TOE框架下中國西部城市數字政府建設的影響因素及提升路徑

在全球數字化轉型的浪潮中，數字政府建設已成為提升國家治理體系和治理能力現代化的關鍵抓手。我國西部地區在國家發展戰略中具有重要地位，其數字政府建設成效不僅關乎西部地區治理效能的提升，更對縮小東西部發展差距、實現共同富裕具有深遠意義。當下，我國西部地區數字政府建設已經取得一定成效，但仍存在建設的結構性矛盾與區域性困局，亟需系統探究影響其建設的關鍵因素及針對性提升路徑。

一、問題的提出

隨著新一代信息化技術的發展，以政府數字化建設驅動政府改革的浪潮席卷全球，人類社會邁入數字社會時代。黨的十九屆四中全會正式提及“數字政府”概念，明確指出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化[1]42。數字政府建設是實現國家治理體系和治理能力現代化的必經之路，“是政府治理現化代的動態升級”[2]，能有效降低行政成本、提高行政效率、改善政民關系[3]，推動經濟高質量發展[4]。同時，為推動數字政府建設，中共中央、國務院于2023年印發了《數字中國建設整體布局規劃》，對數字政府建設提出了更高要求[5]。以國家戰略為指導，各地方政府積極推進數字政府建設，并因地制宜積累了許多實踐經驗，形成了典型的實踐模式，如浙江省的“以點帶面推進，政企合作建設”、貴州省的“立足數據優勢，國企操盤建設”、上海市的“立足一網通辦，加強平臺創新”等[6]。

當前，我國數字政府的應用體系逐漸完善、政府行政效率和服務效能明顯提升，但仍面臨著諸如資源分配不均、數據孤島、數據安全風險[8等問題，這導致不同地區、不同部門的數字化水平差異較大。這種差異不僅與數字政府整體協同、公平普惠的發展目標相背離，而且嚴重阻礙了區域間整體性、系統性及協同性發展的步伐。《中國數字政府發展指數報告（2022）》顯示，我國數字政府建設存在明顯的區域間不均衡問題，整體上東部省份的數字政府發展水平明顯高于中西部省份[9]。即使區域內部也存在明顯差異，《中國地方政府數字化服務能力發展報告（2023）》顯示，西部地區服務供給能力呈現兩級分化態勢，區域均衡發展水平有待進一步提升[10]。我國西部地區作為中國經濟發展的戰略縱深，在統籌發展和安全、防范化解風險方面具有重要戰略地位[11]，其數字政府建設至關重要。現有研究基于三種范式探究數字政府建設問題：以質性研究范式探究數字政府建設的模式[12-14]；以單一因素凈效應探究數字政府建設的影響因素[15-17]；以多維因素的組態效應探究數字政府建設的多要素聯動效應[18-20]。在研究對象方面，主要以國家重點城市或某一省份下屬地級城市為研究對象，關于我國西部地區城市的數字政府建設研究較少。因此，本研究基于TOE理論框架構建分析模型，以我國西部地區“云貴川渝”47個市（州）為研究樣本，運用模糊集定性比較分析（fsQCA）方法系統探究地方數字政府建設的影響因素及提升路徑，以期為進一步推動地方數字政府建設提供參考。

二、文獻綜述與理論框架

目前，既有研究從影響因素及提升路徑方面對數字政府建設進行了諸多探索，具有重要的參考價值，但仍存在不足：一方面，已有研究多聚焦于省級城市或發達區域的省份，對西部地區的關注較少；另一方面，大多數學者偏重于從單一視角切入，忽略了影響數字政府建設的多種因素之間的組合效應。基于現有研究成果，本文構建了TOE框架下數字政府建設的理論框架。

（一）數字政府建設研究回顧

1.數字政府的概念。數字政府這一概念起源于西方，美國率先改進基礎設施并逐步推進電子政務，實現政務服務的線上化[21]。隨后，科技進步推動信息化加速發展，社會結構隨之變遷，政府治理體系急需改革與創新，各國相繼推行行政流程數字化[22]。在我國，黨的十九屆四中全會正式提及“數字政府”，旨在建立健全運用互聯網、大數據、云計算、人工智能等手段進行行政管理的制度規則[1]17。有學者從政府職能角度出發，認為數字政府是運用數字技術提升信息分配、業務處理、實現政策目標的能力，它不是信息技術與政府治理的簡單疊加，而是信息化技術、組織與環境的融合發展[23]。也有學者從政策層面出發，認為數字政府是政府治理方式變革的必然趨勢，是為了適應并促進社會數字化需求而進行系統性變革的過程[24]。可見，數字政府建設對于提升政府效能極為關鍵。

2.數字政府建設的影響因素及提升路徑。關于數字政府建設的影響因素及提升路徑，現有研究主要從單一要素的凈效應和多維因素的組態效應兩方面展開。單一因素凈效應的研究主要是基于回歸分析法和內容分析法，從技術、組織、環境三個維度展開。技術層面的研究一般認為數字技術人才數量、數字技術創新能力、技術平臺構建[25]等要素對數字政府建設具有正向影響，而公務員群體數字素養不足以及數據孤島問題[26]大幅度降低了數字政府建設的效能。組織層面的研究表明，通過改進組織架構、優化管理流程和提升決策效率等能有效推動數字政府建設[27]。環境層面的研究發現，社會壓力、府際競爭壓力等對數字政府建設起正向影響。多維因素組態效應的研究主要是基于中小樣本，通過定性比較分析方法，探究數字政府建設的多因素聯動效應。有學者基于TOE框架，以省級或市級政府為研究對象，探索影響高水平數字政府建設的因素。如李永剛和蘇榆貽 （2022）以20個地級市為樣本，發現存在三種推動高水平地方數字政府建設的路徑，即組織關注型、條件平衡型和技術組織型[28]。張躍勝等（2024）提出協同共生融合型、組織-環境平衡型、多元疊加主導型三種驅動高水平數字政府建設的模式[29]。陳弘等（2024）以資源基礎理論構建分析框架，提出“綜合資源聯動型”“響應能力驅動型”和“創新能力主導型”三類提高數字政府建設績效的資源組態路徑[30]。湯志偉和韓嘯（2023）采用動態能力理論，提出高位推動型、協同創新型與生態系統型三條推動高水平政府數字化轉型的實現路徑[31]。

（二）TOE框架下數字政府建設的理論框架

TOE（Technology-Organization-Environment）理論框架包含技術、組織和環境三方面因素[32]。技術因素主要指技術的相對優勢、兼容性、成本、復雜性等與組織信息技術創新相關的特征[33];組織因素涵蓋組織的規模、結構、資源、為達成目標采取的行為等組織內部特性[34；環境因素主要涉及公眾需求、政策支持、經濟環境等組織外部條件。基層政府在社會治理中利用數字平臺時，需全面考慮技術、組織、環境及人的因素，以確保居民有效參與，從而真正發揮數字平臺的治理作用[35]

在技術方面，技術賦能于數字政府建設過程，助力實現各類政務應用高效協同，確保高效實現數字政府建設[36。在創新技術支持下，政府能高效理解和掌握公民公共價值需求情況，從而為公共價值生產奠定堅實基礎[37]。地方政府進行技術創新的能力強弱直接關系到數字政府建設目標的實現程度。而以大數據、物聯網、云計算平臺等在內的數字基礎設施是數字政府建設的基石，這些設施確保政府各項服務和管理工作順暢運行。數字基礎設施的升級有利于帶動數字政府應用性能和服務質量的提升，推動數字政府建設[38]。當地方政府擁有較好的電子政務基礎和較強的制度壓力時，將有較高的地方政府互聯網服務能力。

在組織方面，政府投入尤其是財政資源投入能顯著提升政府數字能力[39]。“在不同階段政府投入通過影響技術產業發展和信息化水平，從而對數字政府服務能力發展產生不同的影響。\"[40]同時，數字政府建設是一項復雜全面的系統工程，要求全面統籌并有效協調各類資源[41]組織領導注意力反映了組織對于上級安排事務的優先處理順序。地方政府的行為選擇深受上級領導高度重視的影響，地方官員的行為策略是對上負責的領導體制下的表態和回應[42]。因此，政府對政策文件的重視程度會影響政策選擇及執行力度，進而影響數字政府建設成效。

在環境方面，宏觀環境能夠決定組織是否能有效使用新技術，從而影響數字政府建設成效。公民需求的迫切性促使政府部門積極采取行動，這是數字政府建設不可忽視的環境變量當前，政務服務從政府導向轉向公民導向的趨勢表明公民需求是數字政府建設不容忽視的驅動力量。公民需求只有表達出來并且被政府部門識別，才可能影響并且改變政府行為，提升政務服務水平和供給效率[43]。同時，屬于宏觀經濟環境的經濟發展水平對數字政府建設的驅動效應顯著，且經濟水平越高的城市，數字化治理動力越強[44]。基于現有研究成果，本研究構建了TOE框架下數字政府建設的理論框架（見圖1）。

圖1TOE分析框架

三、研究方法與數據處理

數字政府建設成效受多種因素聯動影響，呈現典型的“同因異果”特征。研究采用fsQCA研究方法，以西部“云貴川渝”47個市（州）為樣本，本探究數字政府建設多因素聯動作用。以數字政府建設成效為結果變量，選取技術創新能力、數字基礎設施建設、財政供給能力、注意力分配、公民外部需求和經濟發展水平為條件變量，并以特定分位數為錨點校準變量集合隸屬度。

（一）研究方法與樣本選取

本研究采用模糊集定性比較分析（fsQCA）方法，深入探討影響數字政府建設的多因素聯動作用。通過跨案例對比分析，探究不同條件組合與結果之間的內在關聯，并充分考慮因果關系的復雜性，進一步剖析多重條件變量在數字政府建設中所展現出的協同作用機制[45]。研究以西部“云貴川渝”地區47個市（州）政府為考察對象（見表1）主要是基于三方面考慮：首先，從樣本數量來看，47個政府數字化建設樣本屬于中小樣本，樣本數量符合fsQCA要求。其次，西部地區成都市、重慶市、貴陽市等的數字政府發展勢頭較為迅猛，但不同梯度之間的發展速度又有所差異，這就為使用fsQCA方法提供了有利條件。最后，案例城市均位于我國西部地區，但數字政府建設存在巨大差異。

表1 “云貴川渝”市（州）

表1 （續）

（二）變量設定及數據處理

1.結果變量。本研究采用地方數字政府建設成效作為結果變量，以《中國地方政府數字化服務能力發展報告（2022）》作為數據來源。該報告構建了一個科學嚴謹的指標體系，為學術研究和政策制定提供了堅實的數據基礎和理論支撐，具有相當的可信度和權威性。報告從服務供給能力、服務響應能力、服務智慧能力和數據驅動能力維度評價數字政府建設，能較全面衡量數字政府建設整體效果。

2.條件變量。在技術維度，選取技術創新能力和數字基礎設施建設作為解釋變量。在技術創新能力方面，借鑒馮朝睿（2022）的研究，以每萬人國內專利申請授權量作為各地方政府數字技術創新能力的衡量指標[46]。具體數據來源于中國研究數據服務平臺（CNRDS）。由于地區間數值差異過大，為便于校準進行了自然對數處理。在數字基礎設施建設方面，以《中國地方政府數字化服務能力發展報告（2023）》中的“服務響應能力”為衡量指標。服務響應能力是政府運用互聯網提供服務的能力，體現了線上渠道的建設效果。在組織維度，選取財政供給能力和注意力分配作為解釋變量。在財政供給能力方面，借鑒權一章和吳建南（2024）的研究[47]，以各地統計年鑒中的2022年各地方政府一般財政支出作為衡量指標。具體數據來源于《中國城市統計年鑒（2023）》。在注意力分配方面，借鑒權一章和陳一帆（2024）的研究，以數字化為關鍵詞檢索各城市政府工作報告，統計詞頻數[48]。具體數據來源于政府官網。在環境維度，選取公民需求壓力和經濟發展水平作為解釋變量。在公民需求壓力方面，借鑒肖涵和金易（2023）的研究，將地區人口數作為衡量公民需求壓力的指標[49]。具體數據來源于《中國城市統計年鑒（2023）》。在經濟發展水平方面，借鑒趙巖等（2021）的研究，以各城市人均GDP作為衡量指標[50]。具體數據來源于《中國城市統計年鑒（2023）》。具體變量定義與數據來源如表2所示。

表2變量定義與數據來源

表2 （續）

在進行fsQCA（模糊集定性比較分析）之前，需將變量轉化為集合形式，這一過程需要數據校準，即將原始數值轉換為其在所屬集合中的隸屬程度。參照已有研究，將樣本數據的

75% 、 50% 和 25% 分位數設定為完全隸屬、交叉點和完全不隸屬的三個錨點[51]。具體的校準錨點見表3。

表3數據校準

四、實證分析

在對變量數據校準之后需進行必要條件分析，這是構建真值表以進行充分條件分析的前提。為進一步探究條件因果間的復雜關系，需構建真值表對條件組態的充分性進行分析。最后基于實證分析得出各地數字政府建設中存在著技術-組織主導驅動型、數字基礎設施建設主導型和技術-環境主導驅動型三種不同的合作發生路徑。

（一）必要性分析

對單個因素進行必要性分析的作用在于評估是否存在單一條件對數字政府建設起決定性作用，具體結果如表4所示。若某個條件變量的一致性大于0.9，表明它能獨立解釋結果變量，可視為結果變量的必要條件[52]。從表4可以看出，各個條件變量的解釋性均低于臨界值0.9，這表明所選條件變量均不構成解釋高數字政府建設成效的必要條件。這一結果顯現出數字政府建設的復雜性，需要從技術-組織-環境三個維度協同推動數字政府建設。

表4必要性條件分析

表4 （續）

（二）充分性分析

fsQCA的核心在于對條件組態的充分性分析，以構建真值表為基礎，通過總體一致性與總體覆蓋率兩個指標來評估分析結果。考慮到選取的樣本規模，故分析時將頻率閾值設為1，一致性閾值設為0.8。然后運行fsqca3.0軟件，以中間解為主，結合簡單解分析組態結果。最后得到高水平數字政府建設的6條路徑，將一致或相似的條件組態歸為一類，最終得到三類路徑。這三類路徑的總體覆蓋度為0.70，可解釋70% 的高水平數字政府建設路徑；總體一致性為0.94，表明 94% 的高水平數字政府建設路徑符合上述分析。基于條件組態，可以進一步分析技術、組織和環境在推動數字政府建設能力提升過程中的作用關系 （見表5）。

表5條件組態分析結果

表5 （續）

注： ? 表示核心條件存在， × 表示核心條件不存在，·表示邊緣條件存在，O表示邊緣條件不存在，空白表示該條件對結果不重要。

1.技術-組織主導驅動型。技術-組織主導驅動型對應表5中的組態1和組態2，其核心條件數字基礎設施建設和財政供給能力同屬于技術與組織層面，故將其歸為一類。研究結果表明，若地方政府加大對數字基礎設施建設的財政投入，同時注重提升技術創新能力，即使面臨不利的環境條件，仍可實現高水平數字政府建設。首先，組態1的代表案例有遵義市、銅仁市、南充市等。以遵義市為例，遵義市一方面積極推進技術基礎建設，建成安全態勢感知平臺，完成電子政務外網三級等保評估，實現省市縣鄉村五級電子政務網絡全覆蓋，這使得遵義市的數字基礎設施水平走在全省前列。另一方面，由政府牽頭積極布局數字經濟發展“四大行動”，通過扶持關鍵領域推動數字產業成長，以此加快數字政府建設進程。這一組態的案例說明，憑借堅實的技術基礎和充足的組織財政支持，地方政府能夠有效應對政策環境不足的問題，達成數字政府高水平建設的目標。其次，組態2的代表案例有貴陽市、重慶市、成都市、宜賓市等。以重慶市為例，重慶市通過大力構建數據資源體系、開發數字化應用等技術舉措為政務部門在提供公共服務、實施市場監管以及進行宏觀調控等方面提供了強有力的支持。此外，重慶市成立了專門的數字化建設工作領導小組，加快構建“整體智治、唯實爭先”的現代政府治理體系，不斷提升數字化政府履職能力。總體來說，重慶市從全局出發，對數字政府建設進行了系統的規劃與設計，在技術上持續創新，為數字政府建設奠定堅實基礎；在組織管理上不斷改革優化，確保數字政府建設高效順暢進行。

2.數字基礎設施建設主導型。數字基礎設施建設主導型對應表5中的組態3和組態4，該類型表明數字基礎設施建設在數字政府建設中發揮著關鍵作用。其中，組態3表明，當數字基礎設施水平較高時，即使重視程度不高、缺乏公民需求推動，也會生成較高的數字政府建設成效。組態4表明，即使缺乏公民需求推動，只要地方政府具備較強的技術創新能力與數字基礎設施，并對數字政府建設輔以強有力關注，亦可以實現較高水平的數字政府建設。代表性案例有自貢市、巴中市、安順市、廣元市等。以自貢市為例，自貢市依托全市四級綜合治理中心，充分應用5G、物聯網、大數據、云計算、人工智能等技術，推進川南區域綜治中心信息化平臺和市域社會治理實戰化平臺建設。并依托數字平臺，著力引進一批具有創新性的大企業大項目，促進新型基礎設施相關產業鏈在自貢聚集，推動經濟高質量發展。

3.技術-環境主導驅動型。技術-環境主導驅動型對應表5中的組態5和組態6。從表5可以看出，數字基礎設施建設和經濟發展水平是影響地方數字政府建設的核心條件。其中，組態5表明，當地方具有完善的數字基礎設施和良好的經濟發展水平，同時以技術創新能力作為補充，則可實現高數字政府建設。在此基礎上，組態6表明地方政府領導注意力是實現高數字政府建設的重要補充條件。六盤水市、雅安市和眉山市屬于這一模式。以眉山市為例，眉山市積極組織申報各類科技計劃項目，持續進行技術創新，升級政府數字基礎設施及行業解決方案，保障城市高水平、智能化運行和管理，更好地服務于市民，不斷增強市民體驗感和獲得感。同時，眉山市深入貫徹國家數字經濟發展戰略，建立數字經濟項目招引聯動機制，堅持以“數字產業化、產業數字化和數字化治理”為主線，全面推進數字經濟、數字政府、數字社會發展，全市數字經濟規模增速可觀。

（三）潛在替代關系與穩健性檢驗

為深入理解各因素間的內在聯系與替代機制，在分析縱向條件組態基礎上，還對實現較高水平數字政府建設的路徑展開橫向對比研究，以探究技術、組織及環境三個維度的深層關系。在替代條件方面，通過對比組態2和組態6可以發現，對于有著同等高水平數字基礎設施的城市，財政資源供給與經濟發展水平之間存在潛在的替代關系。因此，對于經濟發展水平較低的城市，可以通過強化領導重視、增加財政供給等主觀條件來實現高水平數字政府建設。在穩健性檢驗方面，通過提高一致性門檻值對數字政府建設成效進行檢驗[53]。將一致性門檻值由0.8提高到0.85后發現，新組態與原組態結果保持一致，可認為組態結果穩健。

五、結論與啟示

本研究在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，基于TOE框架，采用QCA的研究方法，以西部“云貴川渝”市（州）為案例樣本，探索技術-組織-環境維度相關條件變量與數字政府建設成效的因果關系。得出如下結論與啟示：

（一）研究結論

目前我國西部地區數字政府建設水平存在顯著差異，實現區域間整體性、協同性發展仍面臨挑戰。本研究聚焦影響數字政府建設的多維因素及作用機制，探究數字政府建設的提升路徑，為縮小西部地區間數字政府建設差距提供借鑒。研究發現：（1）數字政府建設受多種因素影響，單一要素難以獨立支撐高水平數字政府建設。生成高數字政府建設成效的組態有技術-組織主導驅動型、技術-環境主導驅動型與數字基礎設施建設主導型三類。這表明推動數字政府建設有多種方式，各地方政府可以因地制宜，根據自身優勢探索高水平建設之路。（2）從單一條件來看，“數字基礎設施建設”作為核心變量出現了六次，這表明對于西部地區現階段的數字政府建設而言，技術扮演著重要的角色。同時，西部地區普遍不具備豐富的客觀資源稟賦，地方政府更應該充分發揮主觀能動性，更加重視數字政府建設能力[54]。（3）條件間潛在替代關系表明，在特定條件要素組合下，技術創新能力與財政供給能力可以相互替代，從而以不同路徑推動地方數字政府建設。財政供給作為主觀條件是西部地區地方政府提升數字政府建設成效的可行選擇，通過增加財政供給可以促進科技成果轉化進而對提升數字政府建設能力產生顯著的驅動效應。

（二）治理啟示

1.加快數字基礎設施建設。“數字基礎設施建設”作為核心條件變量多次出現，這說明在經濟欠發達地區愈發需要升級5G基站、數據中心、云計算平臺等數字基礎設施。一方面，拓寬數字基礎設施的覆蓋范圍。積極響應網絡強國與數字強國戰略，加速推進5G基站、人工智能應用及大數據中心等核心數字基礎設施項目。另一方面，提升數字基礎設施的滲透力。借力數字技術創新開發新興數字產業，賦能數字經濟增長，發揮數字基礎設施對數字產業化的滲透作用，為數字經濟包容性增長注入數字活力。

2.強化政府的組織引領功能。研究發現，經濟欠發達地區受限于較低的經濟發展水平和有限的社會公眾需求，亟需提升對數字政府建設的重視程度，積極發揮主觀能動性[55]。具體來說，數字政府建設薄弱的地區需要加強頂層設計，增加預算投入，構建長效資源供給與績效評估體系，確保政府數字化建設水平實現顯著且持續的提高。同時，爭取政策支持，開辟專項資金，成立專門的數字政府建設領導小組，統一指揮，確保資源有效利用。

3.積極關注和回應公民需求。公眾自下而上的需求正成為數字政府建設的重要驅動力。各地方政府應深刻認識到，尊重民眾意愿、積極響應其需求對于推動數字政府建設具有重要意義。因此，需進一步強化以需求為引領的建設理念，拓寬民意收集渠道，確保民眾聲音能夠順暢傳達。同時，加強正面輿論引導，聚焦民生熱點，通過高效、精準的數字化服務，不斷增強民眾滿意度與幸福感，切實將數字政府建設成果轉化為人民福祉的實際增量。

（三）研究局限

本研究尚存在一定局限，有待進一步探究。一方面，本文的條件變量主要是基于現有研究整理得出，這些變量能否全面反映TOE框架的三個維度還需深入探討，未來可進一步驗證條件變量效度問題。另一方面，本文選取的是截面數據，無法回應時間上數字政府建設成效的變化，未來可以采用動態QCA、雙重差分法等方法探究數字政府成效的變化機制。

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責任編輯：康璇