論公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法律構(gòu)造

目次

一、問題的提出

二、法律何以構(gòu)造公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)

三、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法理構(gòu)造

四、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)造

五、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的制度構(gòu)造

六、結(jié)語

一、問題的提出

2022年《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）將數(shù)據(jù)定義為新型生產(chǎn)要素，提出了分類分級建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的運(yùn)行機(jī)制。由于“三權(quán)分置”中的“產(chǎn)權(quán)”屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，其內(nèi)涵較為寬泛，包括權(quán)利、能力、主體間關(guān)系等。①因此，法學(xué)界就數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的概念界定、產(chǎn)權(quán)歸屬、法律構(gòu)造等內(nèi)容進(jìn)行了探索，嘗試將經(jīng)濟(jì)學(xué)話語轉(zhuǎn)化為法律表達(dá)。②但現(xiàn)有研究多以數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)作為整體研究對象，或僅對個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造展開論述。因此，法律應(yīng)對公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造予以明確，以改變公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“權(quán)屬待確，分配困惑”的境況，充分釋放公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值。

目前，學(xué)界關(guān)于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)法律屬性的主流觀點(diǎn)有“數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)說”和“新型財(cái)產(chǎn)權(quán)說”，二者沿著“拓展現(xiàn)有權(quán)利”和“設(shè)立新型權(quán)利”的分析路徑展開。其一，數(shù)據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)說認(rèn)為數(shù)據(jù)不屬有體物，應(yīng)沿“財(cái)產(chǎn)權(quán)—知識(shí)產(chǎn)權(quán)”路徑，主張依據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)利，認(rèn)為數(shù)據(jù)是著作權(quán)、鄰接權(quán)的客體。③但是，許多數(shù)據(jù)在被加工為數(shù)據(jù)產(chǎn)品前，不具有獨(dú)創(chuàng)性等知識(shí)產(chǎn)權(quán)的必要特征，不能將二者等同。④其二，新型財(cái)產(chǎn)權(quán)說認(rèn)為，由于“數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)是控制使用、復(fù)制傳播數(shù)據(jù)的權(quán)限”③，應(yīng)將數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)確立為與物權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)相并列的第三類新型財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并依據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第127條將數(shù)據(jù)確認(rèn)為民法上的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，為未來數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體構(gòu)建預(yù)留出解釋空間。③

此外，學(xué)界關(guān)于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬的理論有“國家所有權(quán)說”和“公物說”。其一，國家所有權(quán)說認(rèn)為，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第12條為公共數(shù)據(jù)憲法上國家所有提供了規(guī)范依據(jù)，其屬于“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”，具有“不可侵犯”和“合理利用”的屬性。在憲法層面，公共數(shù)據(jù)歸屬于國家所有；在法律實(shí)施層面上，通過《民法典》第246條“公共數(shù)據(jù)憲法上國家所有向民法上國家所有權(quán)轉(zhuǎn)化的通道”③，由黨政機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位依法代行權(quán)利，實(shí)施收益分配制度。其二，公物說將公共數(shù)據(jù)界定為“公物”。因傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)概念的擴(kuò)張，公共數(shù)據(jù)符合公物的構(gòu)成要件，應(yīng)納入服務(wù)公共利益目的之“公物”范疇。③此外，公物說不以公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法律性質(zhì)、歸屬主體等概念界定，作為公共數(shù)據(jù)上利益分配的前置條件。若將公共數(shù)據(jù)擴(kuò)張解釋為“物”，則當(dāng)然同其他公共物品一樣被納人到公物法范疇；若將其界定為知識(shí)產(chǎn)權(quán)等具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的公權(quán)利，則其應(yīng)被視同財(cái)產(chǎn)并受制于公物管理規(guī)則。③

公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法律構(gòu)造是其所內(nèi)含的生產(chǎn)關(guān)系的外在法律表現(xiàn)形式，也就是如何以法律規(guī)范表達(dá)公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)關(guān)系的問題。本文擬從公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法理構(gòu)造、權(quán)利構(gòu)造、制度構(gòu)造三個(gè)角度展開說明。一是公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法理構(gòu)造問題。一方面，由于“被憲法規(guī)定為‘國家所有‘或‘全民所有’的生產(chǎn)資料，不能被設(shè)定為任何法律上特定主體的所有權(quán)客體”①。所以需先對公共數(shù)據(jù)是不是“被憲法規(guī)定為國家所有的生產(chǎn)資料”進(jìn)行判斷。另一方面，在“數(shù)據(jù)二十條”《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》等政策文件“強(qiáng)調(diào)使用權(quán)，淡化所有權(quán)”的指引下，應(yīng)如何圍繞公益目標(biāo)，展開公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法理構(gòu)造？二是公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)造問題。“淡化所有權(quán)”不意味著擱置公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)問題。那么，“三權(quán)分置”所分置的權(quán)利內(nèi)容究竟是什么？何種結(jié)構(gòu)的權(quán)利構(gòu)造，能夠回應(yīng)公共產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)利益的歸屬和分配問題？三是公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的制度構(gòu)造問題。公共數(shù)據(jù)的公益屬性決定了其確權(quán)與運(yùn)行都受到嚴(yán)格限制。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式下，個(gè)人、企業(yè)、黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位如何使用公共數(shù)據(jù)，其產(chǎn)權(quán)運(yùn)行制度尚需法律規(guī)范予以明確。

二、法律何以構(gòu)造公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)

傳統(tǒng)公權(quán)力與控制公共數(shù)據(jù)的新型數(shù)字權(quán)力相互交織，加劇了領(lǐng)域內(nèi)公私主體間力量的格局變化。一方面，法律要合理分配公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，避免其陷人被過度使用的“公地悲劇”或是使用不足的“反公地悲劇”②。另一方面，法律還需提防公權(quán)力“遁入私法”③，侵蝕其中的私主體利益，避免公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的行政壟斷。因此，明晰公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)法律構(gòu)造的基本體系，是回應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)要素及其產(chǎn)權(quán)“物盡其用”“合理分配”的關(guān)鍵問題。

法學(xué)界嘗試運(yùn)用法政策學(xué)方法來界定公共數(shù)據(jù)的法律性質(zhì)，并由此展開公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造。“產(chǎn)權(quán)”本屬經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，沒有法學(xué)概念能與“產(chǎn)權(quán)”同義替換。不過，從學(xué)科交叉、學(xué)科溝通的角度而言，應(yīng)保持“產(chǎn)權(quán)”概念在各學(xué)科內(nèi)涵上的一致性。產(chǎn)權(quán)的法律構(gòu)造，是其產(chǎn)權(quán)主體、要素分配方式等內(nèi)在本質(zhì)的外在表現(xiàn)。④質(zhì)言之，“馬克思的產(chǎn)權(quán)理論強(qiáng)調(diào)的是財(cái)產(chǎn)關(guān)系”③，法律以規(guī)范形式表達(dá)出產(chǎn)權(quán)對應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，相應(yīng)規(guī)范則是對產(chǎn)權(quán)的法律肯定。所有制是生產(chǎn)關(guān)系的核心內(nèi)容，體現(xiàn)著特定社會(huì)形態(tài)中人們對生產(chǎn)資料的占有關(guān)系，這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)需要得到法律的確認(rèn)。財(cái)產(chǎn)權(quán)制度正是所有制關(guān)系在法律上層建筑領(lǐng)域的表現(xiàn)形式，通過所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)利形態(tài)將經(jīng)濟(jì)關(guān)系轉(zhuǎn)化為具有強(qiáng)制力保障的法權(quán)關(guān)系。因此，公共數(shù)據(jù)是公共財(cái)產(chǎn)，公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)是公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法律內(nèi)容，探析公共數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造，就等同于對公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法律構(gòu)造進(jìn)行研究。具言之，完整的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度包括以下三個(gè)方面。

其一，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定制度。對公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬主體的界定，就是明確何主體對公共數(shù)據(jù)享有權(quán)利。應(yīng)兼顧事實(shí)基礎(chǔ)和規(guī)范依據(jù)，對公共數(shù)據(jù)客觀上由何主體持有的現(xiàn)狀進(jìn)行考量。從權(quán)利行使的便利性上來講，由公共數(shù)據(jù)持有者享有公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的做法，符合產(chǎn)權(quán)建構(gòu)的基本邏輯。

其二，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置制度。對公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)上經(jīng)濟(jì)權(quán)益的分配，就是明確各主體對公共數(shù)據(jù)享有何種類、何數(shù)量的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。一方面，在確定公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)屬財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提下，“數(shù)據(jù)二十條”“三權(quán)分置”的權(quán)利，并非傳統(tǒng)意義上的具有獨(dú)占性的所有權(quán)，而是分置公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)下的用益權(quán)。另一方面，在公共數(shù)據(jù)“按勞分配”和“按數(shù)據(jù)要素分配”的機(jī)制下，應(yīng)基于數(shù)據(jù)要素參與價(jià)值創(chuàng)造的貢獻(xiàn)度，合理確定數(shù)據(jù)采集者、處理者、應(yīng)用者等多元主體參與收益分配的比例關(guān)系，建構(gòu)兼顧公共利益保障與市場化激勵(lì)的分配機(jī)制。

其三，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)流通制度、產(chǎn)權(quán)保障制度。公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)流通和保護(hù)制度的建構(gòu)，以產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)配置制度為基礎(chǔ)依據(jù)。公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的流通，需要先判斷其是否可以采取市場化交易的方式，再明確流通的基本程序和制度體系。公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的保障制度包括三個(gè)內(nèi)容：一是保障公共數(shù)據(jù)安全，二是避免公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的行政壟斷，三是對各主體依法享有的產(chǎn)權(quán)利益進(jìn)行保障。

上述制度整體呈現(xiàn)為遞進(jìn)式的邏輯關(guān)系。首先，產(chǎn)權(quán)界定制度回答了“誰享有公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”，確定公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的主體范疇。其次，產(chǎn)權(quán)配置制度進(jìn)一步厘清了各主體“享有產(chǎn)權(quán)上利益的種類及數(shù)量”的問題，為范疇內(nèi)各主體合理分配數(shù)據(jù)權(quán)益。最后，前兩個(gè)制度與公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)流通制度、產(chǎn)權(quán)保障制度之間是“理論依據(jù)—實(shí)踐舉措”的關(guān)系。在明確了產(chǎn)權(quán)的主體歸屬及產(chǎn)權(quán)的要素分配后，需要建構(gòu)維護(hù)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)依法得以確權(quán)、流通以及受到保障的具體制度。

三、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法理構(gòu)造

公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)在法律規(guī)范上的具體構(gòu)造，是依據(jù)分配正義、公物法等法理基礎(chǔ)，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬主體、明確要素分配方式等內(nèi)在本質(zhì)后的外在表現(xiàn)。為厘清從公共數(shù)據(jù)到公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)轉(zhuǎn)變過程，需采用“由表入里”的分析路徑：首先解構(gòu)其法理基礎(chǔ)，繼而剖析分配原理，最終深入產(chǎn)權(quán)化的生產(chǎn)關(guān)系層面，系統(tǒng)把握其內(nèi)在本質(zhì)。

（一）公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的法理依據(jù)

公共數(shù)據(jù)是國家所有的社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)，具有面向政治系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的兩個(gè)維度，前者要求其保障國家履行義務(wù)、維護(hù)社會(huì)秩序，后者要求其實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展生產(chǎn)力的基本目標(biāo)。①因此，在公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造中，不僅存在各產(chǎn)權(quán)主體間的權(quán)利沖突，還可能有“旨在消滅剝削的憲法上國家所有制—旨在發(fā)展生產(chǎn)力的民法上國家所有權(quán)”②的內(nèi)生性矛盾。因此，在將公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確立為一個(gè)法律概念時(shí)，有必要先對憲法上“國家所有”和民法上“國家所有權(quán)”的概念予以辨析，再以傳統(tǒng)的公物法原理與權(quán)利束理論作為闡釋框架，為公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法律構(gòu)造提供法理支撐。

其一，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)具有“憲法上國家所有/民法上國家所有權(quán)”的雙重意蘊(yùn)。屬于國家所有、全民所有的公共數(shù)據(jù)，如何參與市場經(jīng)濟(jì)？最為直接的方式就是立法創(chuàng)設(shè)一種法律上由國家所有的，但在法律地位上與私主體相平等的民法上財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如此，通過“國家所有權(quán)的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制”③橋梁，就將二者連接起來了。設(shè)立民法上的國家所有權(quán)，是為了保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，使部分國家所有的公共財(cái)產(chǎn)參與市場化交易。國家無需通過“權(quán)利”以保護(hù)其財(cái)產(chǎn)。因此，這種“矮化”確屬刻意，主要是為了通過市場化方式維持公共財(cái)產(chǎn)的保值增值。黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位需要配合完成我國“社會(huì)主義初級階段”解放生產(chǎn)力的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。恰好，公共數(shù)據(jù)及其產(chǎn)權(quán)確屬完成此任務(wù)的客體，自然就被賦予了“國家所有”和“國家所有權(quán)”的雙重意蘊(yùn)。國家所有的公共數(shù)據(jù)是具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的生產(chǎn)資料，只有進(jìn)人民法層面成為法定財(cái)產(chǎn)并被賦予私法權(quán)利時(shí)，才具有同私主體平等交易的可能性。否則，當(dāng)憲法上國家所有的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)直接進(jìn)人到交易市場時(shí)，將形成一種“藉公權(quán)之手行私權(quán)之實(shí)”①的高權(quán)行政，不斷侵蝕數(shù)據(jù)市場的公平與自由，數(shù)據(jù)要素流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)目的也將被消耗殆盡。因此，當(dāng)國家作為政治系統(tǒng)載體出現(xiàn)時(shí)，不能成為財(cái)產(chǎn)權(quán)主體；只有以國家作為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的促進(jìn)者，且以“私法人”形式出現(xiàn)時(shí)，才可能在政治系統(tǒng)的公權(quán)力運(yùn)行程序之外，純粹地參與到市場經(jīng)濟(jì)體系中。②質(zhì)言之，由于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)屬“憲法上國家所有”，所以其應(yīng)當(dāng)共享開放；由于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)還是“民法上國家所有權(quán)”，所以其也具有市場化經(jīng)營的理論依據(jù)。

其二，公物法原理契合公共數(shù)據(jù)的公益目的，為公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分配提供了理論依據(jù)。國家政策中“促進(jìn)公共數(shù)據(jù)流通利用、共享開放”的安排，可以體現(xiàn)出公共數(shù)據(jù)的公共性、公益性、共享與開放等特性，印證了公物法理論中“公物”的概念適配性。事實(shí)上，能否將一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)歸人公物法的范疇，取決于兩個(gè)因素：一是其是否承載共同利益功能，二是其是否適用于公法規(guī)則。③一方面，公共數(shù)據(jù)承載了促進(jìn)公共利益的功能目的。公共數(shù)據(jù)是公共部門在公共管理或服務(wù)的過程中產(chǎn)生的，可根據(jù)公共數(shù)據(jù)的實(shí)際用途，區(qū)分為公眾用公共數(shù)據(jù)、行政用公共數(shù)據(jù)等，落入公物理論的基本范式。另一方面，公共數(shù)據(jù)適用公法規(guī)則。黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位履職過程中所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，即為公共數(shù)據(jù)。④可見，公共數(shù)據(jù)的生成和運(yùn)行，緊密地圍繞公法行為展開，受到公法規(guī)制。此外，就傳統(tǒng)公物法理論中的公物命名要件，實(shí)踐中也有地方采取公共數(shù)據(jù)登記制度并完成了命名。譬如，被命名為“十堰市茅箭區(qū)全域數(shù)字孿生地圖數(shù)據(jù)集”的公共數(shù)據(jù)，獲得了由湖北省中部數(shù)據(jù)流通服務(wù)中心頒發(fā)的登記證書，完成了數(shù)據(jù)確權(quán)登記。③

其三，權(quán)利束理論為“公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”這一從經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域轉(zhuǎn)隸為法學(xué)領(lǐng)域下的概念，為正向論證“公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”是“包含多權(quán)利的一個(gè)集合”提供了理論依據(jù)。法理上認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是一個(gè)人對物所擁有的權(quán)利集合。具言之，財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是由人與人之間，即請求權(quán)、特權(quán)、權(quán)力和豁免等一系列復(fù)雜權(quán)利構(gòu)成的關(guān)系集合。③公共數(shù)據(jù)具有數(shù)據(jù)來源復(fù)雜、權(quán)益主體多元、利用方式多樣的特點(diǎn)，權(quán)利束理論契合公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，形成了與個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)等權(quán)屬界限較為清晰且不同的一種“網(wǎng)狀權(quán)益結(jié)構(gòu)”。在普遍采用權(quán)利束理論的美國，法院雖在數(shù)據(jù)確權(quán)問題上盡量回避“財(cái)產(chǎn)權(quán)”這一表述，但為維護(hù)數(shù)據(jù)承載的財(cái)產(chǎn)性利益，最終也仍不得不承認(rèn)“數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)”是最優(yōu)權(quán)利范式。①依據(jù)權(quán)利束理論，公共數(shù)據(jù)上的權(quán)利主張具有多樣性和可分割性，同一客體上可同時(shí)存在邊界清晰的、多元主體的多種權(quán)益。不同主體在權(quán)利束上的公共數(shù)據(jù)權(quán)益各占一段，對非競爭性和非獨(dú)占性的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行利用。

（二）公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)利益的分配正義原理

數(shù)據(jù)具有值得保護(hù)的經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)當(dāng)明確公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的分配規(guī)則，實(shí)現(xiàn)分配正義。在法律思想史上，對于產(chǎn)權(quán)分配的理論爭議，主要以洛克為代表的自然權(quán)利論證模式和以黑格爾、馬克思等為代表的法權(quán)論證模式展開。洛克認(rèn)為，勞動(dòng)是權(quán)利主體獲得財(cái)產(chǎn)分配的先驗(yàn)性依據(jù)，是勞動(dòng)使自然界的公共對象轉(zhuǎn)化為個(gè)人財(cái)產(chǎn)，賦予了私有財(cái)產(chǎn)排他性。②依據(jù)“勞動(dòng)摻人和勞動(dòng)所得”進(jìn)路，主體通過勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自然資源的改造占有，并據(jù)此獲得合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。③黑格爾圍繞自由意志、人格和財(cái)產(chǎn)權(quán)展開論證，認(rèn)為“從自由的角度看，財(cái)產(chǎn)是自由最初的定在，它本身是本質(zhì)的目的”④。他認(rèn)為，由于占有暗含了分配導(dǎo)致的實(shí)質(zhì)不平等，所以只能要求滿足形式上的分配平等。所有主體均可依據(jù)此獲得合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，但權(quán)利的質(zhì)量與數(shù)量不作均等要求。③然而，洛克和黑格爾的財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分配的解釋力極為有限。一方面，數(shù)據(jù)不是自然界的無主財(cái)產(chǎn)，洛克勞動(dòng)價(jià)值論不適用于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分配；另一方面，黑格爾產(chǎn)權(quán)分配的形式平等的觀點(diǎn)，回避了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的分配正義問題。

馬克思通過對資本主義私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的“證否”，建構(gòu)了其財(cái)產(chǎn)權(quán)批判理論：“馬克思關(guān)于產(chǎn)權(quán)的思想就是他的與所有制分析相聯(lián)系的所有權(quán)思想。”⑥按馬克思的理解，“財(cái)產(chǎn)最初無非意味著這樣一種關(guān)系：人把他的生產(chǎn)的自然條件看作是屬于他的、看作是自己的，看作是與他自身的存在一起產(chǎn)生的前提。把它們看作是它本身的自然前提，這種前提可以說僅僅是他身體的延伸”③。簡言之，“產(chǎn)權(quán)”是人們通過財(cái)產(chǎn)而形成的人與人之間的一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。③這種將自然條件視為“身體的延伸”的觀念，揭示了產(chǎn)權(quán)的根源性與基礎(chǔ)性。在馬克思看來，產(chǎn)權(quán)的分配不應(yīng)是任意的或基于個(gè)別利益的考量，而應(yīng)服從社會(huì)整體利益和公平正義原則。因此，馬克思提出了基于公有制與按需分配原則的產(chǎn)權(quán)分配構(gòu)想。馬克思的產(chǎn)權(quán)理論為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的分配提供了理論依據(jù)，揭示了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分配正義“以占有事實(shí)為產(chǎn)權(quán)分配的初步根據(jù)，價(jià)值貢獻(xiàn)為產(chǎn)權(quán)收益分配的充分理由，共同富裕為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)正義最終目標(biāo)”①的基本邏輯。

馬克思的產(chǎn)權(quán)論與正義觀深刻地影響了我國憲法規(guī)范的所有制和分配制度。依據(jù)《憲法》第6條，按勞分配是社會(huì)主義的基本分配原則、按要素分配是社會(huì)主義初級階段所并存的分配原則。聚焦到我國公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)要素的分配，應(yīng)在公有制為主體的前提下，以各方主體在數(shù)據(jù)生產(chǎn)中實(shí)際勞動(dòng)貢獻(xiàn)、投人生產(chǎn)要素的多寡作為分配依據(jù)。公共數(shù)據(jù)屬國家所有，國家依據(jù)產(chǎn)權(quán)分配理論，對公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的分配進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)“數(shù)盡其用”，數(shù)據(jù)持有主體應(yīng)盡可能將公共數(shù)據(jù)加工生產(chǎn)為數(shù)據(jù)產(chǎn)品，使公共數(shù)據(jù)要素所能帶來的經(jīng)濟(jì)利益最大化。但是，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位作為完全控制公共數(shù)據(jù)要素及其生產(chǎn)關(guān)系的強(qiáng)勢地位主體，應(yīng)遵循社會(huì)主義原則，向處于弱勢地位主體的個(gè)人、企業(yè)，傾斜和分享公共數(shù)據(jù)上經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)平衡。否則，在公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品不斷擴(kuò)大再生產(chǎn)的過程下，將回歸到“國家壟斷公共數(shù)據(jù)的國家資本主義”②。

個(gè)人、企業(yè)和黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位根據(jù)其各自在數(shù)據(jù)生產(chǎn)過程中的貢獻(xiàn)大小，獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。個(gè)人通過提供個(gè)人信息、參與數(shù)據(jù)標(biāo)注等數(shù)據(jù)創(chuàng)造活動(dòng)，獲得數(shù)據(jù)使用的收益；企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新和數(shù)據(jù)處理能力的提升，獲得市場競爭優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)回報(bào)；黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位則通過數(shù)據(jù)的整合、開放和共享，提升公共服務(wù)效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。具體來看，我國數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的分配正義原則，可概括為以下三個(gè)方面：一是按勞分配為主、數(shù)據(jù)要素分配為補(bǔ)充的基本原則進(jìn)行分配。③二是公平與效率并重。黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位對個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)的收集可能構(gòu)成“數(shù)據(jù)征用”④，私主體承擔(dān)了數(shù)據(jù)泄露可能造成的數(shù)字人格權(quán)損害風(fēng)險(xiǎn)， ⑤ 應(yīng)予以補(bǔ)償。三是國家調(diào)節(jié)與市場機(jī)制相結(jié)合。國家要通過立法確認(rèn)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是民法上國家所有權(quán)，依法主動(dòng)行使公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)參與市場經(jīng)濟(jì)，同時(shí)維護(hù)數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化。

（三）公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)化：生產(chǎn)關(guān)系在法律上的反映

一般來說，概念與類型共同構(gòu)成了法學(xué)研究的基礎(chǔ)。因此，探究公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法理構(gòu)造，就必須明確回應(yīng)三個(gè)問題：一是公共數(shù)據(jù)的概念，二是公共數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的類型化概念，三是從公共數(shù)據(jù)到公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)銜接轉(zhuǎn)變的基本邏輯。首先，什么是公共數(shù)據(jù)？法學(xué)界對“數(shù)據(jù)”的概念認(rèn)識(shí)，仍處于對“數(shù)據(jù)—信息”“數(shù)據(jù)—數(shù)字”“數(shù)據(jù)—知識(shí)”等易混淆概念的區(qū)分上，對數(shù)據(jù)概念內(nèi)涵與外延尚未形成基本共識(shí)。③為避免陷人概念辨析的抽象化論爭，本文采用國家數(shù)據(jù)局《數(shù)據(jù)領(lǐng)域常用名詞解釋（第一批）》中的公共數(shù)據(jù)定義，即“各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”①。換言之，只要是在數(shù)據(jù)生成過程中，存在公權(quán)力履行職責(zé)、提供公共服務(wù)的情形，則該數(shù)據(jù)即被定義為公共數(shù)據(jù)。

其次，如何對公共數(shù)據(jù)的類型進(jìn)行科學(xué)區(qū)分？對兩種公共數(shù)據(jù)的區(qū)分，關(guān)鍵在于其中所包含著不同程度的“貢獻(xiàn)”和“勞動(dòng)要素”主體范圍，分別反映了不同的生產(chǎn)關(guān)系。以是否包含非公共數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為涉及私主體利益和不涉及私主體利益的兩類數(shù)據(jù)。其中一類公共數(shù)據(jù)是收集個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)后，經(jīng)匿名化處理的“加工公共數(shù)據(jù)”。加工公共數(shù)據(jù)是首先由公民、企業(yè)作出動(dòng)作、付出勞動(dòng)生成原始數(shù)據(jù)，然后由黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位再以合同等形式獲得其授權(quán)，再經(jīng)加工形成的數(shù)據(jù)。授權(quán)時(shí)，若黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位承諾為相對人提供附條件的無償公共數(shù)據(jù)服務(wù)，即具有授權(quán)上的“合理對價(jià)”②，證成了加工公共數(shù)據(jù)的正當(dāng)性。另一類公共數(shù)據(jù)是完全由內(nèi)部行政行為使得公共數(shù)據(jù)“從無到有”生成的“政務(wù)公共數(shù)據(jù)”。政務(wù)公共數(shù)據(jù)沒有個(gè)人和企業(yè)的參與生成，故不涉及產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)分配的爭議，其產(chǎn)權(quán)完整歸屬于國家，由加工、持有該數(shù)據(jù)的主體代行產(chǎn)權(quán)。

最后，如何把握公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)背后的生產(chǎn)關(guān)系？在馬克思看來，財(cái)產(chǎn)權(quán)或者財(cái)產(chǎn)關(guān)系，不過“只是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語”③。所以，從公共數(shù)據(jù)“跨越”到公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵，就是要通過產(chǎn)權(quán)透視其生產(chǎn)關(guān)系。一般情況下，公共數(shù)據(jù)沿著“數(shù)據(jù)資源—數(shù)據(jù)集合—數(shù)據(jù)產(chǎn)品”的進(jìn)路，自收集原始數(shù)據(jù)開始，然后清洗加工匯集數(shù)據(jù)，最后輸出生成公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品。因此，可把握從數(shù)據(jù)要素到數(shù)據(jù)商品的轉(zhuǎn)化鏈條，對其生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行觀察：其一，公共數(shù)據(jù)資源是在黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位履職過程中所產(chǎn)生的。一部分?jǐn)?shù)據(jù)是不涉及私主體的政務(wù)數(shù)據(jù)，可直接整理形成政務(wù)數(shù)據(jù)集合；另一部分則是經(jīng)收集私主體原始數(shù)據(jù)、匿名化清洗后匯集而成的加工公共數(shù)據(jù)集合。其二，公共數(shù)據(jù)的交換分為兩種情況：一種是公共數(shù)據(jù)在公權(quán)力組織架構(gòu)中的內(nèi)部共享，不體現(xiàn)為政治經(jīng)濟(jì)學(xué)上的交換形式；另一種是公共數(shù)據(jù)的無條件公開和附條件公開。部分公共數(shù)據(jù)的無條件公開，是黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位履行法定職責(zé)的行為。其三，在分配階段，各方主體依據(jù)確定的分配原則，取得其對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。只有數(shù)據(jù)要素的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值被開發(fā)，公共數(shù)據(jù)被輸出為數(shù)據(jù)產(chǎn)品或數(shù)據(jù)服務(wù)時(shí)，才能夠直觀且實(shí)際地產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)上的利益，并對利益進(jìn)行分配。其四，在消費(fèi)階段，數(shù)據(jù)因其非消耗性，不能被納入到傳統(tǒng)意義上的消費(fèi)范疇。不過，數(shù)據(jù)具有獲取上和使用上的稀缺性價(jià)值。因此，在“相對于需求，物品總是有限的”④前提下，公共數(shù)據(jù)要素的使用價(jià)值是其財(cái)產(chǎn)利益存在的前提，③所“消費(fèi)”的是數(shù)據(jù)具有稀缺性的使用價(jià)值。

四、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)造

《憲法》和《民法典》中高度抽象化、概括性的規(guī)范條款，難以為公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)造提供更為具體的指引。故有必要審視公共數(shù)據(jù)的法理構(gòu)造和實(shí)踐現(xiàn)狀，結(jié)合國家政策上數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的宏觀指引，界定“何種主體對公共數(shù)據(jù)是否具有何種權(quán)利”。

（一）公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的構(gòu)造邏輯

在“數(shù)據(jù)二十條”等政策文件中，國家對公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)造采用了漸進(jìn)式思路：在肯定產(chǎn)權(quán)界限較為明確的“私數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”基礎(chǔ)上，再確定公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)。但是，這種反向排除的論證進(jìn)路，只能達(dá)到理論上的邏輯完整，難以回應(yīng)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)實(shí)踐中運(yùn)行和流轉(zhuǎn)的緊迫需要。所以，我們應(yīng)先暫停一下這種反向排除的思路，優(yōu)先正向建構(gòu)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立框架。藉由推進(jìn)“三權(quán)分置”理論證成與公共數(shù)據(jù)范疇的立法界定，進(jìn)而明確公共數(shù)據(jù)持有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的歸屬主體。

其一，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的復(fù)合法理基礎(chǔ)。權(quán)利束理論和公物法理論為“三權(quán)分置”奠定了理論基礎(chǔ)。一方面，公物法理論確定了公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的核心目的——公共利益。在公物的概念框架下，可以將公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)在法律屬性上定義為新型財(cái)產(chǎn)權(quán)，并區(qū)分公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)和用益權(quán)。在“三權(quán)分置公共數(shù)據(jù)用益權(quán)”的思路下，可以分別明確公共數(shù)據(jù)持有權(quán)、公共數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等。另一方面，權(quán)利束理論為公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造提供了基本結(jié)構(gòu)。在公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造上，權(quán)利束理論為多類主體參與分配提供了可能方案。公共數(shù)據(jù)“三權(quán)分置”的本質(zhì)是由不同的法律關(guān)系所組成的集合，上述權(quán)利本身也會(huì)受到《憲法》第6條、第12條以及分配正義理論和公物法理論的限制。在不違背上述限制的前提下，個(gè)人和企業(yè)也享有公共數(shù)據(jù)使用權(quán)，可以依此參與公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分配。

其二，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的價(jià)值平衡。公共數(shù)據(jù)持有者所能夠享有的權(quán)利是基于事實(shí)控制的使用權(quán)，其可以通過許可他人使用、授權(quán)他人經(jīng)營等方式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的流通利用。①在公共數(shù)據(jù)要素與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系上，存在著私人性和公共性的內(nèi)在張力：公共數(shù)據(jù)要素的公共性要求其在社會(huì)中全方位流動(dòng)以最大化實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值，公共數(shù)據(jù)要素的私人性又體現(xiàn)為參與其中各主體對于控制和使用公共數(shù)據(jù)的需求。不同于企業(yè)數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)之上還承載著實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)的功能。必須按照分配正義原理，使各權(quán)利主體獲得公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)上的應(yīng)得利益。再者，基于數(shù)字人權(quán)原則中自主性隱含的權(quán)利正當(dāng)要求，在“數(shù)據(jù)利用階段應(yīng)當(dāng)凸顯受益原則”②。故應(yīng)沿著“三權(quán)分置”路徑，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)國家所有前提下，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位代持代行公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，授權(quán)運(yùn)營機(jī)構(gòu)受委托完成加工生產(chǎn)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品、釋放其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的行政任務(wù)，企業(yè)和個(gè)人有權(quán)請求無償使用公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品”的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度。（見圖1）

圖1公共數(shù)據(jù)“三權(quán)分置”的構(gòu)造邏輯

（二）持有權(quán)：受托代持公共數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)持有權(quán)是法律確認(rèn)的主體對數(shù)據(jù)進(jìn)行合法控制的權(quán)利，其核心在于保障主體對數(shù)據(jù)的自主管理能力。“數(shù)據(jù)持有作為一種法律關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是權(quán)利主體之間的相互關(guān)系。”①因此，對公共數(shù)據(jù)持有權(quán)的探討，需要綜合各主體對公共數(shù)據(jù)的貢獻(xiàn)程度以及其運(yùn)行現(xiàn)狀展開分析。

首先，將持有權(quán)歸屬黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，符合以按勞分配為主體、按生產(chǎn)要素分配為補(bǔ)充的基本原則。對于實(shí)際利益是否應(yīng)作為權(quán)利加以保護(hù)，應(yīng)通過各主體對數(shù)據(jù)生成的貢獻(xiàn)程度予以判斷。若主體未對實(shí)際利益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)，對其利益的剝奪就不構(gòu)成權(quán)利侵害。當(dāng)個(gè)人數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)匯聚成為數(shù)據(jù)集合，并經(jīng)過如匿名化等加工處理轉(zhuǎn)化為公共數(shù)據(jù)時(shí)，產(chǎn)權(quán)的類型和歸屬即發(fā)生轉(zhuǎn)變。因此，將公共數(shù)據(jù)的持有權(quán)歸屬黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，既是對其付出的認(rèn)可，也是對其履職行為的保障。

其次，將持有權(quán)歸屬黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，契合公共數(shù)據(jù)持有主體的客觀現(xiàn)狀。前文已述，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)屬民法上國家所有權(quán)，故應(yīng)由公權(quán)力機(jī)關(guān)代行。此外，從法政策學(xué)的角度來看，產(chǎn)權(quán)主體與占有主體的分離顯然與“促進(jìn)數(shù)據(jù)流通使用”的目標(biāo)相悖。目前，國務(wù)院政策文件傾向?qū)⒐矓?shù)據(jù)持有權(quán)劃歸于黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位。以財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》為例，該文件鼓勵(lì)黨政機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位將履職和服務(wù)中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)范疇，并健全數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值評估體系。因此，由黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位代持代行國家所有的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，不僅具有事實(shí)上的可行性，而且將公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交由公權(quán)力機(jī)關(guān)行使，仍可通過法律規(guī)范克服其“抑制數(shù)據(jù)共享”②的壟斷傾向。

最后，將持有權(quán)歸屬黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，有利于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)保障。從實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的成本收益角度分析，將產(chǎn)權(quán)歸屬于公共數(shù)據(jù)的持有者，不僅有助于提高公共數(shù)據(jù)資源的運(yùn)用效率，而且還將數(shù)據(jù)持有者確定為公共數(shù)據(jù)上涉他利益保護(hù)義務(wù)的主體。③前文已述，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位實(shí)際控制著公共數(shù)據(jù)。這意味著，將數(shù)據(jù)持有權(quán)分配給黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，可以使其對公共數(shù)據(jù)在法律意義上的控制和客觀實(shí)踐上的控制形成一致，令其具備絕對控制公共數(shù)據(jù)的能力。公權(quán)力是黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位代持國有數(shù)據(jù)、被賦予公共數(shù)據(jù)持有權(quán)的邏輯基礎(chǔ)，其應(yīng)依權(quán)責(zé)一致原則，擔(dān)負(fù)起公共數(shù)據(jù)在存儲(chǔ)、流轉(zhuǎn)過程中的安全保障義務(wù)。

（三）使用權(quán)：公益目的加工使用

數(shù)據(jù)使用權(quán)是權(quán)利主體根據(jù)需要對數(shù)據(jù)進(jìn)行自主加工、合理使用的權(quán)利。數(shù)據(jù)并不天然地具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，當(dāng)且僅當(dāng)數(shù)據(jù)可供使用主體去創(chuàng)造更多利益時(shí)，數(shù)據(jù)才被賦予特定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。同時(shí)，“對數(shù)據(jù)的使用并不會(huì)減少其本身的價(jià)值，相反，數(shù)據(jù)的價(jià)值因?yàn)槭褂枚w現(xiàn)”①。因此，《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)的“合規(guī)高效流通使用”，意在“合規(guī)”前提下行使公共數(shù)據(jù)使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最大化。

其一，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位具有公共數(shù)據(jù)使用權(quán)，有權(quán)對其控制的數(shù)據(jù)進(jìn)行加工、使用。在“數(shù)據(jù)三權(quán)分置”框架下，公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)被賦予了更明確的公共利益導(dǎo)向。作為公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的支配性主體，各黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)秉持“以開放為原則，以不開放為例外”的基本理念行使數(shù)據(jù)使用權(quán)。除非公共數(shù)據(jù)涉及國家安全、個(gè)人隱私等更加值得保護(hù)的權(quán)利領(lǐng)域，否則公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)盡可能地向社會(huì)開放。通過開放數(shù)據(jù)，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位可以更加透明地履行職責(zé)，增強(qiáng)公眾對公權(quán)力行使主體的信任；同時(shí)，數(shù)據(jù)的高效流通也能為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供有力支撐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

其二，個(gè)人和企業(yè)也具備公共數(shù)據(jù)使用權(quán)。公共數(shù)據(jù)大量地包含著個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)。個(gè)人和企業(yè)是重要的公共數(shù)據(jù)來源者，若黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位不對個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集整理，就無法獲取制作加工公共數(shù)據(jù)的原材料，進(jìn)而難以形成有價(jià)值的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)。一方面，個(gè)人、企業(yè)在公共數(shù)據(jù)的生成過程中，付出了數(shù)字勞動(dòng)，應(yīng)當(dāng)在使用權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步享有參與利益分配的“數(shù)據(jù)收益權(quán)”②。另一方面，在公共數(shù)據(jù)利用過程中，個(gè)人和企業(yè)承擔(dān)著一系列人格和財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，其理應(yīng)從公共數(shù)據(jù)的增值過程中獲益。③申言之，若黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位通過加工處理個(gè)人數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)而直接獨(dú)占其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，既違背“經(jīng)濟(jì)憲法”維護(hù)社會(huì)利益平衡的規(guī)范目的，亦偏離社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)語境下“共同富裕”的價(jià)值旨?xì)w。不過，與非公共數(shù)據(jù)“獲取授權(quán) + 支付對價(jià)”④的利益分配模式有所不同，這種基于公共利益的收益權(quán)，可以通過提供服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)。譬如“學(xué)習(xí)強(qiáng)國”平臺(tái)向所有用戶提供個(gè)人信息下載，免費(fèi)提供“強(qiáng)國辭典”等功能、設(shè)置學(xué)習(xí)時(shí)長兌換物品等服務(wù)即屬此類。

（四）經(jīng)營權(quán)：授權(quán)運(yùn)營共享開放

公共數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)是黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位自主行使或委托授權(quán)給其他主體而行使的，依靠經(jīng)營數(shù)據(jù)產(chǎn)品盈利的一種經(jīng)濟(jì)性權(quán)利。未經(jīng)加工形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品的數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)集合，一般不能直接使用，故其經(jīng)濟(jì)價(jià)值有限。因此，在數(shù)據(jù)交易市場中，最有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和盈利能力的是經(jīng)加工處理后的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，如以“統(tǒng)計(jì)年鑒”形式出版的書籍或數(shù)據(jù)庫等。一方面，公共數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，重點(diǎn)在于允許公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品通過市場化方式盈利。數(shù)據(jù)產(chǎn)品具有規(guī)模報(bào)酬遞增的特點(diǎn)，產(chǎn)出增加比例大于投入增加比例。③進(jìn)言之，正是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場的效率更高，所以才有能力實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)權(quán)利的保障。 ① 另一方面，授權(quán)運(yùn)營是純粹行使公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)的制度機(jī)制。②統(tǒng)計(jì)研究表明，公共數(shù)據(jù)開放能顯著優(yōu)化資本要素配置。③故應(yīng)通過授權(quán)經(jīng)營，將公共數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)授權(quán)給其他有資質(zhì)的主體，委托其進(jìn)行公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的共享開放、經(jīng)營盈利。

將公共數(shù)據(jù)經(jīng)營權(quán)賦予黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和運(yùn)營機(jī)構(gòu)，有如下理由：黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位有能力將公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的盈利，再次運(yùn)用到公共數(shù)據(jù)安全保障、權(quán)益保障等方面。附條件無償使用公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品，是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品公益性目標(biāo)的手段。有償使用公共數(shù)據(jù)不僅是“解決數(shù)據(jù)治理成本問題的一項(xiàng)策略”④，也是以此促進(jìn)公共數(shù)據(jù)要素發(fā)揮更大經(jīng)濟(jì)效益、保障產(chǎn)權(quán)體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。“公共數(shù)據(jù)的安全和利用是一體化議題”③，公共數(shù)據(jù)的安全保障制度與流通利用制度之間存在相輔相成的內(nèi)在邏輯。故應(yīng)由黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位行使公共數(shù)據(jù)共享公開、市場化經(jīng)營的權(quán)利并取得其上經(jīng)濟(jì)利益。此外，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位有能力判斷公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營是否超出公益目的。兼顧分配的公平與效率，有助于建立有效的社會(huì)安全保障體系，降低市場失靈帶來的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)主義平等價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

五、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的制度構(gòu)造

公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行體系涉及民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等多個(gè)部門法，應(yīng)通過領(lǐng)域性立法形成“跨部門領(lǐng)域法秩序”和“數(shù)字善治的秩序狀態(tài)”，從登記確權(quán)、產(chǎn)權(quán)限制、加工運(yùn)營三方面展開公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的制度構(gòu)造，建構(gòu)交叉性領(lǐng)域問題導(dǎo)向的制度框架。⑥

（一）登記確權(quán)制度

公共數(shù)據(jù)登記確權(quán)，是公共數(shù)據(jù)要素流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)運(yùn)行法治化展開的基本前提。國家發(fā)改委、國家數(shù)據(jù)局印發(fā)的《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》，明確了公共數(shù)據(jù)資源的登記要求、登記程序及監(jiān)督管理的具體規(guī)則。黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、被授權(quán)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)均屬登記主體范疇。由于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)在外觀上表現(xiàn)為“訪問和控制數(shù)據(jù)、向其他人提供訪問權(quán)限和控制權(quán)限”③，所以《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》中也要求登記主體自登記時(shí)提交數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)情況、外觀信息等內(nèi)容，以確認(rèn)申請主體在客觀上控制該公共數(shù)據(jù)資源。不過，因?yàn)楣矓?shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)屬國家所有，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位僅代行“三權(quán)分置”架構(gòu)下的公共數(shù)據(jù)用益權(quán)，故登記行為是宣示登記確權(quán)。換言之，公共數(shù)據(jù)資源登記的目的，僅在于公示登記主體對公共數(shù)據(jù)的管理權(quán)限，而非轉(zhuǎn)移或設(shè)定財(cái)產(chǎn)權(quán)。③

國家發(fā)改委、國家數(shù)據(jù)局印發(fā)的《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施規(guī)范（試行）》規(guī)定“擬提供的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)清單，應(yīng)包括支持公共治理、公益事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展兩大類，以及預(yù)期產(chǎn)品和服務(wù)形式等”。因此，將公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)區(qū)分為公共治理、公益事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展兩大類的做法，即在強(qiáng)調(diào)前者重在實(shí)現(xiàn)公益價(jià)值，后者偏重創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。恰好，公共數(shù)據(jù)歷經(jīng)了一個(gè)“公共管理部門的政務(wù)數(shù)據(jù)——公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的公共數(shù)據(jù)”的概念擴(kuò)張進(jìn)程。①根據(jù)公共數(shù)據(jù)在內(nèi)容上是否包含個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)，可以將其區(qū)分為“政務(wù)公共數(shù)據(jù)”和“加工公共數(shù)據(jù)”。政務(wù)數(shù)據(jù)是由單純內(nèi)部行政行為所生成的公共數(shù)據(jù)，其內(nèi)容不涉及個(gè)人數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)。因此，控制此類數(shù)據(jù)的黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位可直接依據(jù)其管理職責(zé)享有相應(yīng)的數(shù)據(jù)用益權(quán)。此類數(shù)據(jù)的確權(quán)，主要依賴于黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的公權(quán)力和職責(zé)劃分，政務(wù)公共數(shù)據(jù)已具獨(dú)立公示機(jī)制，可徑行登記。相比之下，加工公共數(shù)據(jù)則可能包含個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)等敏感信息，其確權(quán)需要充分考慮數(shù)據(jù)來源的合法性、數(shù)據(jù)處理的合規(guī)性等因素后，明確各主體在數(shù)據(jù)使用、收益及處置等方面的權(quán)利和義務(wù)。

（二）產(chǎn)權(quán)限制制度

由黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位控制并行使的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，是基于公共利益導(dǎo)向，對公共數(shù)據(jù)上私主體財(cái)產(chǎn)利益的限制與干預(yù)而形成的。所以，“若因公共利益、第三人利益而過分限縮權(quán)利內(nèi)容，將導(dǎo)致對憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯”②。因此，也需通過令公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)主體“負(fù)擔(dān)完整的數(shù)據(jù)開放、共享和管理三重義務(wù)”③的方式，對不同類型公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分別采取嚴(yán)格非營利、禁止經(jīng)營和有限盈利、允許經(jīng)營的運(yùn)行制度。以“限制之限制”的方式，平衡公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)體系下公共利益與私主體利益之間的緊張關(guān)系。

其一，政務(wù)數(shù)據(jù)的使用也要以公共利益為目的受到限制，以支持公共治理、公共事業(yè)，受公法監(jiān)管。“政務(wù)公共數(shù)據(jù)”與“加工公共數(shù)據(jù)”之間可以相互轉(zhuǎn)化。諸如對河流湖泊水位流量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，即屬前者；當(dāng)數(shù)據(jù)再包含沿水居民、企業(yè)經(jīng)濟(jì)收入狀況時(shí)，因其包括匿名化的個(gè)人數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)，就轉(zhuǎn)換為“加工公共數(shù)據(jù)”，公眾可非獨(dú)占訪問。

其二，在政務(wù)公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行中，由原始政務(wù)數(shù)據(jù)加工生成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或數(shù)據(jù)服務(wù)，理應(yīng)向公眾無償公開使用。這是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源“全民共享”目標(biāo)的重要途徑，也是黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位履行數(shù)據(jù)開放義務(wù)的具體體現(xiàn)。但是，無償使用并不意味著無限制使用。為防止數(shù)據(jù)資源被濫用，可在數(shù)據(jù)產(chǎn)品的無償使用上附加條件。例如，持有權(quán)主體可以設(shè)定單個(gè)主體每日使用數(shù)據(jù)產(chǎn)品的次數(shù)限制，這樣既可保證公眾能夠合理獲取所需數(shù)據(jù)，又可以避免數(shù)據(jù)資源的過度消耗。如此可在保護(hù)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，兼顧公共利益的最大化。

其三，還應(yīng)當(dāng)將“公法上的行政管理權(quán)（監(jiān)督權(quán)）與私法上的經(jīng)營管理權(quán)（所有權(quán)）相分離”④的原則作為公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的行使原則，避免公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的行政壟斷和不正當(dāng)競爭，以維護(hù)市場公平。公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的消極權(quán)能要求，任何主體的行為不得與其構(gòu)成不正當(dāng)競爭。③公共數(shù)據(jù)作為社會(huì)資源的一部分，其產(chǎn)權(quán)運(yùn)行應(yīng)體現(xiàn)公開、透明與競爭的原則。當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營模式在實(shí)踐中逐漸普及，但行政壟斷或其他主體利用公共數(shù)據(jù)開放性的不正當(dāng)競爭現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅限制了數(shù)據(jù)市場的活力，也損害了公共利益。故應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)各方參與公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，通過市場競爭激發(fā)創(chuàng)新活力，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化。

（三）加工運(yùn)營制度

“加工公共數(shù)據(jù)”可經(jīng)由授權(quán)運(yùn)營的方式，確立私法范圍內(nèi)的使用權(quán)或處置權(quán)，以供產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展使用。此時(shí)，公法上的公共數(shù)據(jù)管理權(quán)與私法上的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營權(quán)并存，兩者獨(dú)立且分別受公法、私法規(guī)范。依據(jù)使用目的區(qū)分公共數(shù)據(jù)，在于實(shí)現(xiàn)兩類公共數(shù)據(jù)的“目的性管理”，確保數(shù)據(jù)在明確目的范圍內(nèi)被利用，并受相應(yīng)法律規(guī)范約束，以嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行基準(zhǔn)，限定其僅用于公共治理和公益事業(yè)。實(shí)踐中，“一手交錢，一手交貨”交易模式已無法適應(yīng)數(shù)據(jù)交易市場的復(fù)雜需求。因此，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行理念應(yīng)“從單一維度規(guī)制轉(zhuǎn)向共建共享的合作治理”①。需要通過“確立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營協(xié)議的民事合同屬性”②，將授權(quán)運(yùn)營作為公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行制度的主要手段，以寬松的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行制度實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

其一，按照“補(bǔ)償成本、合理盈利”③的原則，各持有權(quán)主體通過授權(quán)運(yùn)營方式，完成釋放加工公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)價(jià)值的行政任務(wù)。“私法同樣是依法行政的法源，經(jīng)由私法形式的行政并不違背民主原則。”④《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施規(guī)范（試行）》第17條明確，“公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格按照國家有關(guān)價(jià)格政策執(zhí)行”。實(shí)踐中，《福建省公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》已明確公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目包括技術(shù)服務(wù)費(fèi)和存算設(shè)施使用費(fèi)。③黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位授權(quán)私主體運(yùn)營公共數(shù)據(jù)，是基于市場化、效率優(yōu)先的考量。多數(shù)控制公共數(shù)據(jù)的主體可能不具備加工處理、運(yùn)營公共數(shù)據(jù)的能力。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度下，持有公共數(shù)據(jù)的主體通過與有資質(zhì)主體簽訂合同，令受托人代理行使黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，形成了“委托—受托”的法律關(guān)系，為公共數(shù)據(jù)的高效利用提供制度保障。

其二，預(yù)先設(shè)置加工公共數(shù)據(jù)的公開范圍、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的共享?xiàng)l件，完成公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)上的利益分配。例如，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第18條、第20條明確，將公共數(shù)據(jù)依開放屬性區(qū)分為無條件開放、有條件開放、不予開放三類，并明確了用于產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)應(yīng)有條件有償提供使用。但是，因數(shù)據(jù)權(quán)屬分配立法的缺失，各地制定的地方性法規(guī)都不得違背法律保留原則，徑行對公共數(shù)據(jù)上利益分配予以規(guī)定。因此，在未來進(jìn)行數(shù)據(jù)確權(quán)立法時(shí)，應(yīng)依據(jù)類型化方式，對加工公共數(shù)據(jù)的公開范圍、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的共享?xiàng)l件予以規(guī)范。

六、結(jié)語

公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)關(guān)系在法律系統(tǒng)中的具體反映，其法律構(gòu)造是公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度建構(gòu)與價(jià)值釋放的基礎(chǔ)。公共數(shù)據(jù)是國家所有的社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)，具有“憲法上國家所有/民法上國家所有權(quán)”的雙重意蘊(yùn)，二者分別構(gòu)成產(chǎn)權(quán)分配和授權(quán)運(yùn)營的憲法依據(jù)。由于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬于國家所有，因此對公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)權(quán)利構(gòu)造的重點(diǎn)即在于“何主體對公共數(shù)據(jù)享有何種權(quán)利”。依托公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)關(guān)系，應(yīng)由黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位代行公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，并通過黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位保障個(gè)人和企業(yè)的數(shù)據(jù)使用權(quán)，以附條件無償共享、有償共享等靈活方式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的合理分配。公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的結(jié)構(gòu)體系，不僅契合當(dāng)前公共數(shù)據(jù)實(shí)踐發(fā)展的迫切需求，也為國家未來立法提供了廣闊的空間和可能性。本文亦存在不足之處，如對于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的具體確權(quán)流程、運(yùn)行機(jī)制的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)等方面尚待深人探討。未來，在黨和國家加快開展公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)及運(yùn)行體系實(shí)踐探索的背景下，新的研究方向可聚焦于公共數(shù)據(jù)確權(quán)制度的細(xì)化設(shè)計(jì)、運(yùn)行制度的實(shí)操性優(yōu)化以及保障制度的完善路徑，為公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)提供更為堅(jiān)實(shí)的法治保障。

Abstract ： The core proposition of the legal construction of the property rights of public data lies in defining the atribution of rights and the boundaries of rights exercise of multiple subjects over public data.However，existing theories are difficult to address the internal conflicts such as the shared openness and exclusive control of the property rights of public data.Therefore，based on the practical operation of the property rights of public data，it is necessary to clarify the theoretical paradigm of the legal construction of the property rights of public data.At the level of jurisprudence construction，public data is public property owned by the state，which has the dual implication of“state ownership in the constitutional sense/state ownership in the civil law sense”，and the two respectively constitute the constitutional basis for property rights allocation and authorized operation.The theory of public property law，the theoryof the bundleof rights，and the principle of distributive justice together constitute the jurisprudence basis of the property rights of public data.At the level of rights construction，according to the framework of“separation of three rights”，a rights system that ataches equal importance to open sharing and factor circulation should be constructed around the ownership right，usage right，and operation right.At the level of institutional construction，first，the registration and confirmationof rights system with typological distinctionshould be applied to clarify the ownership of rights，and then，the non-profit restriction system should be applied to government public data，and the operation system with limited profit should be applied to processed public data，so as to curb administrative monopoly，release the value of data，and ensure the standardized operation of the property rights of public data.

Key Words： Property Rights of Public Data; Legal Construction; Rights Construction; Separation of 'hree Rights

（責(zé)任編輯：張紅）