數字政府協同原則的規范內涵及制度展開

目次

一、問題的提出

二、邏輯基礎：協同的含義及其在既有行政法體系中的呈現

三、中心任務：立足數字政府協同本質因應制度壁壘和規范真空

四、制度構建：數字政府協同原則的具體化展開路徑

五、余論

一、問題的提出

數字化時代，信息技術發展在顛覆社會活動方式的同時，亦在重塑政府的管理和服務范式。

隨著互聯網、大數據、人工智能等技術手段廣泛承載起國家行政權的實際運行，如何在依法行政框架內對數字政府變革作出制度性回應，已成為當前行政法發展的新任務。正如《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》所指出的，數字政府是法治政府在治理流程和方式上的數字化革新，需要“著力實現政府治理信息化與法治化的深度融合”。因此，技術驅動下的機制創新與法治回應中的制度建構共同形成了數字政府建設的“臺前”和“幕后”。考慮到法治國原則對行政法體系“紀律”與“實效”的雙重委托，①法治化意義上的數字政府轉型，一方面要在消極控權角度確保數字化變革的合法方向；另一方面要在積極護權角度補齊技術化治理的制度短板。

從行政權運行形式的角度看，數字政府轉型最為顯著的變化在于技術驅動的組織重構與流程再造。②通過“互聯網 + ”的技術賦能，“一網通辦”“非現場執法”等數字化方式的實現，使得依賴客觀時空物理條件的傳統政府形象不斷淡化，以業務和條塊關系嚴格劃分的組織界限逐漸模糊。數字化條件下，網絡與數據應用固有的聯通與流動技術屬性決定了由其承載的權力運行，也在形式上表現出組織聯動與信息聚合特征。相比以具體行政組織為焦點，強調根據部門職能進行權力分配的傳統行政模式；數字行政則表現為以行政任務的實現場景為焦點，強調組織間基于信息資源的配合與互動。③對此，我國在電子政務建設早期就提出了“促進業務協同，資源整合”的制度目標。④“協同”也由此成為法政策上推進數字技術與政府管理服務相融合的一貫要求。

2022年《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）進一步將“整體協同”作為數字政府建設的基本原則。根據《指導意見》要求，協同既是政府數字化履職能力體系的具體實踐形態，又是數字政府制度規則體系的抽象規范原則。考慮到“協同”本身在法律體系中并無統一的教義表達，而且其作為對政府治理模式的描述性用語，也并非數字政府語境下的專屬概念。因此，如何透過數字行政轉型中組織結構和流程搭建的創新實踐，從行政法學理上準確定位數字政府協同原則的規范含義和制度需求，是“協同”從單純法政策原則宣示轉向系統法教義制度規則的關鍵。本文將嘗試在系統澄清協同規范內涵的基礎上，挖掘既有行政法體系中的協同要素；隨后通過對數字政府實踐中協同形態的提煉，定位既有制度壁壘和規范真空;進而有針對性地提出數字政府協同原則的具體化制度建構路徑。

二、邏輯基礎：協同的含義及其在既有行政法體系中的呈現

（一）何為“協同”

僅就概念的形式表達而言，法律規范中向來不乏“協同”的身影?？v觀我國1949年以來的中央層級立法，關于協同的規則表述早在1953年制定的《中央人民政府政務院關于國家建設征用土地辦法》中就已出現。迄今為止，先后已有近50部法律在具體條文中直接設定了協同規則。單就使用頻次來看，“協同”似乎已然是被廣泛采納的法律制度概念。但進一步觀察便可發現，無論是形成協同的領域范疇，還是實施協同的主體范圍，已有規則間并未表現出規范目的上的直接關聯，①反而呈現為“各自為戰”的零散狀態。比如《中華人民共和國安全生產法》第85條第2款中的協同設定了參與事故搶救部門和單位接受統一指揮下的公私集體應急義務，而《中華人民共和國噪聲污染防治法》第7條、《中華人民共和國反外國制裁法》第10條第2款中的協同則明顯帶有不同行政機關間聯合執法的規范目的。由此可見，囿于分散的規范場景，立法者在文義上對協同的青睞并未促成其教義內容的明確。因而，當數字政府規則體系構建需要以具體法律制度落實協同原則時，既有規范中直接的協同表述并未提供充分的可參考制度樣本。

規范層面協同內涵的不確定性，與中文語境下協同的動詞屬性，以及與其搭配之主語和賓語的多樣性直接相關。按照《現代漢語詞典》的解釋，協同是指各方的相互配合或協助。②這一語義解釋除了表明協同發生有賴于多個主體共同參與外，并不預設形成協同的場景與機制。現實中，主體身份的差異、客體對象的不同，以及具體配合與協助方式的選擇， ③ 都會導致協同過程在制度評價上的差異?？紤]到公權主體多元復雜的層級結構，以及分散獨立的權責事項，單純語義解讀只會進一步加劇協同內容的繁雜，進而導致對協同機制的關注容易迷失在協同現象的多元外觀中。對此，學者們在探討作為行政權行使方式的“協同”時，也已普遍注意到其語義模糊性引發制度認識偏差的可能。④因此，與其追求一個難以內外周延的靜態協同概念，不如回歸其固有的動態屬性，著眼于從多方互動過程中提煉協同的制度機制。

對此，以物理學為基礎的協同學研究，為厘清行政組織間權力實施協同的制度內涵提供了參考路徑。③根據協同學理論，協同并非任意發生的隨機性互動，而是存在于自然世界或人類社會中自組織系統形成內部有序狀態的過程中。所謂自組織，是指沒有外界干預，僅靠組織內部相互作用即可實現由混沌無章走向平衡有序狀態的系統。而協同就是該系統內相互作用，進而促成平衡秩序形成的過程機制。因而，盡管協同在外觀上通常表現為合作，但并非任何形式的合作都屬于協同。作為客觀科學規律，協同的發生有賴于系統中個體間的相互作用，產生能夠促使系統達到有序狀態的“序參數”。進而在序參數的目標牽引下，驅動系統中個體通過互動配合實現整個系統穩定秩序的生成。因此，特定目標牽引，構成系統個體廣泛參與，以及以目標為導向的相互協調是協同發生的關鍵機制。

盡管在職權法定原則下，因法規范外在約束力的存在，行政系統內“權力實施協同”與自組織內“秩序形成協同”間表現出系統科學層面的組織性質差異，但這并不妨礙借助協同學理論來類比理解行政權實施協同的制度內涵。一方面，就協同的發生而言，組織性質差異的影響只體現在協同目標的驅動力來源上。即自組織內協同是序參數支配下的“自發互動”；行政權實施協同則在依法行政約束下，表現為以客觀法定目標為牽引的“自覺配合”。①無論是自發還是自覺形成的協同，其具體實現目標的合作過程都依賴個體廣泛參與基礎上的互動協調。另一方面，盡管行政權的實施受到行政法規范構筑之外在控權機制的支配，但并未因此完全禁錮行政系統在實際行權過程中的內在能動性。事實上，依法行政效果的實現，需要以抽象規范設定之行政任務與具體實現任務之履行模式相互契合為前提。換言之，從行政權行使的角度看，作為實際擔負任務履行職能的行政系統，其內在結構會在法定任務目標的牽引下呈現出組織關系模式的波動性。行政組織結構及其相互關系不僅在制度層面（institutionell）表現出反映國家行政外觀和存在形式的社會屬性，而且在工具層面（instrumentell）發揮著影響行政任務實際履行的規范功能。②

尤其是在經濟與社會持續發展的背景下，行政任務復雜性和變動性的加劇必然導致行政組織結構的靈活性和多樣性。 ③ 其一，隨著行政任務的擴張，單純依靠“條件式”規則預設權力結果的高密度約束模式難以為繼，立法者不得不轉向以約束強度較低的“目的性”規則進行概括或彈性授權。④面對實體規則控權效果的下降與行政形成空間的擴張，影響行政權運行的內外因素此消彼長，行政系統內在的權力運行結構愈發成為影響立法目標實現的重要因素。其二，按照系統論觀點，行政任務的實現表現為承載權力的行政系統與承受權力之外部環境（Umwelt）間的交流互動過程。因而行政權運行除了要在“事前”接受職權法定原則對權力來源的約束外，還要在“事中”經受系統外環境因素對組織結構的影響?？紤]到任務對象環境的變動性及其影響的不確定性，行政系統需要在內部組織結構和相互關系上為權力運行預留出相對靈活的調整空間，5防止因組織僵化束縛決策過程，進而影響行政任務的實現。因此，在以客觀法定任務為目標牽引的行政活動中，實際暗含了行政組織間相互協調權力運行結構的主觀動力。這也意味著行政組織間圍繞行政權行使構筑的相互關系模式，天然地表現出與自組織相類似的系統內協同誘因。只不過客觀任務內容差異對目標牽引效果影響的不同，使得組織層面具體的協同范圍和程度也有所區別。在此前提下，《指導意見》確立的協同原則并非數字政府轉型的特異化需求，而是內化于行政任務目標之協同動力在數字化條件下的具體呈現。因此，對于數字政府協同原則制度具體化的探討，應以充分梳理既有行政法規范體系中有關組織協同的內容為前提。

（二）既有行政法規范體系中組織協同的規范性呈現

盡管行政任務的目標牽引為行政組織間的權力行使協同提供了內在動力，但在依法行政的外在制約下，行政組織間形成的協同，并不完全具備前述自組織系統內秩序形成協同的自發性和自由性。換言之，依法行政原則同時具備的消極控權與積極行權面向，導致既有行政法制度體系在塑造行政組織間關系結構時，也同時顯現出限制協同和趨向協同因素并存的狀態。

1.職權法定原則下受制于管轄權限制的協同阻力

藉由組織意義上的行政概念觀察，①在行政法領域被奉為圭桌的“法無明文規定為禁止”要求，既強調在“行政—公民”外部關系中，行政機關面向相對人實施行政管理活動的“事項”授權需要有明確的規范依據，又表明在“行政—行政”的內部結構中，行政組織間具體從事對外活動的“事權”分工同樣要受到法律法規的約束。站在權力實施的角度，作為依法行政核心的職權法定原則，首先指向行政組織具體任務權限獲得與實施的合法性。2004年《全面推進依法行政實施綱要》即明確規定，要“合理劃分和依法規范各級行政機關的職能和權限”。由此可見，在客觀行政任務的法定化中，同時包含著在行政系統內具體分配任務權限的組織法定化要求。換言之，擔負特定行政任務實施的職權要落實到行政組織管轄權的授予上。通過管轄權的分配，行政任務得以同行政組織建立具體聯系，并以此為基礎發揮其對組織結構的影響效果。②行政組織根據任務授權分配的管轄權對外履行依法行政職責，以避免因責任劃分不清陷入違法的混合行政（Misch-verwaltung）狀態。③因此，考慮到職權法定下的權責一致要求，由管轄權分配形成的事權分工，必然在組織關系的構建上表現出互不干涉的排他效果。④

與此同時，根據憲法民主原則要求，行政權的行使需同時在其內部的組織人員（personell-or-ganisatorisch）安排和外部的實體任務（sachlich-inhaltlich）承擔上，具備層層回溯至人民的正當性傳遞結構。為實現這一“中心化”控制目標，現代法治國家行政系統的構建普遍遵循了馬克斯·韋伯提出的科層官僚制模式。作為取代個人化、世襲式、家長式權力模式的法治化組織模型，③官僚制組織構造以管轄權分配為前提，尋求通過科層間隸屬監督形成的職權傳遞和控制，以及穩定且專業化的崗位職責分工，實現規范化的組織運轉。③不可否認，官僚制模式中管轄權向具體職位進行穩定分配并通過科層隸屬實現上下監督的過程，與民主原則要求的鏈條式權力正當性傳遞形成了組織結構上最為理想的適配關系。？但在忠于職務目標（Amtstreue）的專業化官職設置下，官僚制對行政組織中具體職位義務專屬性和明確性的要求，進一步強化了管轄權主體間的獨立性，并可能由此催生組織個體以及組織內部的利益固化。③受此影響，科層官僚制的組織形式在一定程度上抑制了組織間權力行使協同的發生，或者說提升了形成協同的難度。

正因如此，在早期依法行政實踐中，行政組織通常只在其事項管轄范圍內獨立實施行政活動，僅在有明確規范依據情況下才表現出有限的組織互動端倪。就具體制度形態而言，傳統行政法體系中的組織互動主要體現為個案職務協助以及零散的聯席會議或部門協商。

一是行政程序中的職務協助。為保障行政任務的合法實現，行政程序法上普遍承認其他行政機關對程序實施機關負有職務協助義務。這種個案協助義務的雛形可以追溯到1871年《德意志帝國憲法》中有關公權機關間協助義務立法權歸屬的規定。①1976年德國《聯邦行政程序法》將職務協助確定為面向所有行政機關的一般程序義務，即任何行政機關都有義務應其他行政機關的請求在行政程序中提供補充性幫助。雖然我國尚未出臺統一的行政程序立法，但類似的協助義務也很早即被特別法承認，并逐漸顯現出普遍性趨勢。1957年國務院制定的《消防監督條例》在第2條第2款設置了公安機關對國防、林業、交通運輸等領域主管部門開展消防監督工作的協助義務。后續出臺的《農民承擔費用和勞務管理條例》《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律法規中均有類似的部門協助義務規定。2008年《湖南省行政程序規定》第17條明確將職務協助作為面向所有行政機關的程序義務。這一義務要求在2021年《中華人民共和國行政處罰法》修訂中上升為法律義務，根據該法第26條規定，行政機關因實施行政處罰的需要，可向有關機關提出協助請求。

僅從外觀形式看，程序中的職務協助的確表現出行政機關間的聯系與互動。然而，對比前文提煉的協同機制，當前有關程序內職務協助的規定并非真正意義上圍繞特定目標形成的組織協同。第一，程序內職務協助并非實現行政任務目標所必需。作為選擇性補充幫助活動，是否需要協助僅由具有管轄權的程序實施機關單方判斷。第二，職務協助義務的目的并非直接促成任務目標的實現，而是幫助程序實施機關有效行使管轄權限。根據德國《聯邦行政程序法》第5條、我國《湖南省行政程序規定》第17條對職務協助前提的規定，個案中的職務協助僅在程序實施機關因法律或事實原因無法直接實施職務調查行為；或者所需證明材料由其他機關掌握且難以自行收集時，程序實施機關才會出于履行自身管轄權的目的請求其他機關的協助。而被請求的行政機關也可以基于合法理由拒絕提供協助。因此，由職務協助形成的組織互動并不具備目標牽引上一致性，也未在具體協助事項的實現上表現出前述協同機制中各方參與的相互協調和互為條件屬性。由于不同機關行為間缺少目標和內容上的同化效果，②因而職務協助本質上只是圍繞單一組織管轄權進行的單向度組織聯系，③不具備協同中主體間對彼此參與和互動的依賴。

二是聯席會議與部門協商。按照前述職權法定和民主原則對管轄權的確定性要求，最為理想的狀態是行政系統內全部的組織設置與任務拆分具備一一對應關系。然而在行政權實際運行中，行政組織結構因其背后附著的政治性考量，往往表現出與任務授權非同步的獨立性。與此同時，具體任務管轄內容指向的社會事實在整體社會關系中也存在著時空、地域的關聯性和變動性。兩種因素疊加之下，可能導致現實中個別行政組織管轄權對社會事實覆蓋不足，或是行政組織間任務管轄發生重疊。對此，在不觸及具體行政組織對外管轄權的前提下，立法和實踐中很早即確立了以聯席會議和部門協商為代表的聯絡和溝通機制。例如，《國務院關于非常設機構設置問題的通知》規定，“已明確屬于有關部門職責范圍內的工作…一般不再設非常設機構…對某些確需由有關部門協同完成的任務，可建立部際聯席會議制度”。1979年出臺的《水產資源繁殖保護條例》第13條規定，“凡阻礙魚、蟹洄游和產卵的，由水產部門和水利管理部門協商…適時開閘納苗或捕苗移殖”。隨著經濟和社會的發展，在諸如生態環境保護、區域一體化及自貿試驗區建設等行政任務跨區域、跨部門屬性明顯的領域，聯席會議和部門協商制度已被越來越多的法律法規所吸納。

雖然兩種溝通機制在實施中表現出目標牽引上的一致性，但從法律效果規定來看，無論是聯席會議還是部門協商仍普遍受到組織間管轄權壁壘的限制，進而導致在協商溝通的外觀下維持著“單打獨斗”的分散狀態。首先，關于部門聯席會議的規范中，鮮有對具體議事程序、決議效力和后續執行的規定。因而，就既有規范文義而言，聯席會議在多數情況下只發揮著松散的議事協調作用，尚未通過集中聯絡直接形成行政組織間圍繞任務目標的統一行動。其次，既有部門協商規定多針對組織間管轄爭議的處理，或者因一方管轄權行使可能對其他組織管轄事項產生影響的情形。①因此，行政組織間的協商并非出于共同參與并實現特定任務履行的目的，而是為了某一行政組織能夠合法有效行使其管轄權限。由此可見，與前述職務協助制度類似，受職權法定原則限制，當前立法中的聯席會議和部門協商制度僅在形式上部分表現出了組織協同的端倪。

2.源于行政一體（EinheitderVerwaltung）功能導向的協同動力

如前所述，作為制度與工具屬性的統一，行政組織在反映行政系統結構的同時，承擔著實現行政任務的權力媒介功能。因此，行政權的組織構造需要圍繞行政任務以合目的（zweckmaβig）的方式具體安排。②但與行為法在設定行政任務時應達到的明確性和穩定性標準不同，組織法在塑造行政系統內組織結構時往往僅發揮“框架性”作用，并不預設完全固定的組織形態和相互關系。換言之，職權法定原則強調以管轄權構筑組織間彼此獨立的關系，實際指向的是根據任務授權已經明確的組織關系結構，而非行政任務實際形塑組織樣態的過程。

根據《中華人民共和國憲法》第3條第2、3款規定，在民主原則確立的國家權力體制和分工下，面向行政的任務授權是以行政權整體為義務對象。相應地，行政系統也是以權力整體向代議制機關負責并接受其監督。這種任務授權與行權監督的整體屬性，為組織法中源于國家主權統一性的行政一體原則提供了功能維度的注解。即所謂“一體”并非預設自上而下整齊劃一的恒定組織結構，③其重心在于任務導向下行政作為決策與效果一體（Entscheidungs-und Wirkeinheit）的組織功能。④因此，行政一體原則的規范作用不是要抹平現實中多層級、多樣化組織關系下的形式差異，而是從組織關系構建角度，一方面將所有行政組織納入憲法民主原則的統一約束，實現宏觀權力分工下行政整體負責的效果；③另一方面促成分散組織個體間圍繞公共利益的“同向度（gleichsinnig）協作”③，確保微觀權力行使時行政系統執行任務的效能。

根據行政一體的功能導向，上文基于行政任務與行政權行使模式契合性提出的組織協同需求，在依法行政框架下實際已內化為組織合法的必然要求。特別是在科層官僚制模式中，由于行政任務在執行中被拆解為不同層級和崗位中的分散管轄事項，因而對外決策與效果一體目標的實現，必然要建立在各管轄單元相互關聯協調的基礎上。①對此有學者指出，恰恰是因為行政系統內部門和崗位高度分化的組織結構，才更需要組織間相互協調配合的機制來抵消因管轄權分配可能引發的組織設置與任務目標不匹配風險。②換言之，韋伯對于科層官僚制的描述只是勾勒了靜態的組織結構，必須要借助結構間相互協調的細節填充，才能實現動態的組織活動。③

具體到我國實踐，構建和完善行政一體的組織協同機制，對于保障依法行政效果更具關鍵性和迫切性。長期以來，受民法法人學說的影響，我國行政法理論中存在將民法中機關人格肯定學說作為支撐行政機關獨立權力主體地位的錯位認識。④由此導致行政機關作為行政系統內組織部門對外獨立實施活動之管轄權能，與代表國家公權力承擔責任之公法主體權能相互混同。隨著這種雜糅的主體理論被行政訴訟的被告制度吸收，行政組織相互間的孤立性進一步受到行政機關訴訟地位和責任歸屬獨立性的強化，有關行政系統內組織結構的認識也因此持續淹沒在行政主體間的責任區分關系中。③受此影響，在行政疆域持續拓展的趨勢下，主體理論主導的組織關系構造與行政任務間不適配的矛盾日漸尖銳。一方面，科層制之下，行政任務擴張后的管轄需求需要通過不斷設置新的組織部門來解決。而在組織與主體的混沌關系下，行政組織的數量越多，組織間彼此割據的碎片化狀態就越嚴重，制約相互間聯系的阻隔也就越深。而另一方面，由于社會活動關聯性的持續增強，不同行政組織間管轄權內容的關聯程度也隨之提升，具體行政任務背后公共利益的實現，往往需要在多個組織管轄范疇中進行整體價值協調。

為突破組織碎片化下管轄分散孤立導致的協同阻滯，1999年浙江省金華市首創了一站式政務服務模式，通過一窗對外受理和內部程序流轉實現了不同行政機關圍繞同一審批目標的程序性協同。這種程序相對集中的組織協同模式在2003年出臺的《中華人民共和國行政許可法》中獲得了法制化確認。以行政許可領域首創的“程序內組織集中”機制為參照，我國目前已陸續在行政處罰、行政決策等領域建立了以聯合執法和決策協商為代表的程序集中協同模式。除了行為法層面構建的具體協同機制外，前述行政一體原則對組織協同的功能要求，也得到了組織立法的呼應。2018年，黨的十九屆三中全會提出“堅持優化協同高效”的組織改革原則。隨后，該原則分別被修訂后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《中華人民共和國國務院組織法》確立為我國各級政府組織設置的核心要求。

三、中心任務：立足數字政府協同本質因應制度壁壘和規范真空

通過上述梳理可知，行政組織間以實現行政任務為目標，圍繞行政權行使進行相互協調配合的組織協同，實際是依法行政原則下行政系統內組織合法性的固有要求。考慮到前述組織法規定的框架性作用，作為組織關系構造基本原則的協同要求只是概括地確認了協同的可行性，并不直接創設統一的組織協同模式。具體的組織協同制度需要在行為法層面結合特定任務目標對組織間管轄權互動合作的需求展開。①因此，數字政府協同原則在規范層面的制度構建不能簡單依循，或者套用傳統行政活動方式下的協同場景和規則，而是應當在明確數字政府行政管理模式與組織協同互構聯系的基礎上，著力破解和填補當前數字政府實踐中暴露出的制度壁壘和規范真空。

（一）數字政府的協同本質

作為信息技術與政府改革聯姻下對行政管理范式和能力的根本性修正，數字政府的結構形態已經從以擔當具體崗位職權義務之個人為單元形成的縱橫分工模式，轉向以數字化信息系統為基礎的中心化②匯聚模式。③隨著行政活動方式與數字技術流程的相互綁定，行政權的行使同時表現出對任務授權規范和數字技術原理的雙重服從特征，即在不改變實體任務效果和目標的前提下，將權力行使的承載媒介由人工替換為技術。具體到組織關系層面，由于數字化行政在實現機制上對于互聯網連接作用和數據流動屬性的依賴，使得數字政府模式下圍繞行政權行使形成的組織關系天然地表現出協同趨勢。因此，與前述行政法規范層面已經存在的，以特定任務事項或場景條件為前提的偶發或者局部組織協同制度不同，數字政府本身即需要以具備網絡合作結構的組織協同方式存在。對此，《指導意見》明確將“協同”作為政府數字化履職能力體系的本質屬性。根據這一定性要求，數字政府是要通過各行業、各領域政務應用系統的集約建設、互聯互通和相互聯動，實現創新行政管理和服務方式的目標效果。從前述組織協同發生機制出發，在當前的數字政府實踐中，借助網絡化數據流動共享搭建的組織聯系途徑，行政組織間的協同模式主要表現為以整體政府理念為導向的管轄權聯合，以及以業務協同優化任務實現效果的管轄權連接。

1．管轄權聯合

如前所述，在以部門專業分工為基礎的科層官僚制模式下，行政任務范圍的擴張會不斷加劇組織結構的分散切割和管轄職權的碎片化，從而形成以領域或地域管轄權為屏障的“部門籠子（departmentalcages）”④。在此背景下，為彌合組織間管轄目標局部差異與行政一體原則下公共利益目標整體一致導向間的矛盾，自20世紀90年代中期起，最初由英國政府提出的整體政府治理模式開始受到理論與實踐的關注。整體政府理論不否定政府內組織部門的分化，而是希望通過信息技術建立整合型行政組織，借助網絡互聯形成的中心化合作機制對組織間彼此獨立的管轄權進行聯合，在便利相對人集中獲得政務服務的同時，確保行政權行使目標的內在統一。從技術條件適配的角度看，數字政府模式無疑為整體政府理念的實踐提供了最為契合的形式載體。而從技術應用的現實效果看，我國數字政府建設也從最初即表現出管轄權聯合基礎上的整體協同導向。

2016年《國務院關于加快推進“互聯網 + 政務服務”工作的指導意見》提出，要推動一體化互聯網政務服務平臺建設，整合涉及企業經營、居民教育醫療、戶籍戶政、社會保障、勞動就業等領域的行政服務事項進行跨區域、跨層級、跨部門線上協同辦理。隨后，國務院辦公廳在 2018年發布《進一步深化“互聯網 + 政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》，提出打造以國家政務服務平臺為樞紐，以省市網上平臺為基礎的全流程一體化在線服務平臺，除法律法規禁止或涉密情形外，原則上將各級政府的政務服務事項統一接入平臺，實現“一網通辦”。在“一網”的連接和整合作用下，扁平化、集約化的網絡形式突破了傳統科層制下政府部門和層級分割的物理和功能界限。一方面，同一行政部門內具有上下隸屬關系組織間縱向的層級管轄分工實現了串聯集合。如湖南“湘易辦”系統建立的“省—市—縣—鄉—村”多層級任務分解和自動流轉體系，上下級部門的任務管轄權被統一整合進前臺的業務板塊，并通過中臺和后臺的技術調度實現任務履行與監督的一體實施。另一方面，不同部門間橫向的事權管轄分配實現了并聯集中和統一調度。如廣東借助“粵省事”平臺的整合匯聚功能，圍繞相互關聯服務事項開展鏈式服務創新，形成一次申請多重聯辦的協同效果；天津濱海新區通過“互聯網 + 監管”平臺接入了全區95個執法主體，實現了以平臺數據共享為基礎的多部門實時聯合執法。①

2.管轄權連接

除了通過網絡平臺的匯聚作用實現不同行政部門間事項、層級和地域管轄權的集中聯合外，數字化條件下部門間數據的共享和流動同時為不同行政組織間挖掘彼此任務關聯性，圍繞特定任務目標形成管轄權前后連接創造了可能。通過數據紐帶作用，行政組織間可以為優化某一行政任務目標的實現建立場景式業務協同。即由具體承擔特定協同任務管轄的行政組織根據其他組織對其定向共享的各自管轄事項數據，在進行數據關聯性分析的基礎上，為提升任務實施效能創造條件。以湖南長沙市場監管領域推行的“放心肉”智能監管平臺為例，為打擊“白板肉”等逃避檢驗檢疫的食品安全違法行為，市場監管部門通過接入農業農村部門每日全市家畜屠宰和市場流向數據，結合每日市場肉類價格和數據對各肉類批發和零售商家的營收流水進行實時分析，對于進貨數量與銷售金額間明顯不匹配的情形由系統自動發出違法風險預警，提示市場監管部門及時介入調查。②與之類似的管轄業務連接實踐還有江蘇省昆山市場監管領域推行的大數據協同監管模式，市場監管部門通過數據共享平臺，將其在執法過程中掌握的企業經營狀況、用工情況以及交易信息同步推送給稅務、人社、公安等部門，③通過這種管轄權間承前啟后式的銜接，有利于各部門共同提升行政任務的履行效率。

（二）當前數字政府協同實踐面臨的制度壁壘和規范真空

作為依賴技術途徑實現的組織關系結構與任務實現方式革新，數字政府模式下的行政權行使協同需同時具備依法行政的合法性和技術條件的可行性?？紤]到數字政府建設本身即構成法政策上的行政任務目標，且其技術實施機制天然地具備協同本質，因此，作為客觀技術層面的數字政府技術基礎設施搭建，既是實現技術可行性的前提，也是進一步獲得行權合法性的基礎。相應地，數字政府協同原則的制度具體化，也需要同時圍繞數字技術協同的可能性與可行性展開。

從保障數字政府協同有效實現并約束其所承載權力行使過程合法的角度看，當前我國實踐中同時面臨著技術協同規范供給不足和傳統制度壁壘阻滯的問題。一方面，盡管既有規范中建立在傳統行政方式上的協同規則可以從管轄權合作的效果層面，繼續充當數字化下具體的組織協同目標，但在協同發生及實施內容上，既有規則并不直接具備數字技術條件的適配性，因而難以作為判斷數字政府協同實踐的合法性依據。另一方面，由于我國數字政府建設主要發端于地方層面以提升行政效能為導向的自發實踐，具體協同模式的形成往往是帶有改革性質的實驗性探索。因此，傳統科層制組織結構下部門分化與管轄獨立在形式上造成的協同阻力猶在。尤其是權責一致要求下以事權管轄為邊界的部門責任承擔機制，在很大程度上阻礙了數字化協同的順利實現。具體而言，應通過數字政府協同原則的具體化制度構建，著力解決實踐中暴露出的以下問題：

第一，基礎設施建設缺乏系統性。盡管從相對人角度而言，數字政府模式下“以用戶為中心”的功能導向帶來了外部行政關系的“去中心化”效果，但如前所述，這種行政效能的提升實際源于數字技術對內部行政組織關系的高度“中心化”改造。作為依托數字技術載體實現的權力行使協同，確保數字政府基礎設施建設的集中統一，并由此實現對所有行政部門的普遍兼容和全面接入，是形成管轄聯合與連接協同的充要條件。①然而，由于我國此前在推動行政領域信息化建設方面，長期依循著以實踐創新為導向的自發式發展路徑，缺少規范層面自上而下的頂層設計，因而導致相關技術基礎設施的建設和應用呈現出明顯的分散性，以及地域和部門間的不均衡性。例如，根據國務院辦公廳第一次政府網站普查的數據，截至2015年7月全國政府網站的總數達85890個，地方各級政府和部門網站82674個，國務院部門網站3216個。但不少政府網站間或存在重復建設，或在功能定位和板塊設置上差異明顯，政府網站建設缺乏統一標準。②在當前數字政府基礎設施的建設中，同樣面臨著類似的情形。其一，因為缺乏統一的建設主導權和指揮權規定，平臺系統建設在實踐中往往受行政主體理論滋生之部門本位主義的影響，演變為部門間的“跑馬圈地”比拼。由主體的碎片化進一步導致系統或平臺的碎片化，“分散建設、重復建設、盲目建設的現象明顯”③。比如在工程建設招投標領域，住建、水利、發改等部門都有其各自獨立建立的監管平臺，但各個系統間卻往往并不互通。其二，由于缺少對管轄權聯合的剛性約束，各地政府平臺在管轄事項的接入表現出發展不平衡的狀態。以省級“一網通辦”平臺為例，經過對各平臺內容的初步檢索，江蘇“蘇福辦”平臺接入了681項與個人服務有關的管轄事項，浙江“浙里辦”平臺接人了多達935項事項，而個別西部省份“一網通辦”平臺則只接人了不足300項事項。

第二，數據采集共享標準不統一。數字政府基礎設施建設主要是從靜態條件上為數字政府協同搭建組織互聯的通路，而從動態效果上直接促成行政組織間實現管轄權協調互動的則是在基礎設施通路中“跑腿”的數據。行政組織間能否通過數字化系統準確理解并充分利用彼此權力行使過程中形成的數據，決定了協同能否發生以及是否符合預期的任務目標。與傳統科層官僚制下以自然語言文字案卷直觀反映并傳遞信息的方式不同，數據作為形式語言化的信息載體，其本身并不直接表意，而是需要借助采集、存儲、傳輸、解碼等一系列技術處理過程完成所承載內容在不同主體間的意思傳遞。因此，不同行政組織間數據采集、存儲和共享標準是否統一或者相互適配，是決定數據有效傳輸與利用的關鍵。在我國當前的實踐中，由于國家層面尚未針對行政活動出臺統一的數據元和代碼集通用標準，因而受上述基礎設施建設中部門和地域分散化的影響，行政組織間在履職過程中的數據采集、歸集和共享也經常呈現出部門和地域間“各自為政”的碎片化狀態。由此導致不同部門或地域間的系統或平臺互相不能讀取對方的數據，或者不能準確識別數據所承載的信息，①進而阻礙協同的形成。

第三，業務協同責任劃分不明確。鑒于我國數字政府建設普遍呈現出的自發式發展特征，行政組織間數字化協同模式的形成也往往來源于現實履職經驗的提煉，或是新技術條件下“靈光乍現”式的管理和服務創新。因此，在現行行政法規范體系中，數字政府轉型更多地被歸為行政權行使方式的革新，而并不主要觸及既有的職權分配與責任體系。換言之，雖然數字政府模式促成了上述管轄權聯合和連接的協同，但是行政組織間因法定管轄權分配而形成的責任劃分機制并未隨之自動改變。由于缺少直接針對數字化協同機制本身責任分配的系統性規定，導致實踐中協同效果容易受到組織間管轄壁壘的消極影響，甚至引發對協同行為結論合法性的質疑。首先，同一部門上下級組織間縱向的信息共享責任不完整導致數據煙囪現象頻發。通常情況下，上級組織可以直接根據科層制下的監督關系要求下級組織承擔數據向上匯集和共享的責任。但是反過來，下級組織卻礙于管轄限制難以直接要求上級組織在系統內進行數據回流。其次，不同部門組織間橫向的管轄權連接缺少相互制約，且數據相互利用存在合法性風險。從當前橫向的管轄權連接業務協同實踐來看，協同發生的基礎往往是行政組織間就數字化合作達成的合意。由于規范層面沒有針對此類合作的責任劃分規定，因而從法律關系的角度看，實際的協同僅是建立在各自管轄權行使上的松散聯系，管轄權連接的前后組織間并不對彼此的行為以及協同的實際效果擔負責任，彼此的行為事實間也并不當然存在相互確認的效力。受此影響，在以組織間數據匯聚共享驅動的協同模式中，受制于職權法定原則下的獨立調查要求，某一行政組織在行使自身管轄權時，并不具備直接使用及認可其他組織對其共享事實信息的合法性。

四、制度構建：數字政府協同原則的具體化展開路徑

根據《指導意見》的要求，數字政府建設應強化法治保障底色，依法依規推進技術應用，以優化政府職責體系為引領，“明確運用新技術進行行政管理的制度規則”“及時修訂和清理現行法律法規中與數字政府建設不相適應的條款，將經過實踐檢驗行之有效的做法及時上升為制度規范”。因此，針對上述實踐中制約數字政府協同效果的規范真空和制度壁壘，應當回歸協同機制發生的內在要求，通過面向數字政府技術特征的協同規則設置，確保協同目標和效果合法性與實效性的統一。具體而言，數字政府協同的法治化制度構建，至少應從以下三方面著重展開。

（一）明確數字基礎設施建設的統一主導權和參與規則

前述數字基礎設施建設分散化的根源在于實體行政部門間權責碎片化導致的系統建設分工不統一。因此，為實現數字虛擬環境下行政部門間的組織集中和行動協同，首先需要在真實物理世界的行政部門之間形成以統一數字基礎設施為目標的行動協同。對此，《指導意見》和《數字中國整體布局規劃》已明確提出，要強化系統觀念，加強協同集成，建立統籌協調機制，促進信息網絡互聯互通?？紤]到職權管轄分配下部門間利益固化和部門至上的反協同傾向，數字政府基礎設施的建設應當以一體化頂層設計為前提，突破部門職權屏障，突出政府主導作用。

一方面，建立中央領導下的常態化央地聯絡協商機制，以制定全國數字政府基礎設施建設的總體規劃和技術標準，明確全國一體化政務服務平臺的基本功能，并協調既有央地、部門系統間的互聯互通。這種通過央地組織協同推動數字基礎設施建設的途徑已經在比較法上得到制度確認。如德國《基本法》第91c條規定，聯邦和各聯邦州要在規劃、建設和運營其完成任務所必需的信息技術系統時進行合作。為落實這一憲法要求，德國聯邦政府同各州政府于2010 年訂立了政府間協議，組建了由聯邦、各州以及地方自治組織代表共同參與的信息技術規劃理事會（IT-Planung-srat）。該理事會通過會議協商決定聯邦與各州在信息技術基礎設施建設方面的合作分工，制定統一的信息系統運營和安全標準，并調控聯邦和各州數字化行政方式的運用。目前，在我國中央層面的推進數字化相關工作的實踐中，也已顯現出類似的制度化趨勢。如國務院辦公廳在2022年批復建立了由國家發展和改革委員會牽頭組織的數字經濟發展部際聯席會議制度。未來應當在總結數字經濟領域組織協同經驗的基礎上，借鑒比較法上的成熟制度，將這種常設的聯席會議機制引人數字政府基礎設施建設的央地協同制度構建中。

另一方面，結合我國當前主要以省級行政區劃為基礎構建省級“一網通辦”系統的建設現狀，應當突出各省級政府在規劃落實和具體建設工作方面的指揮和協調作用，實現省級以下的平臺統一和系統整合。對此，各地已經在領導機制構建上進行了一定的實踐探索，尋求通過統一的領導和指揮組織保障，來彌合部門間職權管轄界限的罅隙。據統計，截至2023年底，全國已有 26個省級行政區劃設置了省級數字政府建設領導機構，其中絕大多數機構由該省的主要領導擔任機構負責人；同時有13個省級行政區成立了大數據領導小組或聯席會議。①

（二）建立面向所有行政任務普遍兼容的數據歸集標準

如前所述，如果將數字政府比作有機統一的生命體，那么平臺、系統、數據庫、互聯網環境等技術基礎設施只是構成了其基本的骨骼，真正使其發揮完整機體功能則是標準一致、歸集有序、相互兼容的數據流動機制。為解決部門、地域間采集共享數據元標準間的沖突，雖然不少地方通過出臺公共數據管理辦法，提出了統一數據采集標準的總體要求，但這種行為模式層面的抽象要求并未直接解決技術操作層面的具體問題。事實上，與推進技術基礎設施建設的協同需求一樣，數據采集標準的統一以及由此實現的數據共享利用，同樣依賴于預先通過組織協同的途徑，圍繞編制通用數據元標準的目標，由行政組織間在協商一致的基礎上，出臺相應的數據歸集標準。

就具體的制度構建而言，應當根據《指導意見》提出的整體協同目標，同時兼顧當前各地數字政府建設的階段性不平衡特征，采取以國家標準為基礎，以地方標準為補充的規范路徑。對于涉及自然人、法人或其他組織基本身份信息、各類全國統一登記信息、違法行為記錄信息、信用信息，以及涉及國家利益、公共利益等有必要在全國范圍內行政執法活動中共享的信息，應當制定相應信息數據化采集的國家標準。對于目前僅涉及地方性事務，或者僅限于地方性數字政府創新實踐或試點改革的數據歸集，可以先行制定省級地方性標準。

（三）確立與數字政府協同相匹配的責任承擔機制

鑒于傳統行政法體系強調根據具體任務在組織間獨立的管轄分配來劃定彼此責任范疇，缺少對行政權數字化集成行使下復合責任要求的回應，因而有必要根據數字政府協同的實施機制，對已有責任體系進行填補。

其一，考慮到現實中數字政府模式本身已成為面向國家行政的總體任務目標，因此，基于數字政府的協同本質屬性，所有行政組織都負有按照前述基礎設施建設的頂層設計要求及時接人和應用數字技術方式的責任，同時還要為其他組織的有效應用積極創造條件。對此，可以增設各級政府內部的數字政府建設績效考核，將業務接人比例、數據歸集質量、數據匯聚與回流便利程度等影響數字政府協同發生的因素作為績效考核指標。與此同時，還可以引人權力間的監督機制，增設各級政府向人大報告本級政府數字政府建設情況報告的責任。

其二，針對管轄權連接的業務協同場景，在繼續承認以組織管轄權為基礎之外部責任的前提下，明確促成業務協同的內部責任劃分。公共管理領域的學者很早即提出，在組織間形成橫向維度協同時會伴有雙重責任效果，即在維持各自組織本身部門責任不變的基礎上，同時負有維系伙伴關系的責任。①考慮到數字政府模式下，此類業務協同多基于組織間共同促進特定任務目標實現的合意發生，因此，為了明確協同責任的劃分，應當以組織間協議或者聯合制定規范性文件的形式，將各行政組織間對于實現協同目標所要擔負的技術應用與數據共享義務予以具體規定。

其三，針對組織間的數據共享，通過法律保留劃定可直接在個案中作為事實信息重復利用的數據范圍，防止個案調查職權被架空。根據權責一致的要求，負有特定任務管轄權的行政組織在個案程序中擔負著獨立的事實調查職權。是否積極全面行使調查職權，關乎個案事實是否清楚，并直接影響行為合法性的判斷。如前文所述，在依法行政原則下，行政行為并不當然具有確認效力，即行政組織間在行使各自管轄權時所查明的事實信息，通常不能在新的個案權力行使中直接作為已查明事實相互使用。但是在數字政府模式中，數據及其所承載事實信息的跨部門應用，發揮著促成協同發生的積極作用。因此，為了平衡整體協同目標和個案決定合法要求間可能存在的沖突，應當通過法律保留的方式，預先確定可以在數據共享中直接被其他行政組織作為已查明事實信息的范圍，以此來保障程序調查職權的責任效果。

五、余論

托馬斯·弗里德曼曾在《世界是平的》一書中，從經濟活動變化的角度描繪了科技進步對現實世界物理時空的抹平效果。如今，另一場政府組織結構領域的抹平過程，正隨著行政方式的數字化變革悄然發生。數字技術驅動下，層級化的政府治理結構日趨扁平化，真實物理世界的政府形象在越來越多的場景中被數字虛擬世界的網絡平臺取代。傳統科層官僚制下強調以組織管轄獨立為基礎的行政權行使模式，正在被整體政府理念下的數字化組織協同機制重塑。鑒于傳統行政法規范體系中缺少直接契合數字政府協同的組織法或行為法規則，因此，面對實踐中暴露出的制度壁壘和規范真空，應當從當前數字政府實踐中管轄權聯合和管轄權連接協同機制的實際出發，從基礎設施建設、構建統一數據標準和厘定復合性責任劃分方面，完成數字政府協同原則在行政組織關系層面的制度具體化?？紤]到數字政府模式依然處在蓬勃發展的起步階段，未來實踐中必然會涌現出更多的組織協同場景。因此，本文的研究并不是數字政府協同原則法治化討論的終點，而是寄希望在理論上澄清組織協同規范意涵的基礎上，通過回應當前實踐中的制度構建需求，為持續細化和完善數字政府協同制度規則鋪設可行路徑。

Abstract： In the digital government model，“coordination” is not only a specific manifestation of the government's performance of duties but also a fundamental principle for the construction of the institutional rule system. Under the requirement of integrating the informatization and legalization of government governance，clarifying the normative connotation of“coordination”in shaping administrative organizational relations is an important prerequisite for transforming the principle of coordination from an abstract legal policy into specific institutional rules of organizational lawand behavioral law.With the observation of synergetics theory，the goal of national administrative tasks inherently contains the coordination requirement of“synchronous resonance” among administrative organizations.Influenced by the principle of statutory authority andthe principleof administrative integration，theorganizational relations under the hierarchical structure face both the coordination resistance from the boundaries of jurisdiction and the coordination motivation guided by task objectives within the existing normative system. Organizational coordination is not presented in a uniform institutional form.Instead，basedon the general recognition of the principle of coordination in organizational law，behavioral law creates specific institutional rules in combination with specific task objectives.Facing the natural synergetic essence of the digital government in terms of technical principles and he current coordination practices formed around the joint jurisdiction and jurisdictional connection，the institutional construction of the principle of coordination should be guided by breaking down institutional barriers and filling the normative vacuum，and it should be carried out specifically by promoting a unified infrastructure construction model，forming generally compatible data collction standards，and delineating the liability mechanism matching the coordination of digital services.

Key Words： Digital Government； Principle of Coordination； Statutory Authority； Jurisdiction

（責任編輯：張航）