民事檢察中對終結本次執行程序案件監督的難點與應對

摘 要：強化涉民事終結本次執行程序監督是檢察機關貫徹落實黨的二十屆三中全會關于強化對執行活動全程監督要求的具體實踐。民事執行活動中“人為終本”“違法終本”客觀存在，檢察監督中監督線索來源不暢導致監督效能阻滯、監督手段剛性不足導致監督淪為“軟約束”、協同機制碎片化導致監督實效性欠缺、數據互通存在壁壘導致深層次違法監督不足。檢察機關應堅持穿透式監督、監督救濟并重、一體化監督、體系化協同、數字化賦能，推動終結本次執行程序案件監督向全程閉環、協同治理、深層次治理、外部共享合作、大數據智能化轉變，推動實質性解決執行難、執行亂，切實維護司法公信力。

關鍵詞：終結本次執行 民事執行監督 全程監督 調查核實

終結本次執行程序（以下簡稱“終本執行”）作為民事執行程序的特殊結案形式，是指審判機關在窮盡法定執行措施仍無法查獲被執行人可供執行的財產時，依法作出程序性終止裁定，同時保留發現新財產線索時重啟執行權的制度安排。檢察機關作為國家法律監督機關，實踐中存在監督線索來源不暢、監督手段剛性不足、協同機制碎片化、數據互通壁壘等現實困境，監督效能難以充分發揮。本文圍繞終本執行案件全程監督的實踐運行、現實困境、優化路徑展開分析論證，推動終本執行案件監督向全程閉環、協同治理、深層次治理轉變，有效維護當事人、利害關系人民事權益。

一、檢察機關對民事終本執行案件全程監督的實踐運行情況

終本執行作為執行案件的“程序”結案方式，兼具執行中止和執行終結的部分法律效果，在規則層面對化解執行積案有積極作用。檢察機關強化對終本執行案件全程監督，是加強民事執行領域法律監督、保障當事人勝訴權益、強化社會治理的重要舉措。在監督節點上，終本執行程序對本次執行在程序上進行終結，債權人實體權利和訴訟目標未完全實現，終本執行后長期不恢復執行等不規范問題比較突出［1］，檢察機關需從立案到執行結案后恢復執行等全階段加強監督。在監督范圍上，檢察機關的全程監督需貫穿執行審查行為、執行實施行為和執行制裁行為，對民事執行活動立案、財產調查和保全、處置、執行制裁等全過程加強監督。在監督內容上，對終本執行案件全程監督需覆蓋“執行難”“執行亂”全領域，對被執行人逃避或對抗執行行為等執行難問題，督促依法采取相應的強制執行手段，建議依法撤銷相關違法分配裁定；對違法、消極、拖延執行及執行不作為、外界干預執行等執行亂問題，通過制發檢察建議等方式監督支持法院排除外界干預執行［2］。

第一，從案件受理看，終本執行案件監督呈現出鮮明的層級特征和程序特點。2024年，全國檢察機關受理民事執行活動監督案件占全部民事檢察案件的22.35%。其中，基層院占比95.95%［3］。從T省近3年來受理情況看，民事終本執行監督案件受理量呈動態平衡態勢，基層檢察機關承擔主要承辦任務，程序啟動主要依賴檢察機關依職權發現，當事人申請監督作為補充途徑，案外人主動控告情形相對較少，形成了以依職權啟動為主導、當事人申請為補充的監督模式。

第二，從監督范圍看，對執行實施行為監督數量較多。監督重點主要集中于三個維度：其一，針對執行審查程序中的法律適用偏差問題，反映出對程序合法性的嚴格把控。其二，對執行實施環節財產調查、控制及處置等核心程序開展深層次監督，構成檢察機關介入執行程序的關鍵著力點。其三，對執行不作為、消極履職等程序拖延現象的監督，彰顯出對當事人實體權益保護。從監督手段看，檢察機關逐步強化程序參與機制，通過調查核實權與聽證程序的復合運用從結果審查向過程監督深度轉型。

第三，從監督結果看，絕大多數檢察建議能夠在回復期限內獲得程序性反饋和實質性采納，凸顯出檢察監督對規范執行程序的價值引導作用。據T省數據，2024年，95%以上的檢察建議在3個月內得到回復，檢察建議采納率為97.8%。檢察機關針對執行程序關鍵節點，加大對文書送達、權利告知、執行程序行為、具體執行措施、執行異議行為等類案監督力度，通過精準監督從單一糾錯向體系化治理升級，為構建規范高效的民事執行制度提供有力法治保障。

二、檢察機關對民事終本執行案件全程監督的現實困境

（一）終本執行適用條件異化導致“人為終本”“違法終本”

終本執行前實質條件“窮盡財產調查措施”認定受執行環境、執行資源、信用體系等因素影響，由于對該實質要件存在形式化解讀，大量案件以無財產可供執行為由“人為終本”。檢察機關對違法適用終本執行、防止濫用“程序結案”、實體久拖不決始終是監督難點問題，在客觀上需比照經濟建設和發展水平、財產查控能力實際狀況，對實質條件適用真實性嚴格審查，對是否窮盡財產調查措施綜合認定。同時，終本執行中程序瑕疵叢生，終本執行裁定書以“電話通知”替代書面送達廣泛存在，法院在未約談申請人情況下直接作出裁定的“默示終本”更隱蔽發生，“違法終本”不僅侵害當事人知情權，更導致監督時效起算點爭議。

（二）監督線索來源不暢導致監督效能阻滯

《人民檢察院民事訴訟監督規則》第28條為當事人向檢察機關申請監督設置了向法院提出異議、申請復議或提起訴訟的前置程序［4］，由于辦案程序公開機制不足，社會大眾對于民事執行檢察監督知曉不多，大多當事人在審判機關救濟手段失效后，往往傾向于向紀檢監察、信訪、人大等部門求助。近年來，檢察機關受理案件量逐年攀升，但依申請監督仍不到監督總量的10%。依職權監督占比上升反映出檢察機關監督主動性不斷增強，但亦存在不能嚴格把握法定性與必要性標準，批量調取執行卷宗進行同類程序性問題審查，將法律文書文字錯誤、未歸檔等淺表性問題“類案群發”檢察建議現象，主動履職的應有效果被削弱。

（三）監督手段剛性不足導致監督淪為“軟約束”

民事執行監督作為程序性權力，雖然在履職過程中涉及對執行行為的審查和對執行爭議的判斷，但由于并非對當事人實體權益作出最終決定，更多表現為程序性權力。民事執行檢察建議實踐中被定位為柔性監督手段，面臨著到期不回復、回復不整改、整改不到位的“三不”困境。部分執行機關視為一般公文未開展實質化審查，僅予以“文來文往”的公函式回復。即便檢察建議已采納并裁定恢復執行，由于跟進措施缺失和跟蹤問效不到位，最終執行結果仍無法充分保障，或因再次裁定終本執行造成“程序空轉”，監督效果難以達到預期。

（四）協同機制碎片化導致監督實效性欠缺

在終本執行案件中，檢察機關為查證是否有可供執行財產和惡意轉移財產，需委托金融、稅務、市場監管等相關部門調取銀行賬戶、不動產信息等相應證據。由于調查核實權缺乏具體的制度依據和強制性措施，實踐中存在協助單位因缺乏法定配合義務致協同渠道不暢，遇相關人員不予配合或拒絕的情形無強制性懲戒措施，民事檢察調查核實權更多成為一種概括性權力。

（五）數據互通存在壁壘導致深層次違法監督不足

掌握終本執行案件辦理信息是開展監督工作的必要前提，由于檢法之間的信息壁壘，檢察機關對終本執行案件流程節點信息，尤其涉及是否及時進行網絡查詢、現場調查及財產控制，是否已查找或依法追加被執行人等實質標準無法及時掌握，只能在事后依據有限的案卷材料對違法送達、文書簽發不規范、執行超期等瑕疵類問題進行監督，導致深層次監督數量較少。且在對法院執行案件動態缺乏了解的前提下，一旦終本執行，即使啟動檢察監督程序，可能因未及時查控財產而無法實現對當事人權益的實質保護，致使監督實效性不足。

三、檢察機關對民事終本執行案件全程監督的優化路徑

（一）堅持穿透式監督，推動終本執行案件監督從“階段操作”向“全程閉環”轉變

1.強化對終本執行案件適用實質標準的穿透式監督，糾正法院“人為終本”。強化對窮盡財產調查措施的監督，全面查詢被執行人名下銀行賬戶、不動產、動產、公積金賬戶、養老金賬戶、股票、股權、投資理財、對外債權等各種財產權利，重點監督法院是否使用“總對總”查控系統對不動產、車輛、存款、證券、保險等主要財產進行查詢，是否及時將存款、車輛信息通過網絡查控系統推送協執單位快捷辦理凍結、查封。強化對財產可處置性的監督，重點調查核實資金流水、房屋實際占用、車輛實際使用情況等，如被控制財產實際上能夠處置，應當建議恢復執行。

2.強化對終本執行案件適用程序標準的穿透式監督，糾正法院“違法終本”。強化對被執行人查找、懲戒程序的監督，通過大數據系統、與偵查機關協同等方式，對是否依法作出罰款或者拘留的情形進行類案監督。強化對被執行人采取限制高消費措施的監督，關注相關法律文書作出后是否及時錄入終本執行案件信息庫、失信被執行人信息庫、限制消費人員信息庫予以信息公開，實現與鐵路、民航等單位的互聯共享，推動社會誠信體系建設。

（二）堅持監督救濟并重，推動終本執行案件監督從“單向制約”向“協同治理”轉變

1.堅持權力監督與權利救濟相結合。建立裁判文書線索篩查機制，探索對有重大社會影響力案件、涉及國家利益和社會公共利益案件執行前備案制度，建立民事檢察聯絡站、線索收集平臺，以檢察機關門戶網站、“兩微一端”為陣地，拓寬監督案件線索來源渠道。對申請人提供新財產線索但法院未恢復執行的，督促依法立案；對因法院過錯導致終本執行后財產流失的，支持當事人申請國家賠償，提高檢察監督社會影響力。

2.堅持監督法定性與必要性相結合。把握“執行監督謙抑性原則”，構建良性的監督與被監督的關系，當事人或案外人認為法院執行活動違法向檢察機關申請監督或提出控告的，檢察機關經審查認為執行活動合法的，應在監督的同時支持法院依法執行，并向當事人說明意見和理由，樹立和維護法治權威。

3.堅持依法監督與化解矛盾相結合。在監督過程中積極參與社會治理，特別對提出監督意見的案件，與執行機關共同做好矛盾糾紛研判，充分發揮聽證在核實案件事實、釋法說理、化解糾紛和接受社會監督方面的積極作用，對小標的涉民生案件積極促成執行和解，依法維護社會和諧穩定。

（三）堅持一體化監督，推動終本執行案件監督從“表面化糾正”向“深層次治理”轉變

1.強化監督手段剛性。在立法層面，明確檢察機關對執行案件中的違法、錯誤或怠于執行等情形提出個案監督意見時，執行機關須在法定時限內啟動審查程序，并將處理結果及時反饋；若不予采納，需書面闡明具體理由。對于法院執行活動中的普遍性問題以及協助執行單位拒不履行義務等情形，探索增設違法行為調查通知書、糾正違法通知書等民事檢察監督手段，并通過構建動態監督機制持續跟蹤違法行為整改效果。

2.構建檢察一體化辦案機制。建立健全民事檢察與刑事檢察、檢察偵查、檢務技術等部門綜合履職協作機制，完善上級檢察機關對下級檢察機關制發檢察建議的合法性和合理性評查檢查制度，通過要求重新審查制發、命令撤回等方式監督糾正。強化對檢察建議落實情況的跟蹤監督，對檢察建議未予及時回復或回復缺乏針對性的加強跟進監督，認為確有錯誤且有再次監督必要的，依法提請上級檢察院跟進監督。

3.推動終本執行案件深層次監督。建立案件監督與人員監督并重的雙重監督機制，當執行違法行為系因執行人員主觀過錯所致時，既可通過司法問責程序追究責任，也可視情況提出檢察建議，必要時將涉嫌職務犯罪線索移送相關部門處理，將個案監督與人員監督相統一，構建完整的終本執行案件監督體系。

（四）堅持體系化協同，推動終本執行案件監督從“內部單兵作戰”向“外部共享合作”轉變

1.扎實做好調查核實。從立法層面建立檢察機關民事調查權行使保障制度，在民事訴訟程序中增設“終本執行案件特別監督程序”，明確檢察機關的調查權、建議權及行使調查核實權對被調查者的實質約束力，加大對被調查對象不予配合調查的懲戒力度，依法用足用好調查核實權實現有效監督。

2.構建外部協作機制。加強與綜合執法、市場監管、交通執法、文化旅游、金融監管、不動產管理等行政執法部門的數據共享，積極推進執法司法信息共享平臺建設，為司法網拍、社保、不動產查封等領域獲取監督數據、相互移送線索奠定基礎。加強與相關行政機關、銀行監管等協助單位的外部協作機制，全力爭取各方支持配合。

3.強化社會力量參與。健全完善民事行政檢察專家咨詢網，充分利用專家咨詢論證制度，對于民事執行監督中涉及的財產調查、拍賣評估、土地拆遷等疑難、復雜和專業性較強的問題，充分聽取有關專家、相關部門、行業協會的意見，借力“智庫”提升法律監督精準度。積極動員代表委員、人民監督員、律師、人民調解組織等社會力量參與，促成執行和解并推動履行，有效破解“執行難”問題。

（五）堅持數字賦能，推動終本執行案件監督由“傳統人為線下”向“大數據智能化”轉變

1.打造執行監督“數據池”，橫向數據整合。聯合大數據部門打通法院“總對總”查控系統、公安戶籍系統、稅務系統等數據信息，借助中國執行信息公開網等公開數據信息平臺關聯信息，圍繞終本執行案件易發領域和案件類型總結提煉違法監督點，構建可推廣的民事執行監督數字模型，實現監督線索批量化、類型化。

2.提升法檢信息“共享度”，縱向流程穿透。將全國審判機關辦理執行案件“一張網”、執行案件流程管理系統和執行指揮管理平臺中法院執行案件管理、網絡查控、詢價評估、網絡司法拍賣、失信限高等系統全面接入全國執行與法律監督工作平臺，利用法檢執行信息互聯共享平臺和12309網絡舉報平臺，及時掌握移送執行、立案執行、裁定減免、執行結案等環節信息，不定期交流共享、交換長期未結案件、執行案款、涉企執行案件等數據。構建終本執行案件“節點預警系統”“智能監督平臺”，對法定程序節點進行動態監控和違法預警，實現實時跟蹤、動態監督。

3.拓展監督場景“智能化”，深化系統治理。區分執行活動違法情形，一是執行違法情形對最終執行結果有實質影響，且個案仍存在糾正的可能性的，通過個案監督糾正；二是對未影響最終執行結果，或因原執行程序已結束無法在個案中糾錯的，采取類案監督方式促進源頭治理。同時，運用大數據賦能通過整合數據庫、建模分析比對、批量篩查線索等智能化手段對一定時期總體執行情況開展系統分析，形成“個案辦理-類案監督-系統治理”的法律監督工作路徑，助推國家治理體系和治理能力現代化。