全民終身技能教育：愛爾蘭技能戰略與治理策略

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2025）24-0075-06

極端氣候變化和人口結構變化正在改變勞動力市場和國家發展所需的技能。技能開發與治理是愛爾蘭應對全球大趨勢的核心任務。2016年，愛爾蘭發布《2025年國家技能戰略愛爾蘭的未來》（The National Skills Strategy2025-Ireland’sFuture），確立了2025年之前的技能戰略[1]?！?025年國家技能戰略》除了支持正規教育中設置技能課程外，還將終身學習和充分開發自身技能列為主要目標。2023年5月，世界經合組織（Organization for Economic CooperationandDevelopment，OECD）為確保愛爾蘭現有技能戰略能順應局勢發展，發布《愛爾蘭技能戰略報告》（OCED Skills Strategy Ireland AssessmentandRecommendations）[2]。在OECD建議下，愛爾蘭洞察現實困境，應對時代挑戰，探索并制定有效技能戰略，確保經濟社會包容、穩健、可持續發展。

一、愛爾蘭技能政策的社會動因

（一）由國民社會福祉轉向全納社會福祉的驅力

新冠疫情后，愛爾蘭的經濟逐步全面復蘇，2023年，國內生產總值（GDP）增長 3.8% ，2024年增長 3.3%^[3] ，失業率達到2010年愛爾蘭債務危機以來的最低水平[4。十五年來，許多跨國企業在愛爾蘭設立了辦事處5，外國直接投資成為經濟增長的關鍵驅動力?；趪衿栈萆鐣ｌ?，愛爾蘭的居民生活滿意度、社區參與度和個人安全感在發達國家中名列前茅，還是世界經合組織國家中性別工資差距最小的國家之一。然而，愛爾蘭也面臨一些挑戰。首先，俄羅斯與烏克蘭沖突導致愛爾蘭接納了7.3萬余名烏克蘭難民，他們需要住房、就業和教育方面的幫助；沖突還導致能源和食品價格飆升；全球價值鏈中斷加劇了愛爾蘭通脹壓力。其次，經合組織領導的國際稅收體系改革影響愛爾蘭及其跨國企業。從2024年起，全球收人超過7.5億歐元的跨國公司適用 15% 的全球最低有效稅率，給愛爾蘭經濟發展帶來了直接挑戰：稅收新規導致近1600家在愛爾蘭開展業務的跨國公司繳納更高企業稅；跨國公司在選擇海外投資地點時，為降低經營成本，更多考慮當地勞動力、教育和基礎設施等因素，作為“避稅天堂”的愛爾蘭吸引力大幅減少，由此導致愛爾蘭財政稅收減少。為應對挑戰，愛爾蘭需要加大高技能人才儲備和優化產業集群結構，保持對外資的吸引力；完善技能培訓和提升技能治理能力，滿足各類群體技能學習與技能迭代升級需求。

（二）由生存型技能轉向發展型技能的拉力

愛爾蘭人口面臨快速老齡化。一方面，預計到2036年，65歲及以上的人口將增長 41% ，80歲以上的人口將從現在的17萬人增至34.3萬人，增長率達 102%^[8] 。如此規模的人口老齡化一方面對愛爾蘭經濟結構帶來重大挑戰，另一方面造成愛爾蘭以弱勢群體和難民為主的勞動力剩余，2023年愛爾蘭難民共113902人，比2022年增長了 40.18%^[9] ，他們常常面臨語言障礙、文化適應以及就業歧視等問題。人口結構變化下，政府需要為老年群體提供長期的養老護理服務，為弱勢群體及難民提供社會保險、社會救助以及社會福利等，需要支付更多的公共財政，這就給財政部門、公共管理部門、監管部門帶來了更大的壓力。因此，愛爾蘭需要合理利用這些群體勞動力資源，確保最大限度地開發人力資源潛力；同時，驅動他們迭代升級技能，由生存型向發展型過渡。

（三）由非綠色技能轉向綠色技能的引力

當今世界正在轉型為環境友好型世界，不斷涌現綠色職業。只有具備良好的綠色技能并不斷更新，才能適應并實現低碳經濟，推動綠色發展。2024年5月，愛爾蘭繼續教育和培訓機構（FurtherEducationandTraining，FET）發布《綠色技能的未來——愛爾蘭視角》（TheFutureofGreenSkillsAnIrishPerspective）報告，提出要重點關注愛爾蘭的氣候和可持續發展，以教育部門培養滿足綠色經濟發展的人才為目標，促進各機構對綠色技能的關注[10]。同時建議縮小技能差距，為企業提供滿足綠色技能條件的勞動力，以適應國家綠色戰略需求。在向環境友好型、低碳環保型社會轉型中，愛爾蘭需要更多的綠色職業，綠色技能的需求正在擴大。未來勞動力市場，對高技能人才的需求將持續增長，對低技能人才的需求將持續下降[]。由此，愛爾蘭的教育體系正在加強對綠色技能和可持續發展的教育與培訓，促進技術技能的迭代升級和技術技能人才的積累。

二、愛爾蘭技能治理的現實困境

（一）組織體系融通不暢，技能供需失配

愛爾蘭技能體系已經擁有較為健全的治理系統，國家和地方各級部門在技能戰略的設計、執行、監測和評價方面共同發揮作用。為進一步完善政策制定過程中利益相關方的參與機制，愛爾蘭對技能采取“全政府”（Whole-of-Government）辦法，設立國家技能理事會（theNationalSkillsCouncil），促進非政府利益相關方更好地參與制定技能戰略，但該過程需要更具代表性和多樣性的非政府成員、強有力的問責機制、充足的資源和透明度。實際上，愛爾蘭國家技能理事會尚未發揮實際作用。

隨著技能組織體系的健全，需要完善的信息系統協助政府和利益相關方共同分析和傳播技能數據，以確保決策者、企業和勞動者能夠獲得準確、及時、詳細和有針對性的信息。一方面，復雜的“技術枷鎖”使得政府與利益相關方的技能數據交流復雜化，部門合作缺乏更有說服力且便捷的溝通體系，沒有資源充足的評價結構和協作的技能戰略評價方法為基礎，無法支持循證決策。另一方面，愛爾蘭雖然擁有豐富的數據信息基礎，但需要進一步加強數據采集部門間的協調合作，尤其是技能和勞動力市場研究組（theSkillsandLabourMarketResearchUnit，SLMRU）以及未來技能需求專家組（Expert GrouponFuture SkillsNeeds，EGFSN），它們是負責愛爾蘭技能評估和預測的關鍵行為主體，但極少參與政策制定，這導致技能供需持續錯配。

（二）創業技能缺乏，終身學習不夠

愛爾蘭的教育水平一直處于國際領先地位，擁有高等學位的年輕人比例明顯高于經合組織的平均水平。2021年，25～34歲的年輕人中有 63% 接受了高等教育，而經合組織的平均水平為 47%^[12] 。雖然愛爾蘭整體教育水平較高，但是學歷并不代表勞動者的實際技能。2018年，愛爾蘭全國雇主調查顯示，雇主對勞動者的一般技能感到滿意，但是普遍認為應加強創業技能、商業技能、語言技能等[13]。

雖然愛爾蘭擁有高質量的教育機會和平臺，但愛爾蘭的終身學習參與率不高，2021年其參與率僅為 13.1% ，遠遠落后于芬蘭（ 31% 和瑞典（ 35% ）等歐盟國家[14]，阻礙25～64歲成年人參與繼續教育和培訓的三個主要原因是家庭原因、日程安排和費用[15]。近年來，愛爾蘭的新職位空缺與失業人數之比穩步上升，2022年達到新高。技術迭代逐漸壓縮了技能的有效期，只有參與終身學習，才能維持“技能保鮮”。

（三）弱勢群體技能失配，綠色技能不強

當勞動者的技能超過或低于當前工作場境所需的技能時，就會發生技能過剩或短缺的技能失衡現象。愛爾蘭技能生態體系中明顯的短板是勞動力市場技能失衡。強勁的經濟增長和外國直接投資（FDI的大量流入增加了對勞動力的需求，但是愛爾蘭無法完全滿足這一需求，突出表現在三個領域：一是適老技能不強。在人口老齡化背景下，為了避免老年群體人力資源浪費，需要進一步增加老年人技能供給。二是弱勢群體技能配給不足，包括教育水平低的成年人、難民以及殘疾人等，將弱勢群體融人勞動力市場對改善愛爾蘭整體就業表現至關重要[1]。三是綠色技能供給不夠。在綠色轉型大環境下，新興產業對可持續的綠色技能需求也在進一步擴大。科學、技術、工程、運營與管理技能、可再生能源設計、生態建筑等需要較高技術水平的職業崗位空缺明顯較多[17]。這些技能失衡現象要求愛爾蘭需要保證繼續教育和培訓以及技能教育的學習質量，為全體勞動者提供“泛在”的技能學習。

三、愛爾蘭技能治理策略

（一）強化“全政府”技能治理，構建技能生態系統

第一，采取“全政府”技能治理，提升公共效能，推進技能體系變革。“全政府”辦法旨在采取跨部門合作方式，促進政府組織體系的縱向貫通和橫向聯通，盡量減少公共方案間的重疊和差距。通過對現有流程的規劃和檢測，減少重復工作，促進協同增效，支持跨部門協作應對技能挑戰。愛爾蘭的國家技能理事會治理結構與運行流程實況定期更新，見圖1。

第二，出臺《2025年國家技能戰略》的后續政策，將技能置于愛爾蘭決策議程的首位。在設計階段，《2025年國家技能戰略》對技能戰略采取全生命周期和整體視角，要求建立新的技能治理機構，如國家技能理事會和九個區域技能論壇，促使愛爾蘭成為先進技能治理的領導者。高等教育、研究、創新及科學部（DepartmentofFurtherand Higher Education，Research，Innovation and Science，DFHERIS）領導制定《2025年國家技能戰略》后續政策時，積極讓其他部門和關鍵利益相關方參與后續行動的設計。在準備階段，優先考慮關鍵核心領域，以靈活的部門合作體系支持有效實施。建立明確的問責機制和階段報告的匯報準則，便于有效評估后續政策的實施。例如，各相關方定期向國家指導委員會秘書處報告執行進展情況，及時跟蹤技能策略執行進展情況。決策者利用技能反饋數據評估政策績效，檢驗培訓方案是否提高了勞動力的技能水平，改善了他們的就業能力。對技能供給過?；蚨倘钡臏蚀_評估還有助于決策者有效采取舉措，更好地實現技能供需匹配。

第三，加強國家技能理事會和其他利益相關方機構的聯系，使利益相關方能夠更有效地參與并明確愛爾蘭的技能戰略優先事項，防止理事會信息孤島，難以及時捕捉真實的社會技能需求。愛爾蘭特別注意非政府利益相關機構成為國家技能理事會的成員，并且政府執行機構的數量不能超過非政府利益相關機構。在愛爾蘭，納入國家技能理事會的利益相關方包括社會機構的代表（即企業代表，包括中小企業和工會），以及相關區域利益相關方（如區域無國界組織）、弱勢群體代表、私立教育和培訓提供者、學習者、獨立專家以及社區和志愿部門。

（二）開展全民終身技能指導，構建技能學習支持系統

第一，為勞動者建立明確而健全的終身學習指導和支持系統，有效匹配符合需求的技能培訓。比如，學習者發現很難全面獲取教育和培訓信息，為此，愛爾蘭通過開發“在線門戶網站”，創建“終身指導系統連續體”解決技能信息閉塞問題[8]。在連續體的一端，采取“不走錯門”政策，即用戶不需要進入專門的在線門戶網站，而是在可用的已有網站上，在更有針對性的信息之間建立更好的路標和協作；連續體的中端是一個“商店櫥窗”式的門戶網站，其中有面向用戶的在線門戶網站，用戶可以與之互動，以便瀏覽教育和培訓信息；連續體的另一端是“一站式”在線門戶，這是一個完全一體化的在線信息中心，由一個明確的“所有者”負責監測其內容的一致性和及時性。系統強調在全球化和數字化日益增長的經濟背景下，勞動者需要不斷更新技能、終身學習，由此實現處處可學。

第二，提高終身技能學習的靈活性，幫助個人和企業將終身學習融人日常生活。個人和企業參與終身學習的主要障礙之一是時間，這就必須開發靈活多樣的教育和培訓方式，使其更自然地融人個人生活和工作場所。由此，愛爾蘭推出模塊化技能培訓，通過聯合愛爾蘭7所大學為勞動者提供靈活且便捷的技能提升和再就業培訓；并且，以資歷認證（RecognitionofPriorLearning，RPL）方式將勞動者的技能學習和工作經歷轉換為學分或等效資格證書，簡化終身學習過程；此外，根據《國家資格框架》加強終身學習的認證和可疊加性，推進終身學習成果的可視化，把勞動者“看不見的履歷”轉化為“看得見的資本”，成為終身學習體系“靈活接口”的一環，由此實現時時可學。

第三，為脫離學習場景的弱勢群體提供量身定制的有針對性的技能學習支持，解決他們參與終身學習時面臨的具體障礙。為了制定有針對性的技能學習幫扶政策，愛爾蘭設計了不同類型的終身學習方案并獲取了潛在終身學習者的詳細資料，了解他們的特殊背景和參與終身技能學習的障礙，此類研究的結果作為設計和實施有針對性的終身學習政策的參考。愛爾蘭殘疾人援助計劃與高等教育、研究、創新及科學部（DFHERIS）合作，在現有殘疾人援助計劃的基礎上，加強對弱勢群體的有針對性的教育支持，使其更廣泛地獲得學習機會，由此實現人人可學。

（三）打通技能學習壁壘，阻隔技能失衡

第一，拓寬并加強從學校教育到繼續教育的途徑，提升多樣化技能供給。目前，愛爾蘭民眾過分強調通往高等教育的學習技能，針對這一現象，政府已經向成年人提供了形式多樣的職業指導服務，通過增強對技能學習的認識、豐富對技能學習的價值理解以及挖掘潛在的工作機會等，引導年輕人尋求適配自身資歷的職業道路，避免技能結構性失衡矛盾。同時，愛爾蘭正在建立一個平衡的技能供應體系，通過改進職業指導、溝通和品牌重塑，改變大眾對繼續教育和培訓以及學徒制的看法，拓寬多樣化技能學習途徑，滿足急劇擴張的產業部門對高技能人才的需求。

第二，加大繼續教育與技能培訓供給，適應市場需求變化。愛爾蘭為長期戰略技能需求制定行動愿景，從未來的發展機會中獲取技能需求，培養稀缺技能人才，保持勞動力市場技能平衡。愛爾蘭根據高質量的技能預測和勞動力規劃，確定戰略技能需求，并利用這一信息更好地激勵教育機構提供情境式學習途徑，使個體能夠根據不斷變化的技能需求迅速掌握新技能。

第三，有效利用不同資質勞動者的技能水平，促進愛爾蘭技能創新。一是加強數字技能的培訓與獲得，這是應對未來社會、復雜社會的關鍵技能；二是加強綠色技能，適應全球環境與氣候變化；三是激活勞動力中碩士、博士的技能，如DFHERIS正在致力研究如何更好地利用高等教育數據預警人才需求，推動人才流動，加強就業指導，提升技能創新，引導技能培訓，加強愛爾蘭經濟創新能力。

四、愛爾蘭技能治理趨勢

（一）全生命周期開發技能，增強技能適應性

首先，幼兒教育階段，將終身學習理念嵌入傳統教育體系，學會學習、學會生存、學會共處，夯實終身學習能力。來自PISA的研究表明，0～6歲幼兒，參加至少兩年的幼兒教育，在15歲時就能表現出更好的學習能力[1。其次，愛爾蘭“后基礎教育”制度可以促進青年人成為順應時代變化的勞動者。有針對性地支持和指導處境困難和不利的青年，為他們提供高質量的、基于工作的“第二次”學習機會，促使青年人更有能力在勞動力市場獲得高質量的工作。最后，職業教育和培訓系統需要緊密聯系勞動力市場，為勞動者提供技能更新學習機會，傳統的技能培訓學習強調“人到、心到、時間到”，現代技能培訓強調“碎片化、遠程化、彈性化”，靈活多樣的終身學習形式可以將“工學矛盾”自然地轉換為“工學共振”。

（二）全方位使用技能，延展技能可持續性

為確保勞動者能夠從技能開發中獲得充分的經濟和社會價值，愛爾蘭構建了靈活高效的激勵機制。大部分低技能勞動者缺乏技能升級的動力，而高技能勞動者卻能充分利用學習機會更新技能，這樣的趨勢會導致兩者的技能差距越來越大。事實上，未能充分利用技能可能導致人力資本的初始投資浪費，進而導致未使用的技能貶值或過時，造成資源浪費或技能失配的現象。只有采取激勵行動或者發展技能密集型行業，促進對技能需求和有效利用才能提高預期的技能效能。在經濟結構轉型背景下，大部分國家都面臨著低技能勞動者失業的風險，而且失業者的技能隨著時間的推移更容易生疏，逐漸失去再就業能力。愛爾蘭應對挑戰，著手制訂技能社會策略，幫助勞動者從衰退行業轉移到機會行業，避免低技能人群長期失業，同時促進全社會更高質量、更加充分就業。

（三）全領域創新技能，提升技能競爭性

數字化和全球化給經濟社會發展帶來巨大沖擊，工作世界和生活世界會因此變得自動化或“離岸化”，對勞動者技能要求隨之提高。為應對技能環境的變化，需要開展密集創新，而密集創新需要強大的科學、技術、工程和數學（Science，Technology，Engineering，and Mathematics，STEM）集成能力、融合能力以及創業技能、軟技能。為此，愛爾蘭在全面深化教育體系改革的同時，著力深化碩博人才培養模式改革，認為碩士、博士往往具有精深的專業知識和較強的技能后勁，更有能力推動企業創新產品研發。通過促進技能策略與產業政策的高度一致性，改善學術界和工業界的跨界合作，推進學術和產業的融合，強力推進愛爾蘭從技能大國向技能強國轉型。

參考文獻

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Lifelong Skills Education for All： Ireland’s Skills Strategy and Governance Strategies

Hu Binwu， Huang Mengting， Chen Ruotuan

AbstractInngasiltrngountryndasilbaseocietyreladplacsitssilstrategatteenteofatioaty Itssocialriversstefroteimpeustoshiftfooalsocialwelfaretoclusiesocawelfarethepulltotrasfofrsual orientedskillstovelontoredilldtracttoefrgreensilstgesill.easiea’s skillsgovaeadalmalsupldof entrepreneurialsildsuntlf;matdillsamoable opsddedeveoedgsils Ireland’sskillsgoveancestrategeside：stregthing“wolefgoveent”skilsgoveanceandbingasillsostm; cayingoutlifsillsgaefalldabshlsuosupprt;adeainostoiled preventingslsbsi’sslsdielosilsoottifeil daptability;uilillslsltslsilfstils.

Keywords skills equilibrium; skills transformation;green skills; digital skills

AuthorHuBinwu，profesorofCollgeofEducationinZhejiang UniverstyofTechnology（Hangzhou 310o23）; Huang Mengting， masterstudentofCegeofEducationinZhejngUniversityofTchnology;henRuotuan，VocationalCollegeofHnanCollgef Foreign Studies