行刑反向銜接案件特殊行政處罰時效規則構建

摘 要：行刑反向銜接作為行刑雙向銜接的重要組成部分，對推進我國法治建設與發展意義重大。但我國行政處罰時效規定較為單一，未對行刑反向銜接案件規定特殊的行政處罰時效，一旦時效經過，將無法對違法行為人進行后續行政處理，導致行刑反向銜接無法開展，殊欠合理。因此，有必要基于時效制度的創設目的，構建適用于行刑反向銜接案件的特殊行政處罰時效規則，以實現“兩法”有效銜接。

關鍵詞：行刑反向銜接 行政處罰時效 社會秩序 公平正義

一、問題的提出

隨著行刑雙向銜接機制的不斷發展，實踐中反向銜接中應移未移、應罰未罰等問題愈發引人關注。2023年7月以來，最高檢先后印發了《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》《人民檢察院行刑反向銜接工作指引》，為檢察機關辦理行刑反向銜接案件明確了操作流程。

實踐中，違法行為是否超過行政處罰時效是行刑反向銜接案件必須考慮的問題［1］。但我國現行行政處罰時效設置較為簡單，未設置時效中止或中斷制度，行刑反向銜接案件與一般行政違法行為案件適用統一的行政處罰時效規定，一旦時效經過，檢察機關將不移送行政機關處理，加劇“不刑不罰”的現象。對如何解決該問題，目前學界主要有兩種觀點：一種認為可以引入時效中止制度，以刑事立案為節點，如果刑事立案發生在行政處罰時效期間內，則可產生阻卻期限屆滿的效力，反之則無法影響行政處罰的時效［2］；另一種認為，行刑反向銜接案件的行政處罰時效宜從不起訴決定之日起計算，能夠有效解決實務中存在的難題［3］。

二、構建行刑反向銜接案件特殊行政處罰時效規則的必要性

行刑反向銜接案件具有特殊性，其違法行為的社會危害性、法益侵害性程度相較其他違法行為要高，這種差異決定了對其有必要適用特殊的處罰時效規則。

（一）從時效制度設置的初衷來看，構建特殊行政處罰時效規則具有必要性

時效是一定的事實狀態持續經過一定的期間即產生一定法律效果的法律事實。時效制度設置的目的，一是為了維護社會秩序，二是為了處理案件的需要［4］。我國行政處罰時效制度與刑事追訴時效制度都是基于前述目的，但二者具有明顯差別：刑事追訴時效旨在懲治犯罪、保障人權，最低5年，且存在中斷與延長情形；行政處罰時效意在平衡法的效率性與安定性［5］，一般2年，特殊情形下可延長至5年，不存在中斷或者延長情形。因為相較于犯罪行為，行政違法行為的社會危害性及法律責任均較輕，同時亦是為督促行政機關及時履行行政執法權，維護行政效率。

行刑反向銜接案件中的違法行為非一般的行政違法行為，在作出不起訴決定之前均被當作刑事案件處理，只因具備法定情形而免予被追究刑事責任，但行為的社會危害性不因此而改變，且在前期刑事案件處理中也是適用刑事追訴時效，不應僅因不追究刑事責任，就將之降格為一般的行政違法行為，適用同樣的行政處罰時效。否則，將造成法律責任追究的斷檔，不利于修復被破壞的社會關系或秩序，同時會因“過罰不相當”而損害社會公平正義，違背時效制度設立初衷。

（二）從行刑反向銜接制度目的來看，構建特殊行政處罰時效規則具有必要性

法律旨在創設一種正義的社會秩序［6］。行刑反向銜接作為“兩法銜接”機制的重要內容，是司法機關對依法不需要追究刑事責任，但應受行政處罰的違法行為，及時移送行政機關處理的制度安排，其創設目的在于確保違法行為人罰當其過，引導社會主體遵法守法，有效應對我國犯罪結構變化引發的社會矛盾，正是為了實現正義的社會秩序，其本質是責任的轉化而非責任的免除。檢察機關依法作出不起訴決定后，違法行為人應當承擔的法律責任由刑事責任相應轉化為行政責任。

行刑反向銜接案件若僅因已過《行政處罰法》或其他行政法律所規定的行政處罰時效而不予追究行政責任，一方面將使違法行為人逃脫了法律責任，嚴重損害社會的公平正義。例如，同樣是盜竊行為，甲盜竊900元，因在6個月內被發現，雖未構成犯罪，但因違反《治安管理處罰法》的相關規定，被公安機關處以行政拘留。乙因盜竊3000元涉嫌盜竊罪，但因其情節輕微，檢察機關作出相對不起訴的決定。同時，由于該行為未在6個月內被發現，行政機關無法對其進行行政處罰，導致乙既無需承擔刑事責任，也無需承擔行政責任，顯然有悖社會公平正義原則。另一方面，會對社會公眾產生錯誤引導，即在實施了較輕的犯罪行為后，想方設法通過一系列措施以盡可能逃避行政執法檢查與責任追究，只要不在法定時效期限內被發現，就可以既不用承擔刑事責任，也不用承擔行政責任。這將在一定程度上“誘發”更多輕微刑事犯罪，既不利于維護社會秩序穩定，還會對經濟社會高質量發展帶來較大的負面影響。因此，行刑反向銜接案件應適用特殊的行政處罰時效規則，以助推社會秩序的平穩有序運行。

三、行刑反向銜接案件構建特殊行政處罰時效規則的立法借鑒與構建路徑

當前，我們可以借鑒我國臺灣地區以及其他國家的相關立法經驗，并結合我國司法實踐特點，探索符合我國的行刑反向銜接案件特殊行政處罰時效規則。

（一）我國臺灣地區以及其他國家立法借鑒

我國臺灣地區及其他國家的立法針對行刑反向銜接案件的時效制度做了專門規定。概括而言，主要有以下三種模式：

第一種模式是行刑反向銜接案件的處罰時效從不予追究違法行為人刑事責任決定作出之日起算。如，我國臺灣地區“行政罰法”規定，行政處罰時效自違反行政罰上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在后者，自該結果發生時起算。若違法行為進入刑事程序，行政處罰時效自不起訴處分、緩起訴處分確定之日起算。采取此種立法模式的還有俄羅斯，《俄羅斯聯邦行政違法法典》規定，拒絕提起刑事案件或終止刑事案件，但在一個人的行為中具備行政違法要件的情況下，行政處罰時效自作出拒絕提起刑事案件的決定或終止刑事案件的決定之日起開始計算［7］。越南也適用此類時效制度，如果當事人進入到刑事訴訟而又決定不予追究刑事責任的，行政處罰就應當從作出最終司法決定之日起3個月內給予行政處罰［8］。

第二種模式是行刑反向銜接案件適用時效中斷。如，《德國違反秩序法》對刑事犯罪與行政違法競合情形如何處理進行了規定，在通常情況下只適用刑法處罰，未被判處刑罰的，以違反秩序行為處罰。行政處罰時效一般從行為終了時起算，但如果構成要件的結果嗣后發生的，行政處罰時效從結果發生時起算。此外，該法還將檢察機關向行政機關移送案件的情形列為時效中斷的情形，且時效期間至少為2年［9］。

第三種模式是行刑反向銜接案件扣除刑事程序所經過期間。如，《奧地利行政罰法》規定，行政處罰時效自可罰行為完成或停止之時點起算；若可罰行為之結果后來產生，則自該時點起算，時效期間為3年，但違法行為人的行為被檢察院、法院或其他行政機關對其實施刑事程序的期間，不計入時效期間［10］。

（二）我國行刑反向銜接案件特殊行政處罰時效規則的具體構建建議

設置時效制度是為了維護社會秩序以及處理案件的需要［11］，而時效制度的關鍵在于時效起點與終點計算問題。經對比前述三種立法模式，可以發現第一種立法模式改變了行政處罰時效的計算起點，而第二、第三種立法模式未改變。本文認為，第一種立法模式更符合行刑反向銜接制度的創設目的，也符合我國司法實踐需要。主要理由如下：

1.采用時效中止或中斷制度難以避免適用一般行政處罰時效所產生的負面影響。正如前文所述，若行刑反向銜接案件直接適用一般的行政處罰時效，會加劇“不刑不罰”的現象。而該問題癥結在于行政處罰時效與刑事追訴時效共享了同一計算起點（即通常以違法行為發生之日起算），但行政處罰時效期限遠短于刑事追訴時效，加之執法資源客觀上有限、部分違法犯罪行為本身具有高度隱蔽性，難以在一般行政處罰時效內被發現。若僅單純設置時效中止或中斷制度，而不調整行政處罰時效的起算規則，則無法真正解決“不刑不罰”問題。相反，可能會因規則適用的繁瑣性以及程序銜接的不確定性等因素，進一步加劇案件處理的復雜性，使執法實踐陷入更為棘手的操作困境。

2.采用第一種立法模式更便于實踐操作。最高檢《人民檢察院刑事訴訟規則》明確規定不起訴決定書自公開宣布之日起生效。在行刑反向銜接案件中，將不起訴決定的公開宣布之日作為行政處罰時效的起算點，不僅直觀清晰，易于司法機關和執法機關人員理解和執行，還能有效減少操作中的模糊性和爭議，提升整體效率。此外，該模式還能有效避免法律文書尚未正式生效就啟動行政處罰時效的尷尬局面，防止出現程序性錯誤或時效計算混亂，從而更好地保護違法行為人的合法權益，確保法律適用的公正性和連續性。

當然，檢察機關宣布不起訴決定后，應及時通知行政機關，確保信息銜接順暢，防止行政處罰時效超過問題發生。同時，可采取以下措施督促行政機關依法履職：一是設定明確的檢察意見回復時限；二是跟蹤檢察意見的落實，對行政機關不予回應、不立案或無正當理由不處罰等違法行為，依法跟進監督。三是在當地黨委、政府的支持下，協同司法行政機關開展執法監督檢查。