職業教育產教融合政策效力評估

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2025）24-0063-06

深化產教融合是構建現代職業教育體系的基礎[1]。德國、日本等制造業強國的職業教育已經實現了“產”與“教”的深度融合[2]。我國職業教育產教融合推動政策也由管理職權下放的初步探索階段、社會力量參與的內涵深化階段發展到了多元主體協同的創新發展階段[3]。2013年1月，教育部印發的《關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》指出：“完善職業教育產教融合制度”，“產教融合”初次成為政策話語。2013年11月，中共中央印發的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加快現代職業教育體系建設，深化產教融合”，深化產教融合成為職業教育辦學的基本政策和關鍵所在。但是，我國產教融合政策的推進過程卻形似而神非[4]，仍處于探索階段。系統評估2013-2023年職業教育產教融合政策效力，總結其截面特征和演變規律，為優化和調整職業教育產教融合政策提供參考。

一、文獻回顧與評價

當前，我國教育政策評估主要是對重大政策進行系統驗收和終結性評估，集中在政策執行和政策終結階段，分別是事中的階段性形成評估和事后的終結性評估，側重評估模型的構建。如張軍賢、秦風梅、高慧則等主要從利益相關者視角構建了職業教育產教融合質量評估體系[5]][]。沈綺云等運用德爾菲法和層次分析法構建了產教融合目標達成度評估指標體系，共包括6個一級指標、8個二級指標和27個三級指標[8]

近年來，國內外學者越來越關注對教育政策文本內容和特征進行量化研究。關于政策效力的評估在環境保護領域研究較多，如彭紀生等以對技術創新政策為研究對象，構建了政策力度一政策措施一政策目標的三維評估模型，該模型受到學術界的普遍關注。在職業教育領域，王世斌等構建了政策效力分析的CIPP-I模型，并對我國項目式高等職業教育政策實施效果和影響力特征進行實證研究[1]。王坤等根據政策協同理論，構建了“部門協同一措施協同一目標協同”的三維度政策協同分析框架，并對2013-2020年我國產教融合政策協同性進行量化評價研究。

客觀地講，大部分學者進行的評估研究還主要集中在“效果”之上，屬于事后評估，忽視了對政策內容本身主觀性和不確定性的關注[2]。同時，現有政策文本效力評估也沒有對“政策反饋”這一維度引起重視，無法反映2022年后政策效力的特殊情景。

因此，本文主要開展以下三方面研究：第一，梳理2013-2023年我國政府頒布的31項關于職業教育產教融合的政策文件，構建“政策力度一政策目標一政策措施一政策反饋”評估模型。第二，對職業教育產教融合政策文本進行樣本分析和效力評估，搭建政策文本與政策效果間的溝通橋梁。第三，對職業教育產教融合政策效力進行量化評估，探索其政策演進軌跡背后的規律，提出政策優化建議。

二、研究設計

（一）樣本采集及處理

依據權威性、相關性和規范性三原則[13]，在北大法寶法律數據庫及教育部官方網站等權威平臺采集政策樣本。選取標準為：一是文件發布單位是中共中央、全國人大、國務院及各部門，或以上單位與各省市聯合發布的政策文本。二是政策類型是體現國家意志的政策文本，包括具有最高效力的法律，僅次于法律效力的法規和法規性文件，還有規章及規章性文件和通知、意見、規定等。三是政策內容與職業教育產教融合緊密相關。四是政策發布時間在2013-2023年間。根據以上標準，以“職業教育”“產教融合”為關鍵詞進行搜索，共搜集政策文件58份。經初步分析，篩選出最能體現國家意志的政策文件31份，見表1。

（二）構建模型及標準

政策效力是指政策文本的內容效度及實施后對環境及政策客體所產生的作用[14][15]。其中，政策力度揭示的是政策實施過程中所表現出的效力特征，由政策主體和政策類型兩項指標確定。我國政策主體發布一般是“自上而下”的順序，因此，政策主體的級別顯著影響政策力度，即政策主體級別越高，政策力度越大。教育政策依據其法定效力主要包含三類，第一類是效力最高的法律，由全國人大及其常委會頒發。第二類是效力次之的法規及法規性文件，由中共中央和國務院頒發。第三類是國務院各部門頒發的政策文件。

表12013-2023年職業教育產教融合政策文本基本情況

表2政策力度、目標、反饋的賦分標準

根據政策發布層級高低和類型特征，從低到高分別給予1-2-3-4-5的賦值。政策目標主要考察政策內容是否明確，根據其可量化標準和具體程度，從低到高分別給予1-3-5賦值。政策措施是指政策主體執行所采取的手段和方法，目的是保障目標的實現，政策措施集合起來就形成了政策工具。結合麥克唐奈和艾爾莫爾（McDonnellamp;Elmore）、施耐德和英格拉姆（Schneideramp;Ingram）對政策工具的分類，將教育政策分為權威工具、激勵工具、象征與勸誡工具、職能拓展工具、系統變革工具[18][9][2]。依據政策措施對政策執行的強制化程度、行為動力和行為約束力，從低到高分別給予1-3-5賦值。反饋理論認為，政策的反饋作用是一個不容忽視的重要因素[21]。因此，本研究將政策反饋納入政策文本評估模型。參照彭紀生等提出的政策測量手冊以及半凌云等對這一手冊的情景化操作與應用，構建“政策力度一政策目標一政策措施一政策反饋”四維評估模型，測量標準及賦值見表2、表3。

（三）數據處理

在政策效力評估維度和標準確定后，對2013-2023年關于職業教育產教融合政策文本進行評價。運用德爾菲法，邀請了4位職業教育專家、4位教育政策專業的博士和4位企業專家構成評估小組。在這12位專家中，有7位專家具有10年以上職業教育工作經驗，有5位專家工作年限在10年以下，有8位專家具有高級職稱，高級職稱占比 66.7% ，選取的專家成員具有相對豐富的理論和實踐經驗。專家分成3組對政策文本進行同步打分，打分共分為3輪。當分數差異較大或具有分歧時則由專家商議決定，共同完成了對31份樣本政策的評分。根據最終評分，分別計算得到“政策力度一政策目標一政策措施一政策反饋”四維度得分，再依據以下公式分別計算單項政策效力、單一年度政策整體效力和單一年度政策平均效力。

表3政策工具評分標準

PE=（gy+my+fy）×py∑y-1 TPE=（gy+my+fy）×py i=[2013-2023]

上述公式中，PE是單項政策效力（Policy effectiveness），TPEi是第i年所出臺政策的整體效力（Totaleffectivenessofpolicies），APE;是第i年所出臺政策的平均效力（Averageeffectiveness of policies）。gy代表第y項政策目標（Policygoals）得分， m， 代表第y項政策措施（Policymeans）得分，fy代表第y項政策反饋（Policy feedback）得分， p_y 代表第y項政策力度（Policyeffects）得分。i代表單項政策出臺年份，y代表該年第y項政策，N代表該年頒布的政策總量。

三、樣本結構與政策效力分析

（一）樣本結構分析

2013-2023年職業教育產教融合政策文本中，政策文本類型如表4所示。其中，意見和方案類政策文本最多，共計16份，占總政策樣本的 51.61% ；其次是通知、辦法、計劃類政策文本，共計12份，占比 38.7% ；決定和指南類政策文本數量最少，各1份，分別占比 3.23% 。法律類政策文本1份，主要是2022年5月修訂施行的《中華人民共和國職業教育法》，占比3.23% 。從文本類型可以看出，關于職業教育產教融合政策多是通知、意見、辦法等功能的政策文本，在規劃和指導方面政策文件較少，尤其是具有可執行標準的文件數量明顯不足，只有關于現代產業學院建設的指南1份。

表42013-2023年職業教育產教融合政策文本類型

2013-2023年職業教育產教融合政策主體見表5，其中，職業教育產教融合政策共涉及全國人大常委會等15個部門，全國人大常委會在2022年5月修訂施行了《中華人民共和國職業教育法》。中共中央和國務院聯合發文2份，占比 16.45% 。國務院單獨發文3份，占比 9.68% 。教育部參與發文數量為15份，占比 48.39% ；獨立發文數量為10份，占比 32.26% 。教育部發文總量為25份，占比 80.65% 。財政部7份、人力資源和社會保障部6份、工業和信息化部6份、國務院其他部門各7份，均是聯合發文。總體分析，教育部在職業教育產教融合政策頒布中占據絕對主導地位，國務院、財政部、發改委、省政府與之聯合頒布的數量也比較多。

表52013-2023年職業教育產教融合政策主體

2013-2023年職業教育產教融合政策客體見表6，其中，2013-2023年職業教育產教融合政策主要涵蓋四個層次的客體。一是針對教育領域綜合改革的政策，涉及辦學體制和管理體制等問題，既包含職業教育也包含普通教育，僅有2013年政策文本1份。二是針對職業教育領域綜合改革的政策文本一共10份，其中法律文本1份，主要涉及職業教育體系建設、體制機制改革等。三是專門針對產教融合政策的文本有8份，涉及產教融合綜合試點辦法1份和職業教育產教融合賦能提升行動實施方案1份，還有6份政策文件將產教融合政策細分為產教融合型城市、企業、行業，市域產教聯合體、行業產教融合共同體等。四是以產教融合政策為依托的專項政策有12份，主要涉及現代學徒制試點、職業培訓、就業創業、促進校企合作、現代產業學院、“雙師型”教師隊伍建設、教師企業實踐基地、職業教育集團等客體。

表62013-2023年職業教育產教融合政策客體

2013-2023年職業教育產教融合政策中，涉及使用政策工具的條款為1807條。從政策工具分析的量化統計結果來看，象征與勸誡工具使用頻次最高，共571條，占比 31.6% ，在所有政策工具中占據主導地位。使用頻次最少的是激勵工具，只有198次，占比 10.9% ，見表7。從統計結果看，政策工具使用不均衡。一方面象征與勸誡性政策工具和職能拓展工具較多使用，政策比較柔性；而權威性政策工具和系統變革工具應用不足導致使用象征與勸誡性政策工具和職能拓展工具政策效用發揮受到限制。另一方面激勵工具使用最少，也表明盡管政府在財政、稅收、信用等方面給與了產教融合各利益主體政策優惠來激發他們的參與度，可是類似激勵工具往往需要跨部門的政策協同，政策落地力度有限。

表72013-2023年產教融合政策工具及子工具運用統計

（二）政策效力評估結果

根據2013-2023年職業教育產教融合“政策力度—政策目標一政策措施一政策反饋”得分，計算得到政策效力評估結果，見表8。31份職業教育產教融合政策總效力達到507，單項政策平均效力為16.35，其中最大值為45、最小值為5。從政策內部結構來看，政策力度總得分是69，單項政策平均力度是2.26，其中最大值是5、最小值是1。政策目標總得分為98，單項政策目標平均得分是3.16，其中最大值是4、最小值是1。政策措施總得分為81，單項政策措施平均得分為2.61，其中最大值是5、最小值是1。政策反饋總得分為46，單項政策反饋平均得分是1.48，其中最大值是3、最小值是1。單項政策平均效力是16.35，與單項滿分標準75尚有不小差距，說明政策平均效力明顯偏低。將“政策力度一政策目標一政策措施一政策反饋”四維度平均得分與單項滿分標準比較可知，2013-2023年職業教育產教融合政策效力明顯偏低。其中，政策目標表現最優異，其次是政策措施和政策力度，表現最差的是政策反饋，表明存在重政策制定，輕政策監督的弊病。

表82013-2023年職業教育產教融合政策效力及其內部結構

（三）政策演變規律

2013-2023年職業教育產教融合政策整體效力和政策數量呈現變化且波動較大趨勢，說明政策數量對政策整體效力具有顯著影響，見圖1。2019年和2023年政策整體效力和政策數量分別達到了2次峰值。結合近年來職業教育產教融合政策背景可知，2019年的政策小高峰應該與2017年國務院辦公廳頒布的《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》有關。為了落實國務院的政策部署，2018年和2019年各部門密集頒布相關政策，達到了7項。2022年開始，政策整體效力增長迅速。2023年政策整體效力達到十年來的頂峰，其原因主要是出臺的政策文本在該年達到了10份。十年間，職業教育產教融合政策平均效力一直處于較低水平，2017年和2022年分別達到2次小高峰，主要是由于政策力度大所引發，政策數量對政策平均效力影響并不顯著。

圖12013-2023年職業教育產教融合政策數量、整體效力及平均效力的演變

四、研究結論與優化建議

（一）研究結論

一是從政策主體來看，教育部仍然是職業教育產教融合政策的絕對主導部門。2023年教育部分別與湖南、重慶、黑龍江等聯合出臺了關于深化產教融合的政策，形成了部省協同推進省域現代職業教育體系建設的新模式。但是《教育部辦公廳關于開展市域產教聯合體建設的通知》《行業產教融合共同體建設指南》等政策主體只有教育部，政策協同性不足，不能體現職業教育“跨界”屬性和“類型”特征。

二是從政策數量與政策效力間關系來看，2013-2023年間，職業教育產教融合政策數量與年度政策整體效力呈現同向演變趨勢，且變化波動較大趨勢。從年度政策整體效力出現的2次峰值可知，政策數量對政策整體效力具有顯著影響。同時，政策平均效力普遍處于較低水平，但從2017和2022年兩次峰值可知，政策力度對政策平均效力具有顯著影響，其政策主體分別是國務院和全國人大及中共中央辦公廳、國務院辦公廳。

三是從政策措施來看，政策工具使用不均衡。象征與勸誡性政策工具和能力建設工具使用較多，政策比較柔性。而權威性政策工具和系統變革工具應用不足也影響了象征與勸誡性政策工具和能力建設工具政策效用發揮。激勵工具使用最少，說明盡管政府在財政、稅收、信用等方面給與了產教融合各利益主體政策優惠來激發他們參與度，但是職業教育的跨界屬性需要各部門聯合行動才能更好發揮效力。

（二）優化建議

一是提升較高層級政策主體參與度，適度強化上級政府的縱向干預政策。我國自上而下的管理體制可以很好地彌補自發協作動力不足問題，通過利益協調、提供資源、強化信任等方式推動產教融合政策各利益主體之間的橫向互動，形成縱向干預與橫向互動的治理體系。

二是加強教育部與其他部門協同治理和“央地互動”[22]。依據職業教育產教融合政策“跨界”屬性和“類型”特征，將教育部與發改委、人社部、財政部、商務部等部門聯系起來，聯合制定政策文本。進一步加強職業教育產教融合政策的“央地互動”，教育部與省級政府共同探索省域現代職業教育體系建設新模式。根據新時期“一體兩翼五重點”基本框架，地方政府基于區域協調發展戰略、區域重大戰略，將國家頂層設計的戰略任務落實為具有屬地特色的政策內容。

三是提高政策效力內部結構四維度之間協同，提升職業教育產教融合政策文本制定和發布的整體效力。通過提升政策發布主體級別來提高政策力度。政策目標盡量具體清晰并且可以測量。適當提高權威性措施使用頻率，增加政策執行的壓力。擴大激勵性政策措施，有效激發政策執行的動力。注重對政策產出的監督與反饋，邀請政策利益相關者和第三方評價組織對政策執行過程及效果進行監督，及時糾正政策執行偏差，確保政策目標實現。

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Evaluation of the Effectiveness of Vocational Education Industry-education Integration Policy

-AQuantitative AnalysisBased onPolicy Texts from 2O13 to 2023

Tian Degang， Jiang Jianhua

AbstractInoertevalatetefectiveessofocatioaleducationinustrducatnintegationlicies，“poliyntesitlicy objectivespolicymeasurespolicyfedback”evaluationmodelwasconstructedtoevaluate31samplesofvocationaleducationindustry educationintegrationpoliciesissedbytheChinesegovermentfrom2013toO23.Theresultsshowthattheoverallefectiveessof policiesadthenumbeofpolicies exbitignificantfutuationsintesaedectionThenumbeofpolicieshasasignificantipacton theoverallefivesfesilaveaeivesfessdatvelecis twosallpeaksi17andrespectivelyainluetoeighpolictesity.Fromteperspectiveofpolicytools，resbolic andpersuasivlsswellasfuctialepsitoolsediluthitietolstegeolsretl applied.IncentilsesdteastolcesareeatielyeibleItfutueitsesatmpoetelyfust educatiointegationintesofelevatingtelevelofpolcysubects，trengtheingoontalcoodiationandinteractiobte Ministry of Education and other departments，and improving coordination between internal structures.

Key words vocational education; industry-education integration; policy text; effctivenessevaluation

AuthorTiangngndateofapitalalUesityssiateprofesorofaangoatioalndhcale （Beijing 1Ooo8O）; Jiang Jianhua， professor of Capital Normal University