頭，年吞吐量350萬噸，可接納Panamax型貨船;5.礦物肥料碼頭，年吞吐量1100萬噸，可接納“Panamax\"型貨船；6.木材碼頭，年吞吐量300萬噸，可接納\"Handsize”型散裝船。

到2035年，預計該港口貨物吞吐量為3790萬噸，所需投資額約為20億美元。同時，為增加北方海航道的貨運量，俄羅斯學者和機構設想在樞紐港口間對開冰級Arc8班輪，在摩爾曼斯克、堪察加港口和其他樞紐港口經太平洋或其他海域進行過境、進口、近海運輸，將符拉迪沃斯托克（海參崴）等樞紐連接在一起，結合其他交通工具，實現陸海聯運。要實現上述設想，尚存在著諸多困難，仍然需要中俄和亞歐國家開展合作。

（四）北極航道合作的軟環境

1.國際法律法規。北極事務并沒有單一的國際條約可循，由《聯合國憲章》《聯合國海洋法公約》《斯匹次卑爾根群島條約》等國際條約和一般國際法予以規范。

根據1982年《聯合國海洋法公約》，北極國家擁有在其專屬經濟區（最多200海里）和大陸架內開發地下資源的主權。國家的大陸架地區應該包括海底和水下區域的地底，在其陸地領土的自然延伸范圍內延伸到其領海范圍之外，延伸到大陸架水下邊緣的外部界限，或者距離基線200海里的距離，當大陸邊界的外部界限沒有延伸到這樣的距離時，測量領海的寬度。世界上并沒有就《聯合國海洋法公約》是否適用北極地區達成共識。俄羅斯有意維持這樣的原則，但是美國主張限制大陸架范圍。

北極域外國家在北極不享有領土主權，但依據《聯合國海洋法公約》等國際條約和一般國際法在北冰洋公海等海域享有科研、航行、飛越、捕魚、鋪設海底電纜和管道等權利，在國際海底區域享有資源勘探和開發等權利至大陸架。《斯匹次卑爾根群島條約》締約國有權自由進出北極特定區域，并依法在該特定區域內平等享有開展科研以及從事生產和商業活動的權利，包括狩獵、捕魚、采礦等。

《聯合國海洋法公約》與俄羅斯國內法在相關航行規定方面存在的沖突導致北極航道航行自由的爭議在一定程度上阻礙了北極航運安全治理的進程。《聯合國海洋法公約》規定，所有國家，不論為沿海國或內陸國，只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全，其船舶均享有無害通過領海的權利。而俄羅斯《北方海航線水域航行規則》等法律則規定，計劃進入北方海航道水域的船舶須提前向北方海航道管理局提交申請及證明材料，未收到航行許可證的船舶不能進入北方海航道區域。

2.雙邊航道利用合作機制。北極航道合作是中俄兩國北極合作的重點，自2015年起，在中俄兩國的聯合聲明和總理會唔紀要中均有加強“北極航道\"合作的內容，在外交、交通、工信、科技、商務、教育等各領域，推動中俄企業和機構參與北極航道開發利用，開展北極開發務實合作。為實現合作目標，中俄航運企業和機構簽署了一系列的合作協議，推動北極航運的發展。各方努力建立長期伙伴關系，為俄羅斯北極地區向亞太地區運輸提供聯合開發、融資和實施的全年物流安排，并組織亞洲與西歐之間通過北極航道的貨物運輸。這些合作將有助于推動北極航道進一步發展成太平洋與大西洋流域之間全球性的商業運輸走廊，為進一步優化暢通國際貿易大通道、促進世界互聯互通及經濟增長發揮重要作用。

三、中俄北極航道合作面臨的問題

目前可以實現季節性通航，并具有商業運營潛力的是東北航道，該航道最關鍵的一個航段是俄北方海航道。由于北方海航道是俄羅斯國內法律概念，僅限于表達俄方觀點立場，我國通常用較寬泛的北極航道概念替代俄北方海航道。目前在中俄雙邊的各層級聲明和文件中，俄文仍然采用北方海航道術語，而中文使用北極航道的表述。俄羅斯利用北極航道的目的主要是服務于其北極資源開發與沿岸地區物資運輸，國際過境運輸規模非常有限。2023年北極航道國際貨運量僅為213萬噸。雙方雖然鼓勵擴大各領域合作，但是由于二級制裁的風險極高，加之北極航道發展運營條件并不完善，合作仍然面臨諸多問題與挑戰。

（一）航線經營困境

一是缺乏穩定貨源。因其惡劣的氣候條件，北極航道不適合運輸電子產品和諸多類型的消費品，目前仍以運輸資源型產品為主，如石油、天然氣、鐵礦石、原材料和工業設備。因缺乏穩定貨源，北極航道運營的可持續性面臨考驗。二是通航條件受限。北極航道通航受季節性限制，在1至6月和12月冰情嚴重期間難以通航，剩余5個月也需要破冰船護航，這增加了運輸成本，且難以保證時效。三是開展集裝箱運輸受限。北極航道大部分水域較淺，擱淺風險極高，且水文勘測不足，這限制了北極航道水域大型集裝箱船舶的通航，同時也抬高了運輸成本。雖然中俄雙方支持重點航運企業開展合作，盡快組織全年集裝箱運輸航線，但由于冰級集裝箱運輸船舶不足，以及較高的運營成本和制裁風險，中國航運企業的積極性不高，并且在航線運營的最初幾年該航線將很難實現盈利。

（二）基礎設施薄弱

一是俄羅斯無法提供現代物流及港口服務。目前只有薩貝塔和杜金卡港口符合現代物流要求，如開展北極航道運營需要全面發展俄北極航道東部的主要港口，進行現代化改造。二是港口基礎設施與鐵路聯通不暢。除北極航道西部阿爾漢格爾斯克和摩爾曼斯克地區外，北極航道沿線港口與鐵路不聯通，大多數港口的基礎設施無法大量轉運貨物和為大型貨船提供服務，難以從內陸向北極航道港口運送貨物。三是港口沿線燃料補給困難。船只經北極航道到歐洲港口缺少燃料補給點，在北極極端氣候條件下設置燃料補給點的成本極高，目前俄沒有計劃擴大北極大陸架的石油開采和就地建設燃料補給點，而且沿線也沒有避難港和維修基地。

（三）裝備和人員不足

一是大型破冰船和冰級運輸船舶數量不足。現有破冰船的數量和級別都無法滿足破冰需求。雖然俄羅斯計劃在2028年建成第一艘破冰通道寬度達50米、破冰厚度達4米的領袖級破冰船，但由于被制裁原因，預計交付日期將會嚴重延后。二是導航和水文設備不符合要求。俄羅斯官方電子導航海圖并未完全覆蓋北極航線，航線使用的無線電導航設備經常受到磁暴和磁偏角異常區域的影響，而衛星通信未能覆蓋北緯 70^° 至 75^° 以上的北極地區。三是船員缺乏冰區航行經驗。北極航行對船舶駕駛員的冰區操船技術、心理素質、身體素質等各方面的要求都較高。我國中遠海運集團雖然有幾十個航次的北極航行經歷，但船員航行時間及冰區操縱船舶經驗有限，無法滿足航行要求。四是應急救援困難。北極東北航道沿線的應急救援力量主要依靠俄羅斯的幾艘核動力破冰船，救援能力不足，一旦船舶出現險情、事故，救援保障能力不足將導致次生事故或擴大損失。

（四）二級制裁風險

在北極航道合作領域的重要俄羅斯企業和機構，如俄羅斯國家原子能公司、聯合造船集團、船級社、現代商船公司、克雷洛夫國家研究中心等單位都受到美歐的制裁。我方企業和機構面臨極高的合作風險與交易成本。

俄羅斯幾乎失去進口西方技術裝備和開展共同研發的可能性，且短期內無法完成進口替代。俄羅斯希望中國設備能替代西方國家的設備，但這一目標短期內尚無法完全實現。俄方希望由我國船舶建造企業承擔原計劃由韓國建造的北極LNG天然氣運輸船，但是，歐美的一系列對俄制裁以及“長臂管轄”壓力導致中俄北極航道合作面臨極高的風險。制裁的負面影響增加了合作項目的信息交互、資金匯款和人員交流的難度。

（五）較高地緣安全風險及威脅

從軍事角度來看，北極航道西段與北約成員國挪威接壤，北約在北極國家瑞典和芬蘭境內設有軍事基地，美國密切關注北極航道東端的白令海峽，并在阿拉斯加州部署了導彈防御系統。中俄在北極航道上的合作也讓美國提高了警惕。美國國防部發布了《2024年北極戰略》，強調加大軍事投入應對中俄，意圖聯合盟友將北極軍事化。近日，美國總統特朗普重提“購買”格陵蘭島，顯然也是出于美國在北極地區的戰略考量。俄羅斯和北約之間的緊張關系對北極航道運營構成威脅，將加劇北極航道開發建設的地緣安全風險和威脅。

四、中俄北極航道合作的路徑建議

一是做好中俄北極航道合作的頂層設計。以全局視角對參與北極航道開發的總體思路進行頂層設計。鞏固中俄雙邊合作基礎，加強北極航道發展運營的政策溝通與數據共享，成立工作組和智庫專家咨詢委員會，努力拓寬多邊合作渠道和路徑。

二是建立北極航道穩定貨源渠道，提高航道運營的經濟性。深入挖掘適合北極航道運輸的貨源潛力，重點關注大型設備和散裝貨物，對接航道沿線地區開發項目。與俄羅斯聯合測試和建設集裝箱貨運航線，定期開展北極航線經濟性評估。聯通“一帶一路\"陸海交通網絡與北極地區陸上通道，優化北極航道發展運營路徑。

三是提升中俄北極航道通航常規性風險的響應能力，建立航運風險聯合監控機制，加強數據信息交換與共享，建立有效的風險識別與防控交流方式。發揮我國數字智能技術領域優勢，與俄羅斯共建北極航道數據系統。提高企業參與北極航道發展效益，合作共建沿岸基礎設施，參與北極航道發展的軟環境建設。

四是加強極地船舶和裝備技術合作，開展關鍵技術聯合研究和人才培養。推進兩國在極地船舶建造和維修領域合作。加強極地技術研發、推進標準交流、互認和聯合研制，對接俄羅斯優勢北極科教資源，成立中俄北極教育與科學聯合會，培養必需人才。

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（責任編輯：許廣東）