我國傳統(tǒng)村落保護(hù)公益訴訟問題研究

一、前言

黨的二十大特別指出，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是當(dāng)前全黨全國各族人民工作的重中之重，而保護(hù)傳統(tǒng)村落則是達(dá)成這一戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。自黨的十八屆四中全會(huì)以來，黨開始探索建設(shè)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度，并在黨的十九屆四中全會(huì)上進(jìn)一步明確了該制度的具體應(yīng)用范圍，體現(xiàn)了黨對(duì)法律監(jiān)督工作的高度重視[。《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大公益訴訟案件的范疇，尤其是涉及文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的公益損害案件。最高檢發(fā)布“榕江縣檢察院督促傳統(tǒng)村落行政公益訴訟案”，明確將“傳統(tǒng)村落”界定為《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二條所定義的“環(huán)境”的一部分，這不僅確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)在支持傳統(tǒng)村落保護(hù)方面的法定職責(zé)，也標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)可以通過公益訴訟來促進(jìn)傳統(tǒng)村落的保護(hù)工作。

二、傳統(tǒng)村落檢察公益訴訟實(shí)施困境

（一）法律授權(quán)不明確

傳統(tǒng)村落保護(hù)屬于文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)的范圍，其檢察公益訴訟主要由傳統(tǒng)村落保護(hù)和檢察公益訴訟的相關(guān)法律法規(guī)條文組成。根據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》，國務(wù)院負(fù)責(zé)制定包括歷史文化名城和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)的保護(hù)辦法等內(nèi)容在內(nèi)的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》。依據(jù)本法規(guī)，各省市自行制定了適合本地區(qū)的傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展條例，如《浙江省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《金華市傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》等。可以說，傳統(tǒng)村落保護(hù)的法律法規(guī)是有法可依，相對(duì)完善的[2]。

但作為新興立法領(lǐng)域，統(tǒng)一的檢察公益訴訟法尚在研議中。2017年，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟之權(quán)被寫入修訂后的民事訴訟法和行政訴訟法，確立了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的法律地位和檢察公益訴訟的適用范圍；作為配套的法律工具，檢察公益訴訟條款開始散見于人民檢察院組織法、檢察官法、英雄烈士保護(hù)法、未成年人保護(hù)法等單行法律中，進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職責(zé)。但目前公益訴訟制度的規(guī)定過于分散，各個(gè)法律中對(duì)于公益訴訟權(quán)利行使的主體、內(nèi)容方式等也不統(tǒng)一，概括性、宣示性條款多，具體制度設(shè)計(jì)內(nèi)容較少，不利于公益訴訟制度整體效能的發(fā)揮。2024年度立法工作計(jì)劃中，全國人大常委會(huì)已經(jīng)將檢察公益訴訟法納人了重點(diǎn)審議的范疇，以促進(jìn)司法公正[3]。因此，針對(duì)文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)檢察公益訴訟而言，目前缺乏國家層面的立法，仍處于立法建議階段；司法部門也尚未專門針對(duì)文化遺產(chǎn)公益訴訟發(fā)布司法解釋，對(duì)細(xì)分領(lǐng)域中的傳統(tǒng)村落保護(hù)也就暫時(shí)缺乏明確具體的規(guī)定。傳統(tǒng)村落保護(hù)涉及諸多復(fù)雜因素，檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟時(shí)如何界定和證明行政機(jī)關(guān)違法行為與公共利益受損之因果關(guān)系，需要更明確的法律規(guī)定予以指引。

（二）檢察監(jiān)督有短板

公益訴訟在于保護(hù)社會(huì)公眾的普遍利益，公眾參與原則是公益訴訟的重要原則。然而，雖然學(xué)界對(duì)賦予社會(huì)公眾以公益訴訟原告資格普遍持贊同態(tài)度，但現(xiàn)行規(guī)定的訴訟主體只有檢察機(jī)關(guān)，不包括公民在內(nèi)的廣大社會(huì)主體。盡管學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為可將社會(huì)公眾納入公益訴訟的原告范圍，但是傳統(tǒng)村落在內(nèi)的文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟仍然受到法律的限制，只有檢察機(jī)關(guān)享有起訴權(quán)。例如在“周干松、戎玉中等訴杭州市人民政府案”中，社會(huì)民意普遍認(rèn)為高端房地產(chǎn)建設(shè)會(huì)影響“南宋皇城”的文化遺產(chǎn)保護(hù)，但由于公民、社會(huì)團(tuán)體無權(quán)依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》提起與被訴行政行為不存在利害關(guān)系的文物與文化遺產(chǎn)公益訴訟，又無法根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》提起純公益性質(zhì)的行政復(fù)議，難以憑借自身力量維護(hù)公益權(quán)益。當(dāng)前，文物與文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的公益訴訟主要集中在行政公益訴訟方面，幾乎所有的案例均圍繞地方政府或部門未能正確履行其職責(zé)展開。這種過度依賴檢察機(jī)關(guān)來維護(hù)公共利益的訴訟權(quán)利的現(xiàn)狀難言妥當(dāng)

（三）如何平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系有待破解

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)過程中，傳統(tǒng)村落保護(hù)與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡問題，成為檢察公益訴訟領(lǐng)域關(guān)鍵難題。

傳統(tǒng)村落內(nèi)大量古民居歸私人所有，未經(jīng)審批擅自建設(shè)現(xiàn)象普遍。原住民首要關(guān)注自身生存權(quán)益，對(duì)古民居進(jìn)行改造甚至破壞，多是為改善居住條件、提升生活質(zhì)量，而非基于對(duì)古民居歷史文化價(jià)值的認(rèn)知。檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)公益訴訟介人此類事件，會(huì)直接影響村民改善生活的現(xiàn)實(shí)需求與眼前利益。此外，古村落建筑和土地產(chǎn)權(quán)主體多元，不同主體對(duì)保護(hù)措施看法和期望各異。若檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作得不到村民理解支持，在案件處理壓力大時(shí)，易引發(fā)與檢察工作相關(guān)信訪事件，增加工作難度。

在地方治理架構(gòu)中，地方政府工作安排常將經(jīng)濟(jì)增長、招商引資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)置于首位，忽視公共利益維護(hù)。在傳統(tǒng)村落資源豐富但其他自然資源匱乏地區(qū)，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)被視為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型重要途徑。為加快旅游開發(fā)獲取經(jīng)濟(jì)效益，地方政府可能抵觸檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作，在案件線索提供、證據(jù)收集等調(diào)查取證環(huán)節(jié)配合度低，加大檢察機(jī)關(guān)辦案難度。

部分地方政府及其職能部門對(duì)檢察公益訴訟存在排斥心理或錯(cuò)誤認(rèn)知，導(dǎo)致檢察建議難以有效落實(shí)，整改效果不佳。貴州省天柱縣人民檢察院提起的某鎮(zhèn)人民政府怠于履行傳統(tǒng)村落保護(hù)職責(zé)行政公益訴訟案中，當(dāng)?shù)仉m制定木杉村大寨保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃，明確新建建筑物風(fēng)貌要求，但檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，村落內(nèi)違規(guī)新建、改建建筑不減反增，傳統(tǒng)村落整體歷史風(fēng)貌持續(xù)受損，反映出該鎮(zhèn)政府未重視傳統(tǒng)村落保護(hù)工作，未引導(dǎo)村民按規(guī)劃新建住房。如何協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與傳統(tǒng)村落保護(hù)，成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題[5]

（四）人文、經(jīng)濟(jì)、私益、公共利益等價(jià)值損失難以準(zhǔn)確認(rèn)定

古村落作為文化遺產(chǎn)，其保護(hù)涉及價(jià)值具有多維度特征，除歷史文化價(jià)值外，還包含人文價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等。實(shí)際公益訴訟中，這些價(jià)值因素很抽象，難以精確量化認(rèn)定，給傳統(tǒng)村落公益訴訟確定訴求依據(jù)和訴訟結(jié)果帶來巨大困難。江西省金溪縣人民檢察院訴被告徐某文、方某平盜竊古建筑構(gòu)件造成損毀民事公益訴訟案中，被告盜竊的門樓石匾價(jià)值認(rèn)定成為案件辦理難點(diǎn)。

由于缺乏相應(yīng)鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定標(biāo)準(zhǔn)，綜合性損害鑒定及修復(fù)費(fèi)用確定成為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟一大障礙。訴訟過程中，確定損害需專業(yè)評(píng)估人員和技術(shù)人員全面評(píng)估古村落資源條件、基礎(chǔ)設(shè)施、旅游價(jià)值等，這一過程成本高、專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)。村落保護(hù)涉及的村民人文價(jià)值，如鄉(xiāng)愁情感、村莊認(rèn)同等，無法通過標(biāo)準(zhǔn)化方式量化。單純從經(jīng)濟(jì)效益角度評(píng)估，會(huì)忽視這些重要人文價(jià)值因素，不能全面反映古村落保護(hù)社會(huì)價(jià)值。文化遺產(chǎn)價(jià)值源于人們對(duì)歷史、傳統(tǒng)的認(rèn)同與情感依戀，難以用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)精準(zhǔn)衡量。即便借助專家評(píng)估，結(jié)果也存在較大主觀性和不確定性。這種情況導(dǎo)致公益訴訟難以客觀證明古村落保護(hù)公共利益價(jià)值，限制公眾維權(quán)法律依據(jù)。傳統(tǒng)村落民居、宗祠等遭受侵害時(shí)，常同時(shí)存在私人利益和公共利益損害，區(qū)分私益和公益損害價(jià)值，明確損害賠償金歸屬與使用等問題亟待解決。

三、傳統(tǒng)村落保護(hù)領(lǐng)域檢察公益訴訟的解決方案

（一）以公益訴訟為契機(jī)推動(dòng)完善地方立法

地方性法規(guī)是中國特色社會(huì)主義法律體系重要組成部分。現(xiàn)行民事訴訟法與行政訴訟法未詳細(xì)規(guī)定傳統(tǒng)村落保護(hù)等文化遺產(chǎn)具體措施，但檢察機(jī)關(guān)可靈活運(yùn)用地方性法規(guī)和現(xiàn)有政策，增強(qiáng)案件處理依據(jù)性和合理性，為傳統(tǒng)村落保護(hù)提供法律支撐。

實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)村落保護(hù)工作長效化、制度化，構(gòu)建完善保護(hù)機(jī)制至關(guān)重要。當(dāng)前我國古村落公益訴訟保護(hù)缺乏系統(tǒng)、權(quán)威法律框架，盡管理論界和實(shí)務(wù)界呼吁制定專門公益訴訟法，但立法過程需時(shí)較長。建議檢察機(jī)關(guān)將辦理傳統(tǒng)村落保護(hù)公益訴訟案件作為推動(dòng)地方立法改進(jìn)契機(jī)，向地方人大提交專題報(bào)告，提出傳統(tǒng)村落保護(hù)地方立法改進(jìn)建議，確保立法及時(shí)回應(yīng)最新保護(hù)需求和社會(huì)發(fā)展趨勢。貴州省榕江縣人民檢察院督促保護(hù)傳統(tǒng)村落行政公益訴訟案中，檢察院根據(jù)辦案發(fā)現(xiàn)提出地方立法完善建議，其中包括“檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或行政不作為，破壞傳統(tǒng)村落、損害國家利益或社會(huì)公共利益的，可提起行政公益訴訟”內(nèi)容[。

（二）完善檢察監(jiān)督體系

實(shí)踐中，公益訴訟比私益訴訟面臨更多阻力，專業(yè)要求更高。傳統(tǒng)村落保護(hù)問題與公眾利益密切相關(guān)，但相關(guān)部門和社會(huì)組織文物保護(hù)能力尚未完全具備檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法和依法處理案件方面優(yōu)勢顯著。

現(xiàn)行法律規(guī)定行政公益訴訟起訴主體僅限檢察機(jī)關(guān)，而傳統(tǒng)村落保護(hù)問題頻發(fā)且復(fù)雜。檢察機(jī)關(guān)人力資源有限，導(dǎo)致許多相關(guān)案件難以進(jìn)入正式訴訟程序。因此，有必要擴(kuò)大行政公益訴訟起訴主體范圍，提升傳統(tǒng)村落保護(hù)有效性。

我國文化遺產(chǎn)數(shù)量眾多，基層保護(hù)力量和資金相對(duì)不足，引入公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)十分必要。有觀點(diǎn)認(rèn)為公民及環(huán)保團(tuán)體應(yīng)可成為起訴主體，即符合條件的個(gè)人、法人或其他組織有權(quán)提起行政公益訴訟但普通公民專業(yè)知識(shí)和法律技能有限，無限制賦予公民此類訴訟權(quán)利，可能因缺乏專業(yè)知識(shí)隨意啟動(dòng)訴訟，浪費(fèi)司法資源。現(xiàn)階段更適合將訴權(quán)賦予具備一定資格的社會(huì)團(tuán)體，這些團(tuán)體通常資金支持充足、人員配置專業(yè)，在評(píng)估案件可行性和保障訴訟過程完整性方面優(yōu)勢明顯。

（三）秉持保護(hù)與發(fā)展的平衡原則，構(gòu)建綜合治理體系

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分運(yùn)用法律法規(guī)和政策文件，秉持保護(hù)與發(fā)展平衡原則處理傳統(tǒng)村落保護(hù)案件，著力構(gòu)建綜合性治理體系。檢察機(jī)關(guān)可通過組織座談會(huì)、開展問卷調(diào)查等方式深入了解基層情況，準(zhǔn)確把握民眾實(shí)際需求和關(guān)切重點(diǎn)，確保工作切實(shí)解決群眾切身利益問題。

部分地方政府可能抵觸檢察公益訴訟，因此需進(jìn)一步完善立法，明確行政機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)村落保護(hù)中的具體職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極推動(dòng)跨部門協(xié)作，加強(qiáng)與地方政府及其他相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，共同探索在不損害傳統(tǒng)村落歷史文化遺產(chǎn)前提下，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生改善和產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的路徑。

（四）尋求專業(yè)支持，破解技術(shù)難題

民事公益訴訟核心目的是保護(hù)社會(huì)公共利益，尤其是涉及文化遺產(chǎn)和人文遺跡時(shí)，確保這些不可再生資源得到妥善保護(hù)至關(guān)重要。實(shí)踐中，面臨受損物人文、經(jīng)濟(jì)價(jià)值鑒定困難，以及相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)缺失或資質(zhì)不足等挑戰(zhàn)，檢察機(jī)關(guān)可指定文化遺產(chǎn)專家及專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)，通過制作《涉案文物損毀情況鑒定評(píng)估報(bào)告》《涉案文物損害情況評(píng)估報(bào)告》對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行解釋說明，為檢察機(jī)關(guān)作出專業(yè)準(zhǔn)確判斷提供依據(jù)。江西金溪縣關(guān)于保護(hù)“古村落”人文遺跡民事公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)以合法有效的專家評(píng)估意見為基礎(chǔ)，綜合公益訴訟起訴人訴請(qǐng)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等提煉出損害計(jì)算規(guī)則“六結(jié)合法”，為人文遺跡民事公益訴訟司法保護(hù)提供有益借鑒。

四、結(jié)語

傳統(tǒng)村落承載著厚重歷史文化和一代代人的集體記憶，是文化遺產(chǎn)的重要組成部分。公益訴訟作為有效法律手段，在傳統(tǒng)村落保護(hù)中發(fā)揮重要作用。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)通過努力，推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)完善，為傳統(tǒng)村落保護(hù)提供實(shí)踐創(chuàng)新模式。未來，需持續(xù)探索和強(qiáng)化公益訴訟在傳統(tǒng)村落保護(hù)中的作用，為珍貴文化遺產(chǎn)留存更多生存和發(fā)展空間。

參考文獻(xiàn)

[1]朱寧寧.加快公益訴訟立法推進(jìn)法治中國建設(shè)[N].法治日?qǐng)?bào)，2023-10-10（006）.

[2]劉雨.文物保護(hù)公益訴訟制度研究[D].銀川：北方民族大學(xué)，2023.

[3]曾鈺誠.民族傳統(tǒng)村落法律保護(hù)的問題與出路——基于貴州黔東南鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣[].天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（01）： 94-98.

[4]孫可旺，陳宜．傳統(tǒng)村落保護(hù)檢察公益訴訟研究[I].西南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2024，41（02）： 69-74.

[5]田鑫．鄉(xiāng)村振興視角下傳統(tǒng)村落保護(hù)領(lǐng)域檢察公益訴訟的適用[C]//《法律研究》集刊，2023：8.

[6]吳開艷，郭付明，丁舒.檢察公益訴訟參與傳統(tǒng)村落保護(hù)的探索[J].中國檢察官，2021（18）：13-17.

[7]汪琦，陳娟，郭雪婷，等.共生理論下環(huán)洱海區(qū)域傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展路徑研究—以大理市城北村為例[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2024，44（15）：77-82.

本文得到以下項(xiàng)目支持：杭州師范大學(xué)2024年度國家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興視角下浙江古村落文化遺產(chǎn)司法保護(hù)機(jī)制研究”（202410346062）。

（作者單位：杭州師范大學(xué)）