基于“戰略三角”模型的歷史城區更新公共價值實現路徑探討

摘要歷史城區作為城市更新的重點與難點區域，需要協調保護與發展的關系、平衡多元利益沖突，并推動空間與社會環境的綜合治理，亟需建立以公共價值為導向的更新治理路徑體系。引入公共價值理論領域“戰略三角”模型分析工具，針對歷史城區更新的特定情境進行應用化調整，構建包含共識性價值目標、系統性制度設計和協作式運作機制的更新治理理論框架。通過騰沖老城區的案例分析，展示如何聚焦價值目標、制度設計和運作機制3大關鍵維度，實現歷史城區更新中的公共價值，以期為我國新時期城市更新治理提供參考與借鑒。

Abstract Asakeyandchalengingareaofurbanrenewal，thehistoricalurbanarea neds tocoodinate therelationship between protection and development，balance multiple interests，and promote the comprehensive governance of space and social environment.Itisurgent to establish arenewal govemance path system oriented bypublicvalues.Basedon this，this paper introduces the\"StrategicTriangle\"modelanalysistoolfromthefeldofpublicvaluetheoryadjustsitforthespecificsitation ofhistoricalurbanarearenewal，andconstructs arenewal govermancetheoretical frameworkthatincludesconsensus value goals，systemicinsitutionaldesign，andcollaborativeoperationmechanisms.ThroughtheempiricalanalysisofTengchong's oldcity，thispaperdemonstrateshowtofocusonthetheekeydimensionsofvaluegoals，nstitutionaldesign，andoeation mechanisms to achieve public valuein therenewal of historicalurban areas，inorder to provide references and lessons for urban renewal governance in China’s new era.

關鍵詞歷史城區；城市更新；公共價值；實現路徑 Key Words historical urban area; urban renewal; public value; implementation path 文章編號1673-8985（2025）03-0059-06中圖分類號TU984文獻標志碼A

0 引言

在“以人民為中心”的發展思想及以高質量發展推進中國式現代化的總體框架下，城市更新作為一項綜合性、整體性、公平性、政策性的公共行動，從以經濟增長為主導的單一目標，轉向了經濟、社會、文化等整體關聯的綜合目標[1-2]，[3]3，[4]。城市更新價值體系經歷了從形體主義的空間改造逐漸向人本主義的綜合更新與治理轉變的歷程[573，公共價值開始成為新時期城市更新的重要指引。

“公共價值”一詞來源于公共管理學領域的概念，由哈佛大學穆爾（Moore）教授首次提出。公共管理學領域相關研究指出了公共價值在規劃治理中的重要性，認為公共價值是面向“善治”的城市更新的出發點和落腳點。但實際城市更新操作中普遍形成了以土地出讓金為主體的稅費收益及代建綠地、公共服務設施等來保障公共利益的路徑依賴，忽略了歷史文化、社會生活等深層次社會價值[5]72。隨著公眾參與意識的提高及對社會公平的追求越來越強烈，如何推動公共價值的實現成為當前我國城市更新面臨的關鍵議題。有學者從公共價值理論視域探討了城市更新制度與政策供給方向[9]26，筆者認為還有必要從實踐領域進一步探索城市更新中公共價值實現的現實路徑。目前我國城市更新試點工作尚在起步階段，在快速城鎮化進程中，歷史城區①作為更新主陣地不僅面臨著歷史環境完整性被破壞、社會結構斷裂、地域特色淡化等問題，還面臨著過去遺留的物質性老化、基礎設施短缺、結構性和功能性衰退等問題[1]，對其更新治理中公共價值實現的實踐探索顯得格外迫切。因此，本文引入公共價值管理理論分析方法，以云南省級歷史文化名城一騰沖老城區更新為例，探索提出歷史城區更新治理中公共價值實現的現實路徑，以期為類似地區城市更新實踐工作提供參考。

當前城市中歷史城區更新普遍面臨公共價值導向模糊、制度保障缺失、利益分配失衡和公眾參與不足等困境。一是更新的經濟驅動和文化保護意識薄弱，導致城市空間格局破壞和社區結構瓦解，對于城市的原有肌理造成不可逆的損傷。二是現有空間制度多適用于增量開發，缺乏體系化的針對存量更新的法律支持，這導致更新過程無序化。三是增量思維的延續促使更新利益分配偏向開發商，而忽視公共利益，加劇社會不公。四是主體的單一化導致“公共失語”現象頻發，以往政府主導的“自上而下”更新決策模式缺乏公眾參與，多元利益協調機制不暢，進一步影響更新的公平性和包容性。

1歷史城區更新公共價值實現的理論框架

城市更新本身是一項公共行政活動，從公共管理領域來看，歷史城區更新治理的現實困境是典型的涉及多元利益相關主體且價值認知沖突、難以形成明確的一次性解決方案的“棘手問題”②[1]。由穆爾（Moore）提出的“公共價值戰略三角模型”被認為是公共部門戰略管理最經典的理論之一[12]，其提出的以公共價值為導向的行動框架來應對和處理棘手的公共問題已被證明是解決“棘手問題”的有效范式[13]，對歷史城區更新治理具有啟發性。因此，本文引入該模型分析工具，并基于歷史城區更新的特定情境進行應用化調整，以探索構建基于公共價值實現的歷史城區更新治理行動框架。

1.1歷史城區更新的公共價值

在討論理論框架前，有必要對歷史城區更新治理中的公共價值進行界定和闡述。本文所指的“公共價值”概念源自穆爾（Moore）的公共價值研究。公共”不僅僅指公民，也包括以政府為主體的公共組織；“價值”可以理解為一種“收益\"“效用”[14]。公共價值的實現是基于公民共同的意愿和判斷而獲得社會效用的過程[15]。因此城市更新的公共價值可以理解為城市更新的公眾效用。

有關城市更新中如何實現公共價值的討論較多。有學者將更新規劃的公共價值實現概括為“提供高品質公共空間”“增加公共功能”，以及“規劃編制和實施過程中加強公眾參與”3個方面1。也有學者提出要加強更新中對公共環境營造、公共功能組織、公共設施配置，以及社區營造等內涵的關注，從而更好地提升社會效益[17-18]。還有學者從公共政策角度提出通過加強公眾參與制度建設以更好地達成規劃共識[574。結合現有研究，城市更新的公共價值可以概括為空間性與社會性2個方面9]28，空間性體現為更新中對存量空間資源重新配置以重塑城市空間秩序、優化城市結構、增加公共功能及高品質公共空間供給，實現城市公共環境提升；社會性體現為更新中公民意愿與權力的表達，包括公共參與、多元協作共治，同時也包含對原有社會生活方式、社會網絡關系的延續，以及城市活力的提升。

歷史城區作為體現城市歷史發展過程或某一發展時期風貌的老城區，具有承載歷史文化信息的歷史價值、體現特色格局與風貌的空間價值，以及延續傳統生活方式的功能價值等多層次公共價值要素[1]。因此，本文認為歷史城區更新相比一般地區，其公共價值內涵更加豐富，除了空間效用和社會效用外，還包含歷史效用；體現為更新中對歷史文化的保護與傳承，具體包括歷史文化遺存的保護、歷史空間格局的延續、歷史街區與傳統社區的活化以及傳統生活方式的保留。

1.2歷史城區更新的公共價值實現理論框架

穆爾（Moore）“公共價值戰略三角模型”以“公共價值創造”作為公共部門戰略目標，其行動框架包含公共價值目標、授權環境、運作能力3個焦點維度2（見圖1），將公共價值創造所需的外在支持條件與內在運作保障融入這一行動中，為棘手公共問題的解決提供了很好的方法體系[21]。

公共價值戰略三角模型提出以公共價值為導向的行動框架來應對和處理棘手的公共問題，其價值出發點與作為公共行動的城市更新目標完全契合（見表1），同時其3個焦點維度與歷史城區更新治理的現實困境相對應，對于歷史城區更新治理這一“棘手問題”具有適應性。因此，本文在歷史城區更新治理的現實語境下，對戰略三角模型做情境化的演繹，基于公共價值、授權環境、運作能力3大維度，提出包含共識性價值目標、系統性制度設計和協作式運作機制3大核心要素的更新治理框架。

1.2.1共識性價值目標

在歷史城區更新治理中，共識性的價值目標是確保公共價值得以實現的基石。這一目標要求通過多元利益相關者一包括政府、市民、社區組織、開發主體、文化保護者等的廣泛協商，形成一個共同的價值愿景，旨在為歷史城區的更新治理提供明確的方向和堅實的基礎。共識性價值目標的識別需要秉持“以人民為中心”的理念，強調以人為本、文化傳承、生態文明等核心原則，并滿足歷史城區更新的空間性、社會性、歷史性公共效用。共識性價值目標的識別需要建立一個多渠道的溝通機制，促進不同利益相關者之間的信息交流和意見反饋，還需要設立一個動態的反饋系統，以持續評估價值目標的實施效果，并根據地區的發展和變化進行必要的調整，確保價值目標與地區的共同愿景和實際需求保持一致。

圖1公共價值戰略三角模型Fig.1 The strategic trianglemodel of public value資料來源：參考文獻[20]103。

1.2.2系統性制度設計

在歷史城區更新治理中，系統性的制度設計是公共價值實現的法定途徑，即通過建立完備的歷史城區更新的法律法規體系、政策保障體系和管理監督體系，以支持歷史城區的更新和發展[9]28。具體來說，法律法規體系為歷史城區的保護、改造和利用提供了明確的法律框架和指導原則，確保更新活動在法律框架內進行并明確公共效用的底線要求，包括指導歷史城區的保護、改造和利用的法律法規，以及具有法律效應的法定規劃。政策保障體系則通過更新收益共享、資金（土地）激勵和稅收優惠等政策，協調和平衡不同利益相關者的利益，推動各利益相關者的更新協作[37。管理監督體系著重于規范和監督更新治理的全過程，從規劃設計到建設實施，再到后期管理，通過考核和監督機制確保更新過程中公共價值的有效落實和持續推進。

1.2.3協作式運作機制

在歷史城區更新治理中，協作式的運作機制是實現公共價值的現實保障。這一要素著重強調政府作為行政組織的核心能力，及其在提高更新項目效率和效果中的主導作用，包括政府內部的統籌協作機制與多元主體利益協商共治機制。政府內部的統籌協作機制要求政府發揮領導作用，同時促進不同部門之間的協同作業，確保政策的一致性和執行的協調性[2]。通過建立高效的內部協作機制，政府能夠協調各相關部門的工作，避免職能重疊和資源浪費，從而提高決策和執行的效率。多元主體利益協商共治機制鼓勵政府、市場主體、權利主體、公眾、社會組織的廣泛參與，形成覆蓋多元利益相關者的合作網絡[24-26]。通過搭建利益表達和協商的工作平臺[27-28]，各方能夠就更新目標、規劃方案和實施步驟進行深入討論和協商，實現利益的平衡和共識的形成。這種機制有助于確保更新項目能夠充分反映社區的需求和期望，同時促進社會和諧與可持續發展。

2基于公共價值理論的騰沖老城區更新治理路徑

騰沖作為云南省首批歷史文化名城之一，不僅承載著豐富的文化傳統，還展現出獨特的城市風貌（見圖2）。然而，歷史上在“推倒重建、拆舊建新”的開發理念影響下，許多未經規劃的建設活動對老城區的空間特色造成損害，帶來建設密度過高、居住環境質量下降等問題。2015年，騰沖開展棚戶區改造工程，旨在利用國家棚改政策和資金支持，促進老城區的有機更新。但改造過程中采取“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的應急式更新策略無疑又加劇了對城市歷史格局和風貌特色的破壞。這種以項目為中心的更新邏輯，忽視了對公共利益的維護。同時，由于相關法規的缺失和地方管理水平的不足，政府主導的單一決策機制未能有效協調開發主體和居民的利益，引發了持續的沖突，棚改難以順利推進。在這樣的背景下，騰沖市委、市政府啟動編制老城區更新規劃（以下簡稱“更新規劃”），期望能夠建立整體性的更新策略，協調矛盾、平衡利益，指導和推動老城區的更新。

2.1共識性價值目標的實現路徑

2.1.1公共價值識別與共識性目標構建

騰沖老城區的更新治理以公共價值為核心，通過多維度的公共價值識別，確立了“傳承歷史文化、改善民生福祉、煥發城市活力”的綜合目標，形成基于公共價值的更新治理框架（見圖3）。首先，規劃團隊通過歷史格局研究、空間肌理調研和居民意愿調查，共發放4430份問卷，識別出老城區在歷史、空間和社會維度的核心價值，包括山水城空間關系、街巷肌理、建筑風貌等特色要素。這些要素共同構成了騰沖獨特的歷史格局與城市意象。其次，通過對接《騰沖市歷史文化名城保護規劃》，提出傳承保護騰越古城形制、延續中軸線通道、整合重要歷史人文要素等策略，形成“一山一帶、十字方城、一環三區、街巷網絡”的空間框架。這一框架不僅是物理空間的規劃，更是歷史文化和社會價值的體現。最后，通過圖示化社會公示與意見征詢，確保規劃的透明性和公眾參與度，使這一空間框架成為政府、市民和開發主體的共識性目標，為更新治理明確了方向。

表1公共價值戰略三角模型在歷史城區更新治理中的應用演繹Tab.1Applicationand interpretationof the \"public Value strategic triangle\"model inthe renewal governanceofhistoric districts

資料來源：筆者結合文獻[15]128-129，[21]112，[22]整理。

圖22015年騰沖老城區照片Fig.2 Photo ofTengchong Old Town in 2015

2.1.2歷史保護與民生改善的底線統籌

在明確空間格局的基礎上，更新規劃通過“城池格局\"“歷史文化街區\"\"傳統街巷與建筑肌理”等核心價值要素疊加，形成重點保護區、風貌協調區、現代融合區3類保護分區，并進一步構建以高度、風貌、街巷為核心的空間管控體系（見圖4-圖5）。針對不同保護分區，按照“一類一品”原則制定差異化的風貌設計管控要求和更新策略（見表2），作為后續城市設計導則編制依據。其次，基于見山顯城視廊控制分析，建立 ⁴6m. 、12m、 15m 、24m、36m”5級梯度高度管控，明確沿城市主軸線（鳳山路兩側）限高 12m. 古城核心區內限高 15m 的底線要求，確保老城區空間秩序與歷史風貌相協調（見圖5-圖6）。此外，基于城市肌理研究，固化2 00m×250m 基本街坊單元，并嚴控道路紅線寬度（主干道 ?30m ，支路 ≤15m ，避免大尺度建設對歷史肌理的破壞。

在民生改善方面，更新規劃圍繞居民對公共空間及設施的需求，提出“公服織補”“公園增補”等策略，構建“見山、顯文、透綠”的公共空間網絡，并通過“街巷疏通”“慢行計劃”緩解人車沖突，形成通達有序的路網體系，為老城區的可持續發展奠定基礎。

圖3基于公共價值實現的騰沖歷史城區更新治理框架 Fig.3Framework for therenewal govermanceofTengchong's historicdistrictbasedontherealizationofpublic value 資料來源：筆者自繪。

圖5風貌、高度、街巷三位一體的空間設計底線示意圖Fig.5Athree-in-onespatialconstructionbaselineofstyle，height，andalleytexture

資料來源：筆者自繪。

2.2系統性制度設計的法定化支撐

2.2.1“規—建—治”一體化的規劃傳導體系

更新規劃通過“規一建一治”一體化的系統性設計，實現了從宏觀到微觀的多層級規劃銜接。在宏觀層面，明確老城區“極邊第一城”的定位，確保更新與城市整體發展戰略相一致。在中觀層面，通過編制控制性詳細規劃，將高度、風貌、肌理管控要求法定化，形成城市設計導則與地塊圖則，確保更新活動的規范性和長效性。在微觀層面，規劃細化了重點地塊的設計標準，包括土地使用、建筑形態、公共空間等方面，為方案審批和實施提供具體參照。此外，更新規劃將更新策略轉化為行動方案，建立了包含67項任務的更新項目清單，明確道路完善、慢行系統提升、棚戶區改造等工程的投資規模、時間節點和牽頭部門，確保更新項目的落地實施。

圖4騰沖縣城清末民初格局示意圖Fig.4HistoricalurbanlayoutofTengchongOldTown資料來源：筆者自繪。

圖6老城區中軸線兩側風貌整體控制成效 Fig.6Overall control achievements of the style on both sidesof the central axis

資料來源：筆者自攝。

資料來源：筆者自繪。

表2騰沖老城區3類歷史保護及風貌設計管控要求Tab.2Three categoriesofhistorical protectionand style designcontrolrequirements in TengchongOldTown

資料來源：筆者自制。

2.2.2增存統籌與利益平衡機制

為實現增量與存量空間資源的統籌和拆建利益的平衡，更新規劃采取了“增存統籌”的更新方式。一是通過新區開發為居民提供異地安置空間，同時為開發主體提供平衡拆建補償的空間，促進老城區與新區的協調發展。二是以控制性詳細規劃單元為平臺，優化片區空間資源配置，確保規劃實施既符合歷史文化保護要求，又能滿足現代城市發展需求。三是制定合理的拆建補償機制，確保所有利益相關者在更新過程中的利益得到平衡，并通過政策激勵（如資金支持、稅收優惠）推動文化場館、綠道景觀等公共項目建設，實現歷史保護與城市現代化的和諧統一。

2.3協作式運作機制的現實保障

2.3.1全流程公眾參與機制

更新規劃注重公眾參與，建立了“前期調查、中期聽證、后期評估”的全流程參與機制。前期通過問卷調查和現場座談，全面收集居民對公共空間、回遷安置的核心訴求，確保規劃貼近民生需求（見圖7）。中期通過居民聽證會、專家座談會等形式，廣泛聽取對規劃方案的意見，統一對空間格局底線的共識。后期根據居民反饋和回遷安置意愿，動態調整設計方案，確保規劃的適應性和居民滿意度。這種全流程參與機制不僅增強了規劃的透明性，也提高了社區居民的參與感和認同感。

2.3.2多元主體協同共治網絡

針對騰沖地方建設管理相對滯后的現實情況，更新規劃依托責任規劃師團隊，構建政府內部統籌與多元主體協同共治的工作機制。在政府內部，通過責任規劃師團隊的協調，確保發改局、自然資源局、住建局等部門立場一致，避免職能沖突。在多元主體協作方面，更新規劃匯集建筑師、景觀師、管理者、開發者及居民等多方力量，共同參與對空間格局、高度底線、風貌特色的討論，形成廣泛共識。在地塊實施階段，更新規劃發揮引領與管控作用，確保核心軸線、街巷及歷史建筑周邊的高度、風貌、肌理等管控內容得到有效落實。通過這種協作式機制，更新規劃不僅優化了決策過程，還減少了多元利益主體之間的矛盾，實現了更加和諧、可持續的更新治理目標。

3結語

本文基于“戰略三角”模型構建了歷史城區更新的三維治理框架，創新性提出“價值目標一制度保障一協作機制”協同路徑，并通過騰沖老城區實踐驗證其有效性。實踐表明，歷史城區更新要關注文化傳承、空間正義等公共效用，通過科學規劃和民主決策建立共識性價值目標，依托“規建治”一體的制度體系、“增存統籌”等政策工具調和保護與發展的深層矛盾，借助責任規劃師制度實現多元主體協同。該框架通過“制度設計一空間生產—社會治理”的鏈式傳導，有效推動了騰沖老城區的更新與治理，為同類城區更新提供方法論參照。然而，該框架需結合地方治理能力與制度環境進行動態調適，未來還需進一步探索動態評估工具與差異化實施路徑，以應對多元城鎮化語境下歷史城區的更新挑戰。

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