檢察官聯席會議制度運行中的問題與化解

摘 要：檢察官聯席會議制度是檢察機關司法責任制改革的配套舉措之一，實踐中對確保案件質量、統一法律適用、強化內部監督等有積極作用。與此同時，該制度運行中也暴露出職能定位偏離、議題范圍不明確、程序運行不規范、專業性難以保證、會議整體效能不高等問題。對此，應進一步構建檢察官聯席會議制度的規則體系，加強會議組織的規范化、專業化建設，確立激勵約束、檢查評查、意見采納情況跟蹤反饋等舉措，合理拓寬職責范圍，更好發揮檢察官聯席會議制度在檢察“大管理”格局中的作用。

關鍵詞：檢察官聯席會議 司法責任制 檢察權運行

檢察官聯席會議制度是在司法責任制背景下，為幫助檢察官有效克服個體局限性，通過團隊的智力支持和內部監督確保檢察官依法獨立辦案和科學決策的工作制度。根據《人民檢察院組織法》《關于人民檢察院全面準確落實司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）的規定，檢察官聯席會議是一種非法定意義上的辦案組織，召開聯席會議討論案件亦非辦案的法定流程，其討論意見僅作為獨任檢察官、檢察官辦案組辦理案件的重要參考。如何將檢察官聯席會議制度有機融入檢察“大管理”格局，推動高質效辦案，是目前檢察機關需要認真研究解決的問題。

一、檢察官聯席會議制度的功能與價值

（一）實現保障檢察官辦案主體地位與加強內部監督制約的有效平衡

檢察官聯席會議是專業咨詢、業務輔助平臺，能夠為檢察官提供辦案參考。對于職權范圍內的案件，即使上會研究，其最終決策主體依然是承辦檢察官自身，保證了檢察官辦案的主體地位?。在討論案件時，其他參會檢察官能夠以第三人的視角和客觀中立立場，對案件事實證據和程序進行審查，對承辦檢察官所提意見進行審核檢視，能及時發現辦案中的問題隱患，從而阻斷權力濫用、辦案不規范風險。會議討論情況和意見的全面記錄，經參會檢察官簽名后附卷保存，可以督促其不“人云亦云”，保證發言的質量和嚴肅性，這也是一種內部的制約與監督。

（二）促進辦案質量與效率的有效提升

司法責任制對檢察官個人能力提出更高要求。檢察官聯席會議以集體研討的方式，匯聚了多人的思想智慧和經驗積累，既能避免個體因經驗、能力、認識受限或外界干擾導致辦案出現偏差，確保案件處理意見的專業性和權威性，又能幫助承辦檢察官周延思考、避免機械辦案，從而更好實現“三個效果”的有機統一。從所處位置看，檢察官聯席會議介于檢察官個人或辦案組與檢察長、檢察委員會之間，在權力流轉過程中可作為前置“過濾”機制，篩選需提請研究決定的案件，并提出專業性的參考意見，為檢察長、檢察委員會“減壓”“承重”，縮短案件層層匯報決定周期，實現對“簡案”的再次繁簡分流，從而提高辦案效率。

（三）推動類案指引與反向審視的有效運用

檢察官聯席會議一般在業務部門內部召開，或基于業務類型相近、集中辦案等需要跨部門召開，有著豐富的案件樣本，有開展類案研究的天然優勢，也是發現總結辦案問題的“第一站”。通過召開聯席會議，可以統一不同檢察官對一類案件的辦理認識，并通過類案評析、案例匯總，為類案辦理提供相對規范統一的指導意見，有利于統一法律適用。針對問題和爭議案件，在分析研討案件時，引入反向審視機制，通過回顧、審查原案辦理中的問題，及時進行糾正、規范，促進提高辦案質量。

二、檢察官聯席會議制度運行中的問題與原因分析

與內設機構一般工作會議相比，檢察官聯席會議具有較強的業務性和專業性，但是其作出的意見又不具有明確的法律效力，加之對于該制度目前僅有概括性、原則性的要求，以致該制度運行中在職責定位、議題把關等方面衍生出諸多問題。

（一）規則體系不健全，片面強調集體意見

由于缺乏全國層面統一的檢察官聯席會議制度規范，無頂層的制度設計指導，《意見》亦未明確聯席會議中的審查與決策責任劃分，部分業務部門負責人為規避風險，在主持召開聯席會議時，片面強調個人服從集體，以集體意見為準，使得原本僅供參考的柔性建議變成必須接受的強制意見，將“集體決策”作為責任轉嫁機制，通過“集體背書”降低個體責任風險。這一方面造成聯席會議職責定位發生偏移，與司法責任制改革初衷相背離；另一方面會縱容檢察官忽視自身對案件的全面審查和獨立判斷，過分依賴聯席會議結論。

（二）議題范圍不明確、研討形式化，人員構成不盡合理

制度規則不健全映射到實務中，就呈現出差異化明顯的實踐樣態。當前，各地探索制定的內部規定內容不統一，程序要求也不盡相同。在議題標準把握方面，最高檢未對聯席會議議題范圍進行規范和明確，實踐中普遍采取擴大解釋策略。不少地方檢察機關業務部門對重大、疑難、復雜案件范圍的界定過于寬泛，存在審核把關不嚴、動輒提請討論、會議啟動隨意等現象，導致聯席會議的召開演變為形式化免責程序。在議題研討方面，隨著案件量的逐年增加，面對越來越高的辦案要求，檢察官更趨向于選擇節約時間成本的工作方式，參會時多依據書面審查報告和承辦檢察官匯報提出意見，難以滿足實質化審查、司法親歷性的要求。在參會人員方面，受檢察官職數限制，市縣兩級檢察機關不少業務部門內部檢察官數量少于3人，出現“拉人頭”“湊人數”開會的現象，影響會議實效。同時，外部專業力量如法學專家、專業技術人員、偵查人員、行政機關人員參與會議的情況較少，難以實現跳出檢察看檢察，討論視角較為單一。

（三）保護措施缺位，行政層級主導較為明顯

該制度與檢察權運行中其他制度銜接不足，跟蹤監督等保障措施缺位，制度運行難以形成科學“閉環”，且具有較為顯著的行政色彩。檢察官參加聯席會議缺乏考核激勵機制，其發言表現、意見貢獻度在檢察官業績考評中沒有相應體現，這種設計缺陷容易使檢察官將參會視為“義務勞動”而非履行職責。聯席會議整體情況不納入檢查評查范圍，對聯席會議的意見效力無法開展跟蹤評估，使其成為監管“盲區”。聯席會議運行程序行政層級主導較為明顯，與部門一般工作會議趨同，主持人身份與行政職級重合，容易形成由上而下的意見導向。

（四）職責范圍狹窄，職能延伸不足

經過實踐積累，目前最高檢部分業務廳和部分省級檢察院制定的檢察官聯席會議相關規定，已將“事項”納入研究討論范圍，改變了過去的“案件”單一主體。但是在更高層面的《意見》中，其職責范圍依然是“案件”。這種“案件”討論定位成為聯席會議后續功能拓展的邊界，任何超越此范圍的功能延伸都會增加論證其合理性的成本，這種制度慣性使參加聯席會議的全體成員更傾向于維系現有的功能框架。經過調研發現，多數檢察機關召開聯席會議多是研究個案，就案論案現象較為突出，類案研究指導、典型案例發掘培育、社會治理檢察建議線索發現研判、法律監督線索發現及移送等方面關注不夠，職能延伸不足，影響了會議整體效能的發揮。此外，檢察官聯席會議在議題發起、程序流轉、數據統計等工作中，多以人工操作為主，數字化應用不足、效率不高，對規律性問題發現不全面不及時。

三、檢察官聯席會議制度的優化建議

基于上述在實踐運行中的問題與不足，需要從制度建設這個基點出發，科學合理細化相關規定，完善配套保障舉措，堅持內部挖潛與外部延伸并舉，不斷提高制度運行效能。

（一）構筑制度體系，規范職責定位

檢察官聯席會議制度雖限于檢察機關內部運行，且對外不具有法律效力，可不必“入法”，但鑒于其在檢察辦案實踐中的重要作用，且最高檢明確要求實現管理主體全方位、管理內容全領域、管理對象全覆蓋［1］，有必要圍繞檢察“大管理”格局，建構符合司法規律、權責明晰的檢察官聯席會議制度體系。一是加強頂層設計。可參考最高法制定的《關于完善人民法院專業法官會議工作機制的指導意見》，制定全國層面的檢察官聯席會議指導性規范，從職能定位、組織形式、討論程序、銜接機制、意見效力、配套保障等方面進行規范化設計，形成統一的對下指導意見。二是完善運行規則。在全國層面指導性規范的框架下，下級檢察機關、各業務部門根據業務類型和層級、內設機構設置、檢察官配備等實際情況，細化制定實施細則、工作辦法等，注重增強其可操作性，從而構建起分層分類、統分結合的檢察官聯席會議規則體系。三是明晰功能定位。將檢察官聯席會議定位于“決策輔助”“類案指導”“學習研究”三大功能［2］，重申聯席會議討論意見的參考性、輔助性屬性，明確其作用在于支持和保障檢察官獨立辦案、獨立決策。對屬于檢察官職權清單范圍的案件，決策主體應是檢察官自身，防止將個人決策責任轉嫁給聯席會議集體。

（二）界定議題范圍和審查標準，優化參會人員構成

這是檢察官聯席會議功能實現的邊界。應科學劃定議題和人員范圍，突破對議題的形式化審查，以增強其意見的專業性和嚴肅性，發揮聯席會議的價值。一是規范?議題準入。制定科學的議題標準范圍，結合檢察官職權清單，參照檢察委員會討論決定范圍，將議題類型分為“應當提交”“可以提交”兩類，并采取兜底條款方式，增強其可預判性。業務部門負責人應發揮審核把關作用，避免議題“泛化”導致效率降低?？赏ㄟ^增設檢察業務應用系統檢察官聯席會議子系統［3］，將聯席會議發起、議題、流轉、辦結等情況納入案件化管理，進一步增強其規范性。二是注重實質化審查。對意見分歧較大的議題，必要時組織審閱卷宗材料，突出親歷性審查，主持人可在職權范圍內作出決定，包括終止討論、暫緩作出決定、責成有關人員進一步研究，以及向上級院對口業務部門匯報、報請本院領導決定等。對于事實不清、證據不足或法律適用存在疑難的案件，以及需要修改完善的事項，經聯席會議討論，可要求承辦檢察官通過調查核實、公開聽證、智慧借助、案例檢索及技術性證據專門審查等手段，對有關事實進行調查或補充完善證據等材料，確保議題研究深入透徹。三是優化人員選取與培養。借鑒專業法官會議做法，在不同專業領域、辦案團隊、業務部門內部，結合檢察官的代表性和專業性，分別建立相對固定的檢察官聯席會議組織。為確保會議組織的權威性和公信力，其成員的選拔和任免應遵循嚴格的程序，可由本院檢察委員會提名，并經相關業務條線所有檢察官表決通過。要求檢察官助理、書記員旁聽聯席會議，參與疑難、復雜案件的討論，學習不同檢察官分析問題的角度和方法，助力提高業務素養。四是引入外部支持。結合專家咨詢委員會制度，在研討重大案件和重要監督工作時，邀請法學專家、行業專家、技術人員等共同參與，啟發檢察官拓寬辦案思路。結合法檢會商、檢警協作、府檢聯動等制度機制，在需要時召開跨單位聯席會議，共同會診案件，減少認識分歧，共同提高辦案質效。

（三）完善相關配套保障措施，實化程序運行

一是強化激勵約束。將檢察官聯席會議參會討論情況，納入檢察官業績考評指標中的通用類考評指標，將參加聯席會議情況與辦案量、績效分配掛鉤，用獲得感保障其參會主動性和積極性。明確發言質量的評價標準，對年度發言評分較低的檢察官，可安排其參加專項業務培訓，提升其業務能力和綜合素質。對于故意隱瞞證據、重大過失導致意見錯誤的，應依法追究相應責任。二是組織開展檢查評查。制定檢察官聯席會議專項檢查評查標準和流程，定期對聯席會議的各個環節進行檢查評查?？芍攸c審查會議?流程是否規范，包括是否提前提交材料，是否符合保密要求，參會人員是否符合資質等；?討論案件是否深入，包括爭議焦點歸納精準度、法律依據引用完整性、類案對比分析充分性等?；聯席會議意見是否準確，包括所提意見與上級院對口業務部門意見、本院檢察委員會意見、法院裁判結果吻合度等??。三是對會議?意見采納情況進行反饋跟蹤?。承辦檢察官應在審查報告中對聯席會議意見的采納情況進行說明，包括采納的意見、未采納的意見及理由等。未采納意見的，詳細闡述未采納的法律依據、事實理由和風險評估情況。案件管理部門則定期對意見采納情況進行數據分析，對采納率較低的檢察官和所在的聯席會議組織進行重點監督和評查，防止出現辦案風險。四是弱化“科層”色彩?？商剿鬏喼抵鞒秩酥贫?，明確輪值順序和職責范圍，確保每位成員都能在輪值期間充分發揮作用，提升會議的組織和引導水平。堅持主持人末位發言，全面總結意見發表情況，準確把握爭議焦點，積極引導參會人員圍繞矛盾爭議充分發言，同時也要避免其提前表態對其他參會人員產生不當影響，確保討論的獨立性和客觀性。

（四）合理拓展職責范圍，注重激發整體效能

基于聯席會議的業務性和專業性，在相對確定的適用場域下，拓展聯席會議空間和功能，在引導回歸高質效辦案本職本源方面發揮應有價值。一是拓寬議題范圍。注重類案研究指導，對類案辦理中的證據標準、法律適用等進行梳理分析，提煉出共性問題和解決思路，形成類案證據審查等辦案工作指引，推動法律適用統一。對研討中發現的反向申訴線索、社會治理檢察建議線索、法律監督線索，及時進行分析研判，啟動辦理程序。開展常態學習交流，將指導性案例、典型案例納入學習議題，促進理論和實務水平提升。二是適度參與綜合性事務。借助聯席會議平臺，探索檢察官聯席會議解決內設機構綜合事項的新機制［4］，將部門工作會議中的服務大局、檢察改革、文件擬制、評先推優、風險防控等內容納入聯席會議議題，要求參會檢察官從政治效果、法律適用、社會影響三重維度發表意見，突出政治要件審查、矛盾風險預判、檢察政策與宏觀政策取向一致性評估，通過多維度視角、專業化認知提高綜合工作的科學性，促進業務與綜合工作融合提升。三是實現數字賦能。借數字檢察東風，依托檢察業務應用系統及前述檢察官聯席會議子系統，對聯席會議的議題、討論意見、采納情況等數據進行技術分析，形成聯席會議工作情況報告，對相關人員進行智能推送，為會議的組織和管理提供數據支持。通過對歷史數據的分析，發現會議運行中的規律和問題，及時進行優化提升。