強(qiáng)制隔離戒毒行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐

摘 要：強(qiáng)制隔離戒毒行政違法行為檢察監(jiān)督因缺乏具體操作細(xì)則、介入時(shí)機(jī)滯后、監(jiān)督范圍與程序界定不清以及對公安機(jī)關(guān)監(jiān)督存在障礙等問題，制約檢察監(jiān)督質(zhì)效。基于地方試點(diǎn)實(shí)踐，應(yīng)構(gòu)建完備的法律保障體系，明確監(jiān)督涵蓋事故處理、治療管理、權(quán)益保障、程序合規(guī)、內(nèi)部秩序及戒毒效果評估等范圍，細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容。重點(diǎn)強(qiáng)化對公安機(jī)關(guān)吸毒成癮認(rèn)定及強(qiáng)制隔離戒毒決定環(huán)節(jié)的監(jiān)督，采取尿檢初篩與毛發(fā)復(fù)檢結(jié)合方式優(yōu)化檢測程序，賦予檢察機(jī)關(guān)對存疑檢測結(jié)果提出再次復(fù)檢的建議權(quán)，以保障監(jiān)督工作規(guī)范有效開展。

關(guān)鍵詞：強(qiáng)制隔離戒毒 行政違法行為 檢察監(jiān)督

強(qiáng)制隔離戒毒行政違法行為檢察監(jiān)督的意義在于保障強(qiáng)制隔離戒毒人員權(quán)益、規(guī)范執(zhí)法行為、維護(hù)法律權(quán)威。自《禁毒法》實(shí)施以來，強(qiáng)制隔離戒毒法律體系愈加完善，相應(yīng)的對強(qiáng)制隔離戒毒機(jī)關(guān)的監(jiān)督與管理提出了更高的要求。但是在現(xiàn)有的法律框架下，強(qiáng)制隔離戒毒行政執(zhí)法仍然存在諸多問題。行政違法行為指的是行政主體在履行行政管理職責(zé)過程中，違反了法律、法規(guī)等相關(guān)規(guī)定所產(chǎn)生的行為，對應(yīng)到強(qiáng)制隔離戒毒檢察監(jiān)督工作，可能會涉及到戒毒決定的不當(dāng)作出、戒毒過程中的不當(dāng)管理等方面，不僅影響著強(qiáng)制隔離戒毒工作的正常開展，而且也可能損害強(qiáng)制隔離戒毒人員的合法權(quán)益，甚至影響到社會對戒毒工作的信任與支持，故有必要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對強(qiáng)制隔離戒毒行政違法行為的監(jiān)督，確保強(qiáng)制隔離戒毒工作在法治軌道上有序推進(jìn)。

一、強(qiáng)制隔離戒毒行政違法行為檢察監(jiān)督的實(shí)踐情況

2022年3月，最高檢、司法部共同發(fā)布《關(guān)于開展司法行政強(qiáng)制隔離戒毒檢察監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見》，2023年1月，云南省安寧市人民檢察院（以下簡稱“安寧市院”）被確定為云南省開展強(qiáng)制隔離戒毒檢察監(jiān)督試點(diǎn)單位。安寧市院自被確定為試點(diǎn)單位以來，探索開展強(qiáng)制隔離戒毒檢察監(jiān)督工作，通過專項(xiàng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)監(jiān)督工作存在的問題和不足，加強(qiáng)對個(gè)案辦理中新問題的研究，助力高質(zhì)效辦案。通過共享強(qiáng)制隔離戒毒所內(nèi)部執(zhí)法平臺數(shù)據(jù)，詢問工作人員、強(qiáng)制隔離戒毒人員等方式，嚴(yán)格依法審查案件，就發(fā)現(xiàn)的強(qiáng)制隔離戒毒人員離所就醫(yī)審批違法、警械具（手銬）審批違法等問題，向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議，督促其依法行政，有效保障了強(qiáng)制隔離戒毒人員的合法權(quán)益。安寧市院在試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)，由于公安、司法等各部門之間信息不通、銜接不暢，導(dǎo)致涉刑強(qiáng)制隔離戒毒人員在刑滿釋放后，強(qiáng)制隔離戒毒期限未滿時(shí)，未依法送交強(qiáng)制隔離戒毒所繼續(xù)執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒，“脫漏管”現(xiàn)象明顯。安寧市院針對上述行政違法行為，與公安、強(qiáng)制隔離戒毒所、監(jiān)獄溝通協(xié)調(diào)，研發(fā)應(yīng)用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，篩選出“脫漏管”行政違法行為監(jiān)督案件線索45條，不僅督促公安機(jī)關(guān)將涉刑強(qiáng)制隔離戒毒“脫漏管”人員順利追回，而且將存在“脫漏管”風(fēng)險(xiǎn)的人員適時(shí)告知相關(guān)單位，督促相關(guān)部門依法行政。

二、強(qiáng)制隔離戒毒行政違法行為檢察監(jiān)督存在的問題

雖然試點(diǎn)工作取得了一定成效，但是從實(shí)踐情況來看，強(qiáng)制隔離戒毒行政違法行為檢察監(jiān)督工作還存在著許多問題。

（一）檢察監(jiān)督缺乏操作性細(xì)則

《禁毒法》《戒毒條例》等相關(guān)法律法規(guī)對強(qiáng)制隔離戒毒檢察監(jiān)督有所規(guī)定，但是這些規(guī)定多為原則和概括性的，對強(qiáng)制隔離戒毒行政違法行為的檢察監(jiān)督方式具體規(guī)定不足，比如采取派駐檢察還是巡回檢察的方式進(jìn)行監(jiān)督更為適宜，輕微違法情形和嚴(yán)重違法情形的界定標(biāo)準(zhǔn)，是否針對所有違法情形均能夠制發(fā)檢察建議等問題困擾著檢察人員，這不僅影響了監(jiān)督工作的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，也容易導(dǎo)致監(jiān)督漏洞的出現(xiàn)，使得檢察監(jiān)督工作的深入推進(jìn)受到影響［1］。此外，法律規(guī)定操作性不足，進(jìn)一步加劇了檢察監(jiān)督的難度。例如，《戒毒條例》第4章對強(qiáng)制隔離戒毒作出了各方面的規(guī)定，其中有關(guān)提前解除強(qiáng)制隔離戒毒或者延長期限的審批程序、強(qiáng)制隔離戒毒人員的分類管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)不夠細(xì)化，導(dǎo)致對此開展違法行為監(jiān)督受到限制［2］。

（二）檢察監(jiān)督介入存在滯后性

檢察監(jiān)督介入的時(shí)機(jī)直接影響監(jiān)督效果，如果檢察監(jiān)督介入時(shí)機(jī)把握不當(dāng)，不僅可能導(dǎo)致強(qiáng)制隔離戒毒人員合法權(quán)益受到侵害，而且可能對整個(gè)強(qiáng)制隔離戒毒過程造成影響，導(dǎo)致戒毒效果實(shí)現(xiàn)不佳。例如現(xiàn)階段的檢察監(jiān)督是在強(qiáng)制隔離戒毒人員進(jìn)入強(qiáng)制隔離戒毒場所，隔離狀態(tài)已經(jīng)發(fā)生后才介入監(jiān)督，對于公安機(jī)關(guān)查獲、作出戒毒決定、送交強(qiáng)制隔離等環(huán)節(jié)的監(jiān)督缺乏及時(shí)性，導(dǎo)致出現(xiàn)真空狀態(tài)。此外，檢察監(jiān)督介入時(shí)機(jī)的把握直接影響到監(jiān)督工作的有效性，如果僅以檢察機(jī)關(guān)派駐、巡回、設(shè)立辦公室等方式，關(guān)注強(qiáng)制隔離戒毒人員在強(qiáng)制隔離戒毒所內(nèi)的脫毒治療過程，而無法覆蓋對強(qiáng)制隔離戒毒人員從被決定強(qiáng)制隔離戒毒，到出所釋放或者轉(zhuǎn)為社區(qū)戒毒的整個(gè)過程，那么這種監(jiān)督無疑是片面的，也是滯后的。然而，現(xiàn)階段理論界和實(shí)務(wù)界均未對檢察監(jiān)督介入強(qiáng)制隔離戒毒的時(shí)間點(diǎn)形成統(tǒng)一定論，檢察監(jiān)督工作可能會因?yàn)楦鞣N各樣的原因而出現(xiàn)滯后，導(dǎo)致監(jiān)督時(shí)機(jī)的選擇缺乏必要的準(zhǔn)確性。［3］

（三）檢察監(jiān)督的范圍與程序界定不清

首先，強(qiáng)制隔離戒毒檢察監(jiān)督的范圍理應(yīng)涵蓋公安對吸毒人員查處、吸毒成癮認(rèn)定、作出強(qiáng)制隔離戒毒決定，以及強(qiáng)制隔離戒毒機(jī)關(guān)對強(qiáng)制隔離戒毒人員的接收、管理、治療、變更、解除等各個(gè)環(huán)節(jié)，以確保戒毒過程的合法性與公正性。然而，在現(xiàn)行的法律規(guī)范中，關(guān)于檢察監(jiān)督的具體范圍與程序的規(guī)定并不明確。根據(jù)《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開展行政違法行為監(jiān)督工作的意見》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循“在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的原則，因此，檢察機(jī)關(guān)即使在日常監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)吸毒人員查處、吸毒成癮認(rèn)定中存在行政違法行為，由于行政相對人未申請?jiān)V訟監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)缺乏監(jiān)督依據(jù)。其次，在變更執(zhí)行環(huán)節(jié)中，檢察監(jiān)督的程序也缺乏明確的指導(dǎo)，比如變更執(zhí)行期限的標(biāo)準(zhǔn)、程序以及評估結(jié)果的公示和告知、變更社區(qū)戒毒等。這種監(jiān)督范圍與程序界定不清的狀態(tài)，直接影響了監(jiān)督工作的深入推進(jìn)。此外，監(jiān)督的范圍與程序的界定不清還可能導(dǎo)致監(jiān)督的針對性不足。在強(qiáng)制隔離戒毒所的實(shí)際管理中，可能會出現(xiàn)一些輕微的管理問題，如食堂從業(yè)人員未定期體檢、人員出入戒治區(qū)未登記等，這些問題雖然并非行政法界定的行政行為，依然可能對強(qiáng)制隔離戒毒人員造成影響。

（四）對公安吸毒成癮認(rèn)定程序監(jiān)督存在障礙

檢測吸毒成癮的辦法包括毛發(fā)檢測和尿檢，兩者均是公安機(jī)關(guān)確認(rèn)吸毒成癮的標(biāo)準(zhǔn)，戒毒醫(yī)療機(jī)構(gòu)對成癮嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)尚屬空白。尿檢僅能反映短期內(nèi)的吸毒情況，尿檢呈陽性說明當(dāng)事人近期內(nèi)吸毒，并不能確定是否吸毒成癮；而毛發(fā)檢測可以反映一定時(shí)期內(nèi)的吸毒情況，成本較高。目前并無法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)復(fù)檢建議權(quán)。另外，由于各地公安機(jī)關(guān)查處任務(wù)、辦案經(jīng)費(fèi)均存在差異，也容易造成選擇性執(zhí)法、趨利性執(zhí)法問題。公安機(jī)關(guān)對吸毒成癮的認(rèn)定條件過于表面化，如毒品刺激下的不良行為等，非醫(yī)學(xué)臨床診斷標(biāo)準(zhǔn)。這可能導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)為完成指標(biāo)濫用權(quán)力，損害相對人權(quán)利，同時(shí)也不利于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。［4］從司法實(shí)踐來看，強(qiáng)制隔離戒毒機(jī)構(gòu)并非只接收當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)決定戒毒的人員，而是面向全省接收，也就是說，對于吸毒成癮認(rèn)定，試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法線索后，往往不能直接監(jiān)督公安機(jī)關(guān)，而只能將線索移送至屬地檢察機(jī)關(guān)，造成監(jiān)督工作的滯后。

三、強(qiáng)制隔離戒毒行政違法行為檢察監(jiān)督的完善措施

（一）完善強(qiáng)制隔離戒毒行政違法行為檢察監(jiān)督法律保障體系

1.完善頂層設(shè)計(jì)。對強(qiáng)制隔離戒毒行政違法行為檢察監(jiān)督進(jìn)行的實(shí)踐探索，既能為落實(shí)監(jiān)督工作提供實(shí)踐基礎(chǔ)，又能從某種意義上打破缺乏明確監(jiān)督依據(jù)的困境，為建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)提供實(shí)踐樣本。目前，為了構(gòu)建完善的強(qiáng)制隔離戒毒行政違法行為檢察監(jiān)督法律制度，需要充分利用最高檢的司法解釋職能，明確其啟動條件、執(zhí)行方式和監(jiān)督范圍，以便為監(jiān)督工作提供更具體、更明確的法律基礎(chǔ)。這一舉措的目的是為了切實(shí)保護(hù)強(qiáng)制隔離戒毒人員的合法權(quán)利，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法管理，同時(shí)也能在行政自主的條件下，回應(yīng)社會各界對維護(hù)公民權(quán)利的深切關(guān)注。針對這一現(xiàn)狀，在《禁毒法》《戒毒條例》《人民檢察院組織法》修改時(shí)可考慮加入行政違法行為檢察監(jiān)督的具體內(nèi)容。同時(shí)，為進(jìn)一步細(xì)化強(qiáng)制隔離戒毒行政違法行為檢察監(jiān)督的工作規(guī)則，考慮在司法解釋、規(guī)范性文件、辦案指引等內(nèi)容中細(xì)化強(qiáng)制隔離戒毒行政違法行為檢察監(jiān)督的具體辦案操作，并建立健全案件化辦理機(jī)制、協(xié)同監(jiān)督機(jī)制以及監(jiān)督效果評估機(jī)制，以確保監(jiān)督工作的規(guī)范性和有效性。

2.參考地方立法的積極探索與實(shí)踐。隨著禁毒工作的深入推進(jìn)和《禁毒法》的不斷完善，各地結(jié)合自身實(shí)際情況，不斷嘗試創(chuàng)新工作機(jī)制，以提高戒毒工作的法律監(jiān)督效果，確保強(qiáng)制隔離戒毒人員的合法權(quán)益得到有效保障，同時(shí)促進(jìn)強(qiáng)制隔離戒毒制度的規(guī)范化與法治化發(fā)展。在地方立法方面，一些省份的人大及其常委會已經(jīng)通過地方性法規(guī)或規(guī)章的形式，對強(qiáng)制隔離戒毒檢察監(jiān)督進(jìn)行了具體規(guī)定。例如，2017年8月31日施行的《安徽省禁毒條例》第四十一條第三款規(guī)定，人民檢察院對強(qiáng)制隔離戒毒工作中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。除地方立法外，地方檢察院也積極出臺相關(guān)工作實(shí)施辦法，如安徽省人民檢察院與省司法廳聯(lián)合制定《關(guān)于開展強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行活動檢察監(jiān)督工作的意見》［5］，云南省人民檢察院與省司法廳聯(lián)合制定《關(guān)于開展司法行政強(qiáng)制隔離戒毒檢察監(jiān)督試點(diǎn)工作的通知》等。這有助于解決全國層面上法律規(guī)定不明確、操作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，也為其他地區(qū)提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（二）明確檢察機(jī)關(guān)行政違法行為監(jiān)督的范圍

1.合法性監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)確保強(qiáng)制隔離戒毒的各個(gè)環(huán)節(jié)均符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。這包括但不限于強(qiáng)制隔離戒毒人員的接收、戒毒期間的管理、戒毒期限變更、所外就醫(yī)、提前解除等程序的合法性［6］。對于強(qiáng)制隔離戒毒所作出的決定的法律效力，執(zhí)行的手續(xù)和程序的合法性，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的合法性，都要由檢察機(jī)關(guān)來監(jiān)督。

2.事故監(jiān)督。在強(qiáng)制隔離戒毒所的日常運(yùn)行中，可能會發(fā)生強(qiáng)制隔離戒毒人員逃跑、破壞監(jiān)管秩序、吸毒、安全生產(chǎn)事故、死亡事故等。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)監(jiān)督這些事故的處理是否合法、及時(shí)，并在發(fā)現(xiàn)可能存在違法犯罪問題時(shí)，依法啟動調(diào)查處理程序。

3.治療與管理活動監(jiān)督。強(qiáng)制隔離戒毒人員在強(qiáng)制隔離戒毒所的教育矯治、生活衛(wèi)生、戒毒治療、診斷評估、習(xí)藝勞動、文化建設(shè)、安全防范等工作，都需要檢察機(jī)關(guān)予以關(guān)注。針對強(qiáng)制隔離戒毒所可能存在的體罰、虐待、違規(guī)使用警械具等行政違法行為，及時(shí)監(jiān)督糾正，對不合理安排習(xí)藝勞動等不屬于行政違法行為監(jiān)督范疇，但影響強(qiáng)制隔離戒毒人員合法權(quán)益的行為，以通報(bào)、提示等方式糾正，提出相應(yīng)的糾正措施。

（三）明確檢察監(jiān)督的具體內(nèi)容

1.強(qiáng)制隔離戒毒人員權(quán)益保障。強(qiáng)化強(qiáng)制隔離戒毒人員的權(quán)利保障，是人權(quán)保障的基本要求，也是提升戒毒質(zhì)效的應(yīng)有之義。強(qiáng)制隔離戒毒人員的基本權(quán)益包括但不限于其人身安全、健康狀況、生活條件、法律賦予的權(quán)利是否得到有效維護(hù)。特別是對于強(qiáng)制隔離戒毒所內(nèi)的醫(yī)療、心理輔導(dǎo)、營養(yǎng)供應(yīng)等，都應(yīng)當(dāng)有明確的監(jiān)督機(jī)制，確保強(qiáng)制隔離戒毒人員在戒毒過程中的基本人權(quán)不受侵犯。

2.戒毒程序監(jiān)督。依法行政、正當(dāng)程序是行政法的重要原則，也是現(xiàn)代法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。戒毒程序的合法性、程序的公正性以及程序的透明性對于強(qiáng)制隔離戒毒人員的權(quán)利保障具有重要意義。檢察監(jiān)督的工作不僅包括對強(qiáng)制隔離戒毒所操作規(guī)章的合法性進(jìn)行監(jiān)督，還包括對具體的戒毒活動、評估和決策過程進(jìn)行監(jiān)督，避免程序違法帶來的程序正義問題。

3.強(qiáng)制隔離戒毒所內(nèi)部管理秩序。強(qiáng)制隔離戒毒所內(nèi)部管理秩序包括內(nèi)部管理制度的建立與執(zhí)行、強(qiáng)制隔離戒毒人員的管理與教育、強(qiáng)制隔離戒毒人員的安全保障等，內(nèi)部管理秩序的范圍和內(nèi)容十分繁雜，不僅需要檢察機(jī)關(guān)來明確監(jiān)督事項(xiàng)，同時(shí)也需要將內(nèi)部管理秩序規(guī)范化。此外，檢察監(jiān)督還需通過常規(guī)性的審查、調(diào)查、監(jiān)督活動，確保強(qiáng)制隔離戒毒所內(nèi)部管理秩序的合理性和有效性。

4.戒毒效果評估。強(qiáng)制隔離戒毒最終的效果與強(qiáng)制隔離戒毒的過程同等重要，大多數(shù)的強(qiáng)制隔離戒毒人員已是2次、3次，甚至更多次接受強(qiáng)制隔離戒毒，對強(qiáng)制隔離戒毒人員的戒毒效果評估直接影響到其出所后是否會再次吸毒。對于強(qiáng)制隔離戒毒的效果應(yīng)當(dāng)予以綜合評價(jià)，既包括強(qiáng)制隔離戒毒人員對于毒品是否已經(jīng)切實(shí)擺脫依賴的測評，又包括強(qiáng)制隔離戒毒人員的重新融入社會的能力、心理健康狀態(tài)等。通過建立科學(xué)、系統(tǒng)的戒毒效果評估體系，檢察監(jiān)督可以更全面地評價(jià)強(qiáng)制隔離戒毒效果，并為進(jìn)一步的戒毒工作提供建議。

（四）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)吸毒成癮認(rèn)定的監(jiān)督

公安機(jī)關(guān)對涉嫌吸毒成癮人員作出強(qiáng)制隔離戒毒決定，是引發(fā)爭議最頻繁最常見的環(huán)節(jié)，有必要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)吸毒成癮認(rèn)定的監(jiān)督，保證監(jiān)督的有效性與及時(shí)性，明確合理的吸毒成癮認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)程序。對吸毒成癮的認(rèn)定有尿檢和毛發(fā)檢測兩種方式，鑒于毛發(fā)檢測的成本和時(shí)間花費(fèi)較多，可考慮第一次檢測采取尿檢形式，尿檢為陽性后的復(fù)檢采取毛發(fā)檢測形式，以尿檢和毛發(fā)檢測均為陽性作為吸毒成癮認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，涉毒查處中發(fā)現(xiàn)的疑似吸毒者，首次檢測可由專業(yè)警員檢測，陽性者由辦案單位整理資料送醫(yī)療機(jī)構(gòu)復(fù)檢。復(fù)檢需兩名以上專業(yè)檢測員，結(jié)合證據(jù)與醫(yī)療評估，判斷成癮及嚴(yán)重程度，成癮嚴(yán)重者，經(jīng)評估社區(qū)戒毒無效，醫(yī)療機(jī)構(gòu)向辦案單位提交強(qiáng)制隔離戒毒意見書。此外，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對兩次吸毒成癮檢測存疑的情況提出再次復(fù)檢的建議權(quán)，針對兩次吸毒成癮檢測間隔時(shí)間較長、檢測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、檢測結(jié)果存疑等問題，依法制發(fā)檢察建議，建議公安機(jī)關(guān)到其他檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行再次復(fù)檢。