中國土地征收成片開發的邏輯轉換

目次

一、土地征收成片開發的入法脈絡及其制度邏輯

二、權力命令模式的實效審視

三、從權力命令模式轉向權利協商模式

四、權利協商模式的核心場域

五、結論

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）于2019年修正時新增成片開發征收，其具有極強的規劃屬性與內涵不確定性。成片開發是大面積連片土地的整體性開發，在工業化、城鎮化快速推進期，成片開發征收有其時代價值。盡管如此，其本身意味著征收后的土地并非完全為了公共利益，甚至完全是為了經營性用途，由此形成土地征收制度內部的體系悖論，即征收之公益目的要件與成片開發目標復合性的內在矛盾。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》強調，“必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展”。在城鄉融合發展趨勢下，如何統籌實現“縮小征地范圍”改革目標與為工業化、城鎮化提供用地保障這一相向目標？成片開發征收未來前景又將如何？

現有關于成片開發征收的研究，主要從兩種路徑展開，一是從宏觀視角探討成片開發征收的正當性，盡管有學者認為其能夠通過合憲性檢驗，①有助于土地漲價歸公，②但多數觀點認為成片開發征收無法回避其為捆綁式征收，③有偽征收之嫌，④在集體建設用地入市背景下，不宜賦予地方政府成片開發征收權。③二是立足制度構造，探討成片開發征收的公益性要件、正當程序、補償標準等約束機制。現有研究對于規制成片開發征收權具有重要啟迪價值，但仍有拓展空間：一是實證研究亟需開展。自然資源部根據立法授權制定的《土地征收成片開發標準（試行）》（自然資規[2020]5號）（以下簡稱《標準（試行）》）《土地征收成片開發標準》（自然資規［2023］7號）（以下簡稱《標準》）具有階段性，及時評估運行實效并提供法制方案刻不容緩。二是成片開發征收法律規制模式的特殊性仍應提煉。成片開發征收目的的綜合性以及公私合作開發屬性，已與一般公益征收相異。目前缺乏的是一種相對統一而簡潔的理論，以便組織成片開發征收乃至于我國土地制度改革中并存的相互沖突的現象，并揭示其背后的相關性和一致性。為此，本文將梳理成片開發征收的制度邏輯，考察其實際運行效果，研判成片開發法制邏輯轉換的可行前景。

一、土地征收成片開發的入法脈絡及其制度邏輯

（一）成片開發征收的入法脈絡

根據《標準》，成片開發是在國土空間規劃確定的城鎮建設用地范圍內，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發建設活動。成片開發征收的對象是農民集體所有的土地。③《土地管理法》2019年修正時建立成片開發征收制度，但如果考察中國土地法律制度嬗變，其并非新生事物。

中華人民共和國成立以來，法律制度對征收事由的界定總體呈不斷泛化趨勢。1953年起我國開始經濟建設“一五”計劃。經濟建設工作在整個國家生活中已經居于首要地位。③發展各項工⑧ 參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第106頁。

業，迫切需要解決建設用地供應問題，根據1953年頒布的《國家建設征用土地辦法》第2條，國家興建項目或工程是土地征收的正當情形。在此過程中，國家即注意到成片開發的必要性。1956年國務院頒布《關于加強新工業區和新工業城市建設工作幾個問題的決定》，為適應工業建設需要，強調有計劃有組織地實施區域規劃，采取分期分區、成街成片集中建設的辦法，克服城市建設中的紊亂現象。

改革開放初期，規模化的土地開發有利于吸引外資。1990年國務院頒布《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》，對“成片開發”內涵作出規定，①但與現行法中成片開發征收仍有差別，其實為一、二級土地市場的一體化開發，由同一主體完成。這種成片開發模式給外商留下了低價取得土地高價轉讓炒作的空間。②為此，2007年《土地儲備管理辦法》（國土資發［2007〕277號）將一、二級開發分離，由政府主導土地一級開發。自此，成片開發僅是一種土地開發手段，通常表現為面積大、周期長的片區開發。為充分發揮開發區成片開發建設的優勢和政策優勢，原國土資源部要求地方政府土地管理部門要更加嚴格控制其他區域的土地供應，除法定的項目之外，不允許單獨選址和供地。③但是隨著經濟社會發展，城市土地價格不斷提升，政府主導的成片開發面臨著資金不足等問題，各地逐漸將市場機制引人成片開發，但由此進行土地征收面臨著征地范圍過寬的問題。尤其是1998年《土地管理法》第43條規定任何單位和個人進行建設需要使用土地，必須依法申請使用國有土地，導致征地范圍進一步擴大。

20 世紀90年代中后期以來，我國不斷探索征地制度改革，但側重于補償安置與征收程序，縮小征地范圍效果不彰。實務部門普遍認為，我國正處在快速城市化、工業化過程中，土地開發利用完全不同于已經完成城市化、工業化的發達國家，難以只征收公益性項目用地。“今后很長一個時期，我們的建設用地的開發利用仍將以成片開發、綜合利用為主，不同于發達國家可以只為某一個項目進行單宗土地的征用和開發。” ④2014 年底農村“三塊地”改革開啟，征收制度改革目標之一直指“縮小征地范圍”。在修法過程中，成片開發征收應否人法引發極大爭論，從《土地管理法》修正案草案至其一審稿、二審稿，逐漸增加成片開發征收的限制條件，但相較于學界對成片開發概念模糊性可能導致征收權濫用的擔憂，實務部門普遍認為，如果地方迫切需要的產業用地和房地產用地不能通過成片開發征收土地，將對地方經濟發展產生重大影響。基于這種考量，《土地管理法》第45條將成片開發作為公益征收情形之一。《標準》對成片開發的規劃區位、公益用地比例、方案編制報批程序、負面清單進行規定，但整體內容較為原則，呈現出強烈的規劃屬性以及重程序輕實體的特點，仍為地方政府留下了靈活空間。

綜上，成片開發征收本質上是為實施典型公益征收之外的建設項目。地方為發展經濟，需要進行某些商業建設行為，而該開發建設因不屬于公共利益范疇而極易引發爭議，為此，《土地管理法》規定成片開發征收，實質是在縮小征地范圍改革目標下，為征收權行使預留彈性空間的權宜之計。產權變革嵌人于一定的社會結構當中，法律制度的變遷無法排斥地方利益訴求。《土地管理法》將長期存在于我國征收實踐卻鮮少規范制約的成片開發納入公益征收范疇，雖然意味著征收法制的進步，但其背后的法政策沒有發生實質性改變。

（二）權力命令模式的制度邏輯

征收是一種依據法律規定對被征收人財產權具有目的性的合法侵害。征收目的需限制在特定范圍內，是為實現公益目的而不得不采取的措施。征收法制定位應為對政府權力的限制，而成片開發作為征收事由入法，體現出立法對政府增加城市經營性空間需求的滿足，其法制邏輯主要是權力命令式，核心特征是政府通過行政權力強制將集體土地轉為國有土地，并主導土地用途和收益分配。權力命令模式是相對于權利協商模式而言，二者均為農地非農化的具體方式，①都在客觀上改變了集體土地的開發強度，核心區別在于，在土地資源人市過程中，由何者享有決定權。權力命令模式是一種單向度模式，在外部關系上表現為征收申請部門與被征收人之間缺乏平等的直接溝通，在內部運行方面則體現為征收審批部門與申請部門之間自上而下的壓力型體制。

盡管近年來“賦權”是農村土地制度的改革方向，農民對土地享有的財產權權能不斷得到充實，但仍無法與政府對農村土地的控制能力相提并論。成片開發征收目標的綜合性、范圍的規模性決定了對農民財產權影響巨大，構成對農民集體及其成員土地財產權最嚴格的限制。在權力命令模式下，農民集體土地財產權是一種自上而下的制度配置，國家體制、地方行政對農民集體土地所有權共同發揮著形塑作用。為了在縮小征地范圍改革目標與保障地方經濟發展中找到平衡，《標準》試圖通過嚴格的程序限制成片開發征收，其要求土地征收成片開發方案應當征得成片開發范圍內農村集體經濟組織決議同意。盡管這對于兼顧成片開發征收之公益與私益復合屬性、促進征收決定之透明極具意義，但暫且不論成片開發征收方案本身內容具有多大程度的確定性，地方政府仍可通過土地規劃、用途管制等制度工具建構對農村社會的信息優勢和控制能力，擁有實施成片開發征收的決定性權力。

成片開發強調地塊形態的連片歸整。為實現這一目標，權力命令模式在行政機關內部的傳導機制是通過行政科層制對土地資源加以指令管理。盡管成片開發征收引人了專家論證、農民集體意見征詢等程序，但行政體制內部的壓力型體制仍沒有根本性改變，主要借助技術指標保障成片開發建設目標。根據《土地管理法》以及《標準》的規定，成片開發征收的定位為城鎮建設用地計劃的一部分。實施成片開發征收，縣級以上地方人民政府應當組織編制土地征收成片開發方案，納人當地國民經濟和社會發展年度計劃，并報省級人民政府批準。具體到成片開發征收標準，在積極要件方面，《標準》規定一個完整的土地征收成片開發范圍內，公益性用地比例一般不低于40% 。在消極要件方面，《標準》規定了四種不予批準的事項，地方實施細則對這些事項進行量化規定，還補充規定了一些特殊指標。這種多重指標的量化考核，產生正當化征收權行使的雙重效應：一方面，地方對土地的開發利用行為通過《標準》規定的指標體系與程序，獲得行政過程的合法性；另一方面，指標化的規制模式容易轉化為工具性治理方式，將政府的尋租行為形式化地包裝為治理行為，用技術邏輯來掩蓋利益邏輯

二、權力命令模式的實效審視

圍繞成片開發征收最核心的問題是，其是否符合公共利益需要，是否能夠有效保障農民土地財產權益？本部分將以此為立足點，審視現行標準體系以及各地公布的成片開發征收方案，檢驗基于權力命令模式的成片開發征收法制運行實效。

（一）公益用地管控機制不足

《標準》將《標準（試行）》第1條中的“城鎮開發邊界內的集中建設區”修訂為“城鎮建設用地范圍內”，據此，城鎮開發邊界內外均可適用成片開發征收。根據各地成片開發方案，其實是為了解決位于城鎮開發邊界外的公路服務區、混凝土攪拌站以及其他工業項目用地等不能進行土地征收的問題。這造成為了實施個別項目而編制大規模成片開發方案，實際征收的土地僅是零星集體土地，難謂成片開發。對于經營性建設用地，只有納入成片開發，才能依法征收。還有的地方為了減少報批手續，將未來可能需要建設的地塊全部納入成片開發范圍，導致方案規模過大，超出必要范圍。

《標準》授權省級人民政府根據各地情況確定公益用地比例。大多省份通常根據征收后的土地用途分類規定。例如，上海市規定，成片開發范圍內公益用地“比例一般不低于 40% ，產業基地一般不低于 15% ，產業社區一般不低于 25% 。國家和本市重大戰略性產業項目需要征收集體土地，以及征收剩余零星集體土地的，不受比例限制”①。甚至有的地方規定，公益性用地比例確實難以達到 40% 的，可根據項目實際和詳細規劃確定公益性用地比例。②由于對納入成片開發范圍內的公益用地缺乏具體認定標準，各地公益用地核算依據亦不統一。

值得注意的是，成片開發范圍與成片開發征收范圍并不相同，前者包含后者，由土地征收范圍（擬實施征收的集體土地）和國有土地范圍（不需實施征收）組成。公益用地比例是在成片開發范圍內進行計算，而非在征收范圍中計算。為達到最低比例要求，實踐中常將現有道路、綠地、水域等劃入成片開發范圍。當成片開發范圍內既有公益用地已達最低比例時，被征收土地則完全用于經營性用途。

（二）規劃難以擔保成片開發征收正當性

《土地管理法》要求成片開發征收需以兩類規劃為依據，一是符合國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃和專項規劃，納入國民經濟和社會發展年度計劃，這為成片開發的階段性規模劃定邊界；二是需在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，進而通過控制性詳細規劃確定成片開發的具體片區。各地編制的成片開發征收方案，將成片開發符合各類規劃作為論證重點，但仍難擔保征收的公益性。

首先，《標準》第3條試圖通過由縣級以上地方人民政府編制成片開發方案，承擔公益論證義務來約束征收權，但縣級以上地方人民政府既是國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃的主要編制主體，又是土地征收成片開發方案的編制主體，體現出強烈的自我限制。尤其是諸多省份將土地征收成片開發方案的審批權限下放，編制主體與審批主體合一，難以達到約束征收權目的。

其次，我國國土空間規劃體系初步建立，成片開發如何與新的規劃體系銜接，仍是亟待解決的問題。有的成片開發地塊盡管不位于城鎮建設用地范圍內，但實務中可由地方政府承諾后期在國土空間規劃編制時將其納入城鎮建設用地，從而造成項目倒逼規劃。盡管各地都強調成片開發需要與“三區三線”劃定成果銜接，但“三區三線”屬于總體規劃階段的管控性要素，成片開發方案則是詳細規劃階段的實踐性規劃，二者在規劃精細程度上存在差異，容易導致成片開發范圍不規整，周邊地塊后續開發建設難，影響區域土地利用效率。

最后，受各級政府發展戰略調整影響，實踐中因各種因素調整國土空間規劃不可避免，由此造成以此為依據的成片開發征收方案無法執行。例如，因國土空間規劃調整而使得公益性用地被調出片區，從而原定方案中的公益性用地比例無法達到法定要求。

（三）農民集體意見征詢及專家論證形式化

成片開發方案報批前，需征得農民集體及其成員同意，但由于信息不對稱以及方案的技術性與模糊性，農民意見征求不充分，甚至出現以多年之前農民簽訂的土地征收補償方案代替意見征詢。①地方實踐中，在土地征收成片開發方案調整的情形下，如果公益用地比例未低于最低標準，則調整之后的方案可以不再征詢農民集體意見，②這無疑不利于保障被征地農民知情權、參與權與監督權。

表面上看，征詢意見上的瑕疵不會對被征地農民集體土地權利產生實質性影響，但由于成片開發征收為多階段行政程序，這一環節對農民土地權利的后續保障具有決定性意義。土地征收成片開發方案一旦獲得審批，即增加征收獲批的正當性。盡管我國集體土地征收決定的生效時點尚存爭議，③但《最高人民法院辦公廳關于土地征收成片開發方案批復是否屬于行政復議范圍征求意見的復函》（法辦函［2022］130號）指出：“省級人民政府對下級政府作出的土地征收成片開發批復，系行政機關上下級之間就未來一定區域范圍土地征收開發利用方式的內部審批，對公民、法人和其他組織的合法權益不產生實際影響，不宜納入行政復議范圍。”若被征收人在征收單位發布征收公告時提起訴訟，法院又會將其作為程序性行為，否認其對被征收人財產權的實際影響。但如果待到征收決定生效，根據《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第229條，被征收人財產權即被強制歸國家所有。此時，被征收人提起行政復議或行政訴訟，對于其土地財產權的回復已屬“回天乏術”。

盡管《標準》還要求省級人民政府組織人大代表、政協委員和土地、規劃、經濟、法律、環保、產業等方面的專家組成專家委員會，對土地征收成片開發方案的科學性、必要性進行論證，專家委員會意見為審批的重要依據。但當前無論是國家層面還是地方層面，均未對該專家成員的組成、人數、議事程序、表決機制等進行制度化設計，實務中專家多由征地部門邀請而非省級人民政府邀請，且為臨時受邀參加，出席論證會時間短，難以實現獨立審查。

（四）成片開發征收方案的弱約束

相較于《土地管理法》修法之前的經營性征收，成片開發征收制度最大的變化是，啟動成片開發征收需按照《標準》要求，先編制土地征收成片開發方案并獲得批準，此后，其作為批次用地報批的組卷材料申請用地審批與征收審批。成片開發征收方案具有承上啟下的功能，上承國土空間控制性詳細規劃，下啟建設用地審批和征地實施。上述三個維度均為成片開發征收方案編制與報批程序中的具體節點。從作為一個整體的成片開發征收方案而言，其約束力較弱。盡管《標準》第3條要求成片開發方案中應當對擬安排的建設項目、開發時序和年度實施計劃進行說明。然而，公共利益的存在建立在對具體項目的分析基礎上，在編制成片開發方案階段，尚未開展地籍調查、勘測定界等前提性工作，擬安排的建設項目只是初步設想，能否落地仍不確定。在此情形下，評估成片開發征收公益性與必要性亦為無的放矢。

綜上，盡管《標準》從公益用地比例、規劃擔保、征詢程序、成片開發征收方案報批等方面構建成片開發征收約束機制，但具有自我限制特征，易使地方政府對成片開發征收形成依賴效應。成片開發內涵雖然抽象，但它是一個有用的修辭策略，成為地方政府有效獲得土地的制度工具。尤其是在當前經濟受國際環境影響、地方財政壓力大、其他類型征收受到嚴格限制的背景下，成片開發征收成為實現集體土地轉為國有土地的首選方式。

三、從權力命令模式轉向權利協商模式

權力命令模式的核心問題在于權力過度集中與權利失衡。成片開發征收法制的完善，不單純涉及成片開發征收標準的具體設計，而是觸及我國供地模式的根本轉變，成片開發征收法制邏輯亟待轉換。

（一）成片開發征收法制變革方案

研析成片開發征收規范構造及地方實踐，實已逸出征收之公益性、必要性、強制性等諸要義的內涵。其一，成片開發是一種綜合性土地開發，征地后往往是經營性用途，已超越征收公益性要求。尤其是根據《標準》，城鄉融合、區域一體化發展和旅游開發等有特定選址要求的建設項目，也可以通過成片開發方式在城鎮開發邊界外實施土地征收。這對地方政府行使成片開發征收權形成新的激勵。其二，在《標準》要求公益用地比例一般不少于 40% 的條件下，征地主體為湊夠該比例，將本不需要的用地納入成片開發范圍，與征收之必要性原則不符。其三，相較于項目征收，成片開發征收方案需經集體經濟組織作出同意決議。相當于雙方就成片開發方案達成合意，合意的內容是，以成片開發方案所載的有關事項為前提，雙方同意將所涉土地納入成片開發征收范圍。①盡管農民集體同意權對規制成片開發征收權的實際效果有限，但其作為必要條件，已與征收權行使之單方強制性要義不符。根據各地實踐，①征收補償越高，集體成員同意比例越高，而征地補償標準與片區內經營性用地占比又成正比關系。采成片開發征收方式的城中村改造，通常將改造后的一部分土地返還被征地農民集體，政府可以較低成本進行土地開發，并獲得土地增值收益配置的決定權。在此情形下，與其說成片開發征收是一種特殊類型征收，不如說它是一種由農民集體提供土地、地方政府將開發后一定比例土地移轉給農民集體的聯合開發。

《土地管理法》第45條將成片開發作為公益征收的一種情形，使得征收制度內部面臨著體系矛盾，體現了限制征收權與賦予農民財產權兩種力量之間的牽扯。但恰恰是這種過渡性的權宜之計，在限權與賦權這兩種相反的力量拉扯中容易固化，形成未來發展中的“陷阱”。成片開發在一定意義上固然包含了公共利益，但私人利益中也隱含有公共利益。并非只要是成片開發就可以征收土地，一般意義上的成片開發建設并不能構成土地征收的正當理由，只有成片開發所蘊含的公共利益是重大、明確且具體的時候，才可以征收集體土地。如果從公益征收制度的邏輯完整性推導，理想的方案是成片開發退出公益征收，公益征收均采取項目制，土地要素跟著項目走，在建設該項目的客觀范圍內，需要多少土地就征收多少土地。為了實施成片開發，應采用“以市場化收購主導、零星公益征收為輔”的供地模式，需用土地人通過市場化協議收購的方式獲得土地，只有在協商收購失靈且符合公益的情形下，方可動用征收權力。此時的零星征收，是為了彌補市場化協議收購方式的不足而設置，符合征收權行使之必要性原則。

但根據中國所處發展階段，以及土地制度所處社會結構的復雜性，成片開發征收仍有其存在必要性。例如，長三角工業園區比起步早的珠三角發展較好、后勁足的原因，在于合理的規劃布局。②土地的合理布局規劃對于促進經濟可持續發展極其重要。但這也表明成片開發征收是基于我國經濟發展中的現實性、當下性目標而塑造的工具性制度，其實是將區域經濟發展、招商引資與土地財政結合在一起，地方政府深度參與生產與分配的各個環節。據此，城鄉土地的開發與建設對中國經濟發展性命攸關，假如征地目的嚴格限于公共利益，則政府的土地出讓收入就會減少，不僅直接威脅政府財政預算收入增長，也會導致真正符合公益目的的基礎設施建設規模相應變小。

為此，目前具有可行性的制度方案是形成能夠有效約束成片開發征收權的制度條件。這一方案盡管并非最優方案，但可為各種利益的妥協性共存提供空間，從而為各利益主體接受。

（二）成片開發征收的公私法聯動規制

成片開發征收運行中諸問題的根源，在于權力命令模式下行政內部自上而下的垂直監督和控制。這種體制下，較少利用橫向的或其他來源的信息（如民眾的意見和評價）監督和約束政府行為，而單一縱向的信息收集加劇了權力制約難度。③盡管現有觀點從橫向權力配置角度，提出建立監督機制，包括由人大作為征收決定前的審議機關，發揮司法審查的事后監督作用，建立行政自制機制等，但這些方案存在諸多局限。首先，我國人大對土地征收、國土空間規劃、用地指標等專業問題審議能力有限，各類規劃編制仍由行政機關主導，無法形成實質審議。其次，我國法院對土地征收案件通常持謙抑態度，極少因項目不符合公共利益而認定土地征收違法。最后，不少研究建議由征收部門之外的行政機關作為公益認定機關。盡管這是厘清當前征收決定與用地審批、征收補償之間錯綜復雜關系的必要之舉，但由于該公共利益認定機關仍為行政機關，難以從根本上解決征地公共利益識別困境。在此條件下，不應固守于權力之間的制約模式，而應引人更多的監督和制衡力量。

制度改革的本質是權利的再界定和相對應利益的再分配，成片開發征收實踐狀況亦表明，現行標準下的內部約束模式難以有效管控成片開發征收權，農民財產權本身的缺陷加劇這一問題。對征收制度的研究，不能僅從權力的視角展開而將農民集體及其成員的財產權作為背景設置，公私法聯動機制強調從法律關系視角，切實把握權力與權利之間既對立又互動的關系。規制成片開發泛化風險，需要構建私權對公權的制衡機制。為此，從被征地人一側提供權力規制路徑，不失為一條兼具正當性與可行性的改革思路。事實上，在界定公共利益方面，民法財產權機制發揮著重要的作用。賦予個人權利以實質性的范圍本身就是增進公共利益的一個基本條件。①成片開發征收公私法聯動規制的基本路向，是遵循權利協商模式，以“權利本位”保障成片開發征收目的公益性，以“平等保護”捍衛被征收人財產權與發展機會平等。

權利協商模式通過強化征收權另一側的農民集體財產權，來控制成片開發征收權的濫用。這一思路契合我國改革開放之后社會運行的“雙軌制”邏輯。即，在政府占據壟斷地位、市場尚未有效發揮作用的情形中，國家繼續維持計劃控制的同時積極推動計劃外的自由化改革，如此不僅有助于維持增長和逐步向市場經濟過渡，而且成本更小。②依此“雙軌制”邏輯，一方面，成片開發仍作為征收的法定事由。在法制層面建立公共利益認定機制，明確公益性用地類型及審核依據;改變單純以限制公益用地比例來保障成片開發征收公益性的方式，注重從土地供應環節，設置土地收益的支出清單，保障相當比重的土地收益用于公共利益；完善批后監管機制，對成片開發征收方案實施與國土空間規劃“一張圖”實施聯動監測。另一方面，落實集體土地所有權，促成土地一級市場適用市場規律，搭建起城鄉統一建設用地市場的橋梁，從而形成對成片開發征收權的反向制衡。

成片開發征收法制理性程度，受制于其規則的體系理性與目的理性。根據相關解釋，應“從綜合性土地利用的角度來考察成片開發的土地利用效益以及經濟、社會、生態效益，只要綜合性的效益高于單個項目的效益，成片開發就符合公共利益”③。在經濟、生態、社會效益之外，產權的合理配置也是成片開發公共利益的重要構成部分。權利協商模式的核心是通過賦權農民約束公權，引人市場機制，重構土地利益分配格局，其意味著成片開發征收法制從目前更加依托于單方命令、事前審批的單向度模式，向注重與權利主體溝通協商的交互模式轉型，國土空間治理從側重于地塊形態的“空間配置”，轉向更為注重土地上權利保障的“產權配置”。

四、權利協商模式的核心場域

實現成片開發征收法制邏輯轉向權利協商模式，核心場域是賦予農民集體土地發展權，通過成員自治實現土地經濟功能，打破政府壟斷土地一級市場格局；聯動集體經營性建設用地入市，以優先入市保障成片開發之公益性與必要性；構建成片開發征收補償與增值收益分配機制，保障地利共享。

（一）以賦予農民集體土地發展權限制成片開發征收權

當前集體土地物權本身仍不健全，盡管農民集體是土地的所有權人，但地方政府卻實質控制著集體土地的發展權。地方政府可以通過規劃權、建設用地指標等技術化、精細化的政策工具隱性嵌入土地產權，決定是否進行成片開發建設。為此，改革之本是直面這種“嵌入”的產權，明確農民集體對其土地享有發展權。

土地發展權是變更土地使用性質之權，如農地變更為城市用地，或使土地原有的使用強度升高。①學界對其配置主要有以下觀點。一是認為其屬于公權力，旨在用途管制、維護公共利益；②二是認為其屬于私權，屬于土地所有權權能。③三是認為應私公共享，土地所有權人享有的發展權不能實現時，應由獲得發展權的土地使用者或者國家給予補償。④公權說認為土地增值收益的根源是規劃與用途管制，但事實上，用途管制本質上受土地稀缺性及自然屬性影響，基于單純的用途管制不能獲得增值收益，產權與交易才是土地發生增值的基礎。退一步而言，為了實現公共利益而徑行采取土地發展權國有化方案有違比例原則，即“沒有必要充公土地，只有必要充公地租”③。即便是追求“漲價歸公”，也需認識到適用“漲價歸公”的前提條件是產權私有與市場交易。但中國農村土地漲價所嵌人的是一個完全不同的制度環境，并不符合“漲價歸公”的產權制度條件，集體所享有的土地權能并不充分，實踐中形成的與“漲價歸公”類似的某些特征也是國家在實施耕地保護和城市化發展戰略中所產生的制度意外。③“漲價歸私”和“私公共享”觀點并不存在根本性區別，他們都以土地產權歸屬為基礎，強調土地增值收益首先應歸農民集體所有，只不過二者在根據何種標準補償失地農民存在差別，“漲價歸私”觀點主張按照市場價格補償標準，“私公共享”觀點主張按照政策標準確定補償標準。

土地發展權的配置模式，決定著在土地增值收益分配機制中，相關主體所享有決定權的程度。私權說契合集體土地制度改革的方向。首先，集體土地所有權不僅具有民法所有權固有的明確土地權利歸屬功能，更重要的是還具有為本集體成員提供生存與發展保障的獨特功能。長期以來，我國的集體土地所有權既不是一種“共有的、合作的私產”，也不是一種純粹的全民公產，它是由政府控制，但要集體來承受其控制結果的一種農村社會主義制度安排。③而當前農村土地制度改革的方向是落實集體所有權，賦予農民更加充分的財產權益。其次，盡管社會公眾能夠在土地征收所帶來的經濟增長中獲得利益，但在諸多分享經濟增長的獲益方式中，征收未必是最佳方式。如果賦予農民集體土地發展權，其可以利用自己的土地自發參與城鎮化，或許利益分配格局與經濟增長方式會邁向更符合公平正義的路徑。最后，土地發展權是土地所有權之支配性、絕對性的具體化。《民法典》物權編第206條第3款規定的“國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利”，即蘊含著農民集體對其所有土地享有發展權。

《土地管理法》將征收與集體經營性建設用地入市作為開發集體土地的并行途徑，后者以集體土地所有權為基礎，通過成員自治實現土地經濟功能，是農民集體土地發展權的主要實現路徑。其一，農民集體可直接將符合規劃的集體經營性建設用地以出讓、出租等方式人市交易，通過市場化定價，直接參與土地增值收益分配。在兩種供地方式下，農民集體在人市中享有的土地增值收益比例遠高于征收。①其二，歷史經驗表明，在鄉鎮企業發展迅速的20世紀80年代中期至90 年代中期，工業化發展以鄉鎮企業為主要動力，勞動力以“離土不離鄉、進廠不進城”的農民為主。集體經營性建設用地直接入市，賦予集體土地與國有土地同權同價的市場地位，可充分調動農民集體積極性，為農村人口就近城鎮化提供就業和公共服務支撐。

《標準》將成片開發限定在國土空間規劃確定的城鎮建設用地范圍內，而現行法對入市范圍沒有這方面的限制。在城鎮建設用地范圍內，人市與征地范圍發生重合。《土地管理法》第45條中“確需”蘊含著征收權行使之必要性原則。集體經營性建設用地人市為經營性用地項目提供替代路徑，打破政府壟斷土地一級市場格局，減少因非公益性項目而啟動征收的必要性。盡管成片開發征收自身的問題并非可以簡單通過集體經營性建設用地入市予以解決，②但并存制度各有優劣，征地范圍與集體經營性建設用地入市雖然并非簡單的此消彼長關系，但人市對提升土地資源配置效率具有協同互補和競爭倒逼功能。在建設用地規模總量框定的前提下，實行集體經營性建設用地入市先行，必定會限制可征地范圍，從而助力縮小征地范圍的改革目標。并且，不應將集體經營性建設用地入市的制度價值與執行機制的不完備相混淆。

（二）成片開發征收聯動集體經營性建設用地入市

成片開發征收方案具有承諾征收的屬性，其是成片開發征收區別于其他公益征收的法定要件。為有效發揮方案兼具征地計劃與供地計劃的制度優勢，可在成片開發征收方案編制與報批過程中聯動集體經營性建設用地入市。

一是協同編制土地開發方案。其一，明確成片開發征收在于保障公益用地需求，入市用于實現經營性土地利用，《土地管理法》第23條規定土地利用年度計劃應當對集體經營性建設用地作出合理安排，《標準》未來修訂時，可要求地方政府在年度建設用地指標分配中，優先保障集體經營性建設用地指標的兌現，成片開發征收面積不得超過年度建設用地供應總量的一定比例。其二，土地制度之間的聯動機制注重區域統籌，在劃定成片開發范圍時，即聯動銜接片區內集體經營性建設用地入市計劃。在編制成片開發方案階段，即開展地籍調查與勘測定界，明確片區內集體土地和國有土地的整備方案，合并編制開發方案。其三，在土地征收成片開發方案獲批實施后，達到供地條件時，按照規劃要求與產業項目落地情況，銜接集體經營性建設用地人市計劃，按需有序出讓土地。為解決地塊分布零散歸宗難的問題，可采取土地供應“雙甲方”方式。在構建城鄉統一建設用地市場目標下，也可直接適用國有土地凈地供應機制，由集體經濟組織委托當前土地儲備機構，對擬人市的集體建設用地進行前期開發。這種模式統籌考慮地塊邊界與產權配置，可保障集體經濟組織利益與區域統籌發展需求，避免目前成片開發征收中由于實施周期長、征收時點不一導致的同地不同價補償問題。

二是入市程序嵌入成片開發征收。細化成片開發征收方案內容，將“是否可通過協議取得集體建設用地使用權滿足用地需求”作為成片開發必要性論證內容。以成片開發征收之典型類型的城中村改造為例，亦應當遵循入市先行，以協議出讓或作價入股的方式，與市場主體合作開發，成片開發征收只適用于無法通過市場協商實現開發利用時的輔助手段。前置協議程序為農民土地財產權設定了程序保障，但實務中可能會出現需用地一方認為協議程序成本太高，而自始設定以征收為取得土地使用權方式的目標，只是為了履行法定義務而形式化啟動協議程序。對此，其一，賦予農民集體請求法院確認需用土地協議程序違法的訴權。其二，落實農民集體同意程序的制度意旨，提高農民集體意思表示與成片開發征收方案內容的合致性。如前所述，成片開發征收方案類似聯合土地開發合約，由征收機關擬定，由于擬定部門與被征地人之間存在信息不對等，當就方案內容發生爭議時，可參考適用格式條款的解釋規則。當被征地人存在意思表示錯誤或行政機關欺詐、脅迫時，可行使撤銷權。

（三）構建成片開發征收補償與增值收益分配機制

現行法與實踐對成片開發征收補償標準未作特別規定，采取與普通征收相同的區片綜合地價補償標準。盡管區片綜合地價按照均值性區片確定補償標準，體現同地同價，且考慮了具體地塊附著物實際情況。①但其仍為政府定價，與《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的國有土地上房屋征收按照周邊區域市場價值補償不一致，未體現《民法典》物權平等保護原則，不利于城鄉統一建設用地市場建設。既然成片開發的目的在于重新整合規劃一定范圍的區域，并非將該區域全部用于公共事業，開發后地價通常會大幅提升，為符合公平原則，其補償理念也應由村莊內生存安置型向市場化財產型轉變。有觀點認為，按照市場價值予以補償，可能導致征地成本過高，不利于公共利益實現。②征收是對被征收人財產權的剝奪，無論是成片開發還是其他公益項目，都應遵循必要性原則，非必要不得以犧牲少部分人的利益來實現公共利益。征收補償的功能是補救被征收人的損失，以求公允，采市場價格補償亦可消解征收阻力。

市場價格補償的第一要義是“土地權利交易雙方在交易之日的公開市場上通過自由自愿談判協商所形成的價格”③，征收土地首先應由征收人和被征收人就被征收不動產的價格進行協商。協商不成時，可通過第三方評估機構按照一定的估價方法確定市場價格。成片開發征收后，土地用途具有差異性，按照市場價格進行補償，應當按照原用途的市場價格進行補償，還是按照規劃變更后的用途進行補償？對此，征收補償是征收法制的重要組成部分，確定地價補償標準的技術性規范及估價機制，應受整體法律價值秩序的約束，具體即為《土地管理法》第48條第1款中所規定的“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。如前文所述，土地發展權是土地所有權的重要組成部分，可與土地所有權分離而單獨處分，土地利用規劃的變更只是改變了土地發展權上的約束條件。因此，如果征收后土地開發強度轉為較高強度，從而產生地價上漲時，應當按照規劃變更后用途的建設用地市場價值確定補償價格。如果征收后土地開發強度變低，基于合目的性解釋，則至少應按照毗鄰非公益土地的平均市價進行補償。即使征收后土地用途是公共設施用地，其目的也在于為征收主體設定公法義務，有別于權利主體對該宗地得以使用、收益、處分的經濟利益。

一個成片開發征收方案往往涉及多個農民集體，在征地補償款核算時，不宜對具體地塊的用途進行區分。通常只有商業出讓地塊才產生土地增值收益，而用于基礎設施和工業的地塊的土地增值收益都是倒掛，這樣會形成同一批次的被征地農民中，部分能享有土地增值收益，部分無法享有的不公平現象。如此，也會使得被征地農民只愿意支持用于商業出讓地塊的征地，而為保障基礎建設用地、工業用地等沒有土地增值收益的征地得不到被征地農民支持，這不僅違背征地制度本質，也不利于實現成片開發的綜合發展目標。對此，成片開發范圍內用于公益設施的土地，仍應按照毗鄰非公益土地的平均市價進行補償，以減少矛盾、體現相對公平。

成片開發實踐中，往往采用留用地補償安置方式。相較于其他補償方式，留用地安置能夠使被征地農民共享土地增值收益，但具有實現周期長、對留用地客體依賴性強的特征。對此，一方面應通過國土空間規劃編制、不動產登記確權等方式推動未兌現留用地指標落實；另一方面需構建留用地兌現基準體系，尊重農村集體經濟組織主體地位，其享有以國有土地或集體土地實現留用地的選擇權。

土地所有者權益等于土地的市場價格減去土地義務，被征地農民集體及其成員按照市場價值獲得征收補償的同時，需承擔相應義務。由農民集體享有土地發展權，并不意味著由農民集體獨享土地增值收益。影響土地增值的因素多元，既有土地自身狀況、稀缺程度等自然因素，還有土地權利人改良投入，也有產業發展、公共設施等社會因素影響，土地增值收益應遵循“地利共享”理念。稅收具有法定性、穩定性與可持續性。黨的十八屆三中全會已提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”的改革方案，推進實現共同富裕也要求“加大稅收、社保、轉移支付等調節力度并提高精準性”。我國應盡快完善房地產領域稅收立法，初次分配以產權為基礎，國家以稅收參與二次分配。因實施成片開發而被征收土地，以現金方式補償的，免征被征地者的土地增值稅；如果以留地、留物業等方式補償的，亦免征土地增值稅，但在留用地落實后轉讓產權的，應以被征地者實際領回留用地時的地價為原地價，計算漲價總數額，征收土地增值稅。該模式將土地征收收益分配與集體經營性建設用地入市收益分配機制統一，有助于以對被征收人影響最小的方式實現“地利共享”，打破當前地方政府對土地財政的過度依賴。

五、結論

成片開發征收可謂最具中國特色的法學范疇，濃縮體現了中國經濟社會發展中的諸多迷思，包括產權不健全與經濟高速發展并存，農民土地財產權賦權與限權共生。盡管《土地管理法》對征收制度進行了較大幅度修改，但成片開發征收的實施將繼續形塑我國征收法制。本文的結論如下：第一，成片開發征收歷來存在于我國征收實踐，現行標準除了增加征地程序成本外，并未實質性改變地方政府壟斷地權的既有格局。第二，規制成片開發泛化風險，亟須將其法制邏輯從權力命令模式邁向權利協商模式，從目前更加依托于單方命令、事前審批的單向度模式，向注重與權利主體溝通協商的交互模式轉型。第三，有效規制成片開發征收權，需要明確農民集體享有土地發展權，聯動成片開發征收與集體經營性建設用地入市，建立市價補償與增值收益分配機制，從而重新界定國家與農民集體之間的關系，形成對成片開發征收權的“反控制”，促成征收決定權從上層向基層的部分轉移。

Abstract： Large-scale land expropriation for development is not a new institution but rather a mechanism that provides flexibility in the exercise of expropriation power，continuing the command-and-control model of land resource alocation.However， practical implementation has revealed systemic flaws： inadequate regulation of public welfare land use，planning mechanisms that fail to guarantee the legitimacy of large-scale expropriation，formalistic consultations with rural collctives and expert reviews，and limited binding force of expropriation plans.These issues highlight the inability of existing standards under the command model to effectively constrain large scale expropriation powers，necessitating the establishment of counterbalancing mechanisms from private rights perspectives.In the context of building a unified urban-rural construction land market，reforms should： vest rural colectives with land development rights；link large scale expropriation with the market entry of collective commercial construction land；and establish market-value compensation and appreciation gain distribution mechanisms.These measures willfacilitate a shift from command-based land allocation to rights-based negotiation models.

Key Words：Large-scale Development； Land Expropriation；Public Interest； Land DevelopmentRights；Collective Construction Land

（責任編輯：張紅）