新四軍革命遺址和紀念設施保護地方立法研究

新四軍作為中國共產黨領導的抗日武裝力量，在華東、華中地區(qū)留下了豐富的革命遺址和紀念設施，這些資源承載著厚重的革命歷史和精神價值，是傳承紅色基因、弘揚愛國主義精神的重要載體。近年來，隨著紅色旅游的興起和紅色文化教育的深化，新四軍革命遺址和紀念設施的保護利用日益受到重視，江蘇、廣東、安徽、浙江等地通過地方立法加強規(guī)范化管理，構建多層次的法律保護體系，為新四軍革命遺址和紀念設施保護利用提供法治保障。本文通過對鹽城市制定革命遺址和紀念設施保護地方性法規(guī)創(chuàng)新實踐的研究，深入探討新四軍革命遺址保護和紀念設施保護利用地方立法的必要性及現(xiàn)實路徑，旨在為進一步加強新四軍革命遺址和紀念設施保護利用地方立法工作提供一些思路和啟發(fā)。

一、新四軍革命遺址和紀念設施保護利用立法的必要性

新四軍革命遺址和紀念設施是歷史文化遺產的重要組成部分，中國共產黨人團結帶領全國各族人民在實現(xiàn)民族解放、國家獨立和建設新中國的歷史實踐過程中形成的，凝結了中國共產黨的光輝歷史，蘊含著豐富的革命精神和厚重的歷史文化內涵。通過新四軍革命遺址和紀念設施保護利用地方立法，對于加強紅色資源保護、傳承紅色基因、弘揚紅色文化，深化愛國主義、集體主義、社會主義教育，培育和踐行社會主義核心價值觀，都具有十分重要的意義。

一是貫徹落實中央要求的具體實踐。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新四軍革命遺址和紀念設施等紅色資源的保護、利用與傳承工作。黨的二十大報告指出，要弘揚以偉大建黨精神為源頭的中國共產黨人精神譜系，用好紅色資源。習近平總書記多次強調，要把紅色資源利用好、把紅色傳統(tǒng)發(fā)揚好、把紅色基因傳承好。2023年12月3日，總書記在鹽城考察新四軍紀念館時，對開展革命傳統(tǒng)教育和愛國主義教育提出新的要求，強調要用好這一教材，教育引導黨員、干部傳承發(fā)揚不怕困難、不畏艱險，勇于斗爭、敢于勝利的精神，緊緊依靠人民，把強國建設、民族復興偉業(yè)不斷推向前進。習近平總書記一系列重要講話、重要指示，為做好新四軍革命遺址和紀念設施等紅色資源保護利用工作提供了根本遵循。通過地方立法，提升新四軍革命遺址和紀念設施保護利用、傳承弘揚水平，是貫徹落實總書記重要講話、重要指示精神的有力舉措。

二是加強紅色資源保護利用的必然要求。新四軍革命遺址和紀念設施承載著豐富的歷史信息，是新四軍抗戰(zhàn)歷史和革命活動的實物見證。如鹽城新四軍重建軍部舊址，見證了新四軍在皖南事變后浴火重生，在此繼續(xù)領導華中根據(jù)地抗日斗爭的歷史，具有極高的歷史文化和精神價值。新四軍在長期的革命斗爭中，形成了以“鐵軍精神”為核心的紅色文化，新四軍革命遺址和紀念設施是紅色文化的重要載體。通過地方立法，能夠將新四軍的光榮傳統(tǒng)和革命精神傳承下去，讓紅色文化深入人心，激勵一代又一代中國人為實現(xiàn)中華民族偉大復興而奮斗，增強民族凝聚力和自豪感；通過地方立法，可以加強紅色遺產保護修，防止因自然侵蝕、人為破壞或開發(fā)不當?shù)纫蛩厥軗p，確保歷史真相得以留存；通過制定地方性法規(guī)，把一些行之有效的經驗固化上升為法規(guī)規(guī)范，更好地對新四軍革命遺址和紀念設施保護利用，這既是歷史的責任，也是時代的要求，更是人民的期盼。

三是規(guī)范紅色資源保護利用工作的現(xiàn)實需要。近年來，各地在新四軍革命遺址和紀念設施保護利用方面取得了較好的成效，積累了豐富的經驗。但是，新四軍革命遺址和紀念設施保護利用還存在一些問題和不足，比如，目前國家層面尚未出臺專門針對新四軍革命遺址和紀念設施等紅色資源保護的法律及行政法規(guī)，國家《中華人民共和國文物保護法》等雖涉及相關內容，但新四軍革命遺址和紀念設施等紅色資源具有地域性、差異性等特點，無法得到全面保護。各地立法對新四軍革命遺址和紀念設施等紅色資源的定義、時間范圍等認識不一，導致新四軍革命遺址和紀念設施保護利用在地方立法上缺乏統(tǒng)一規(guī)范和標準，難以形成系統(tǒng)、有效的立法體系。關于新四軍革命遺址和紀念設施保護的立法多為地方性法規(guī)、政府規(guī)章等，缺乏國家層面的專門立法，使得保護利用工作在全國范圍內缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范，各地在保護力度、保護措施等方面存在差異，保護利用工作發(fā)展不平衡；資源分布零散且認定困難，權屬關系復雜、管理職責不明確，法律責任落實難，文化傳承與利用方式單一；部分管理單位保障資金不足、人才流失嚴重，等等。通過立法的方式，厘清部門職責，規(guī)范管理要求，建立長效機制，是運用法治手段系統(tǒng)化加強新四軍革命遺址和紀念設施保護利用的迫切需要。

四是維護法律權威和社會公共利益的重要舉措。對新四軍革命遺址和紀念設施的保護是社會公共利益的一部分。通過地方立法，可以確立保護準則，維護法律權威，能夠為新四軍革命遺址和紀念設施的保護利用提供明確的法律依據(jù)和規(guī)范，將其保護利用工作納入法制化軌道。通過明確保護范圍、保護要求、管理責任等內容，使相關保護利用行為有法可依，維護法律法規(guī)在新四軍革命遺址和紀念設施等紅色資源保護領域的權威性、嚴肅性；通過地方立法，可以規(guī)范政府部門、社會組織、企業(yè)和個人在新四軍革命遺址和紀念設施保護利用中的行為，禁止任何單位和個人實施破壞革命遺址和紀念設施、歪曲英烈事跡等行為，對違反行為設定相應處罰措施，從而保障這些承載著民族記憶和革命精神的公共資源不受侵害，切實維護全體人民對新四軍革命遺址和紀念設施的共同利益；通過地方立法，不僅強調保護，也規(guī)范和引導合理利用。通過法律規(guī)定鼓勵開展與新四軍革命遺址和紀念設施等紅色資源保護利用相關的教育、研究、旅游等活動，既能發(fā)揮新四軍革命遺址和紀念設施的社會教育功能，傳承紅色基因，又能促進文化旅游產業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)公共利益的最大化。

二、鹽城市制定革命遺址和紀念設施保護地方性法規(guī)的創(chuàng)新實踐

鹽城是革命老區(qū)，紅色文化資源十分豐富，分布也相當廣泛。據(jù)初步統(tǒng)計，全市共有革命遺址和紀念設施248處，其中縣級以上文物保護單位74處，這些革命遺址和紀念設施是新民主主義革命以來鹽城革命和建設歷史的重要實物見證，是不可再生的寶貴資源和歷史文化遺產，更是新時代開展愛國主義教育、革命傳統(tǒng)教育的生動教材。通過調查分析發(fā)現(xiàn)，鹽城市革命遺址遺跡和紀念設施呈現(xiàn)鮮明的地域特色。

鹽城是重要的敵后抗日根據(jù)地，抗戰(zhàn)時期形成的革命遺址和紀念設施較多，也形成了一些具有重大影響的紀念場館。如新四軍重建軍部舊址泰山廟、新四軍紀念館等。全市具有較大影響力的烈士墓和紀念設施在整個新四軍革命遺址和紀念設施中占有很大的比例。在各級黨委和政府領導的高度重視下，在社會各界的關心支持下，鹽城市革命遺址和紀念設施得到了有效保護、開發(fā)和利用，特別是近年來，有意識地挖掘、開發(fā)重要歷史和人文資源，主動打造紅色品牌，與當?shù)氐奈幕逃⒔洕l(fā)展和社會建設緊密結合、整體統(tǒng)籌，在發(fā)揮現(xiàn)有革命遺址和紀念設施革命傳統(tǒng)及愛國主義教育作用的同時，還提出“慰烈工程”的整體規(guī)劃系統(tǒng)工程，逐步新建、擴建和修了一批紀念場館和設施。但革命遺址和紀念設施保護利用工作壓力與日俱增，保護、管理、利用矛盾日漸突出，搶救、保護紅色資源迫在眉睫，亟須通過地方立法，對革命遺址和紀念設施的保護、管理、利用工作加以規(guī)范和指導。鹽城市委高度重視，市委常委會專門聽取市人大常委會立法工作情況匯報，并提出明確要求；市政府建議要積極推進革命遺址和紀念設施保護利用立法工作。根據(jù)市委要求和市政府建議，鹽城市首部歷史文化保護地方性法規(guī)制定革命遺址和紀念設施保護條例。經過充分調研論證，2017年年初，鹽城市人大常委會決定將制定《鹽城市革命遺址和紀念設施保護條例》列入2018年正式立法項目。

革命遺址和紀念設施保護屬于創(chuàng)制性立法，各級政府及有關部門的職責沒有直接的上位法依據(jù)。如何嚴謹、慎重地確定法規(guī)條款的內容及約束力等具有一定難度，不僅要“瞻前”，不能與上位法沖突，還得“顧后”，實施過程中須符合實際需要，具有可操作性。為此，鹽城市人大常委會高度重視立法前期調研，先后組織人員深入革命遺址和紀念設施較多的地區(qū)進行專題調研，并赴吉安、延安、黃岡、嘉興等地學習調研。同時會同市文廣新局多次召開研討會，共同對《條例》（草案）的框架結構和內容進行反復討論，并請省人大常委會有關工作機構組織省有關部門座談研討，聽取相關意見建議。《條例》（草案）起草過程中，鹽城市人大常委會堅持科學立法、民主立法、依法立法、開門立法，相關工作機構及負責《條例》（草案）初稿起草的鹽城市文廣新局先后組織召開征求意見座談會、工作協(xié)調推進會、專家咨詢會、論證會30多次，廣泛征求有關部門、單位及革命遺址和紀念設施所在地鎮(zhèn)（街道）、村（居）民委員會、專家學者及群眾的意見建議，同時通過相關網站發(fā)布公告向社會公開征集意見，共梳理吸收200多條建議，《條例》（草案）先后修改20余稿。2018年4月，鹽城市人大常委會會議對《條例》（草案）進行一審。此后，鹽城市人大常委會法工委再次征求有關方面意見。在充分吸收采納一審修改建議的基礎上，又多次組織召開各類座談會，征集了100多條意見建議。同年8月，鹽城市人大常委會會議第二次審議通過了該《條例》，9月，省人大常委會表決通過該《條例》。這部《條例》是鹽城市自2015年行使地方立法權以來制定的首部歷史文化保護方面的地方性法規(guī)，也是江蘇省首部紅色資源保護方面的地方性法規(guī)。

鹽城市人大常委會在確定將革命遺址和紀念設施保護作為立法項目時，就明確了立法的基本原則：遵循法律法規(guī)，堅持問題導向，彰顯獨特性，體現(xiàn)廣泛性，突出創(chuàng)制性，制定出一部管用的地方性法規(guī)。該《條例》的特色和亮點：一是保護范圍全面。不僅對文物類革命遺址和紀念設施依法進行保護利用，還用文物保護管理的辦法、措施規(guī)范和保護非文物類革命遺址和紀念設施，實現(xiàn)了對各類革命遺址和紀念設施的全覆蓋保護。二是保護體制完備。明確了市、縣兩級政府，文物主管部門、烈士褒揚主管部門、其他相關部門和鎮(zhèn)（街道）、村（居）兩級，以及專家委員會、保護管理責任人等各自的職責，構建了體系完備、職責明晰的保護管理體制。三是注重傳承利用。把傳承利用專門列為一個章節(jié)，規(guī)定政府要加強文物、史料的收集、保護和陳列展示工作，組織開展相關研究、編纂和宣傳工作；鼓勵國家機關、企事業(yè)單位等利用革命遺址和紀念設施開展愛國主義教育和革命傳統(tǒng)教育，發(fā)展紅色旅游，建立免費開放機制等，以提升其公共服務效應和社會教育效果。四是具有創(chuàng)新引領性。在立法過程中，廣泛征求意見，科學、民主、依法、開門立法，把革命遺址和紀念設施保護管理工作中一些行之有效的成功做法，以及兄弟城市的先進經驗，進行總結提煉并上升為符合鹽城實際的地方性法規(guī)，為全國紅色資源保護利用提供了鹽城經驗和范例。五是責任追究明確。對違反保護標志管理規(guī)定、違反革命遺址和紀念設施保護范圍禁止性規(guī)范、違反有關工程建設規(guī)定等違法行為設立了法律責任，構建了比較完整的法律責任體系，確保《條例》的有效實施。

《鹽城市革命遺址和紀念設施保護條例》的出臺，是鹽城市以法治手段守護紅色根脈、傳承革命精神的重要舉措，對當?shù)丶t色資源保護、文化建設、社會發(fā)展具有直接而深遠的意義，其影響也將輻射至精神傳承、區(qū)域發(fā)展等多個層面。其核心意義在于：一是為本地紅色資源保護提供“定制化”法治保障。《條例》立足本地實際，明確了保護范圍、責任分工、資金保障等具體內容，針對性解決了此前存在的保護標準不統(tǒng)一、部門協(xié)作不暢等問題，讓保護利用工作從“自發(fā)”走向“規(guī)范”。以法律形式固定保護責任，避免因城市建設、開發(fā)利用等行為對遺址和設施造成破壞，確保紅色資源的真實性和完整性，為子孫后代留存不可再生的歷史見證。二是強化革命精神傳承的“在地性”與“實效性”。《條例》不僅強調“保護”，更注重“利用”，鼓勵通過建設教育基地、開展主題活動等方式，讓本地革命歷史（如新四軍在鹽城的浴血奮戰(zhàn)史）走進公眾生活，增強民眾尤其是青少年對家鄉(xiāng)革命歷史的認同感，讓紅色基因在本土落地生根。同時，進一步規(guī)范利用行為，防止紅色資源被過度或歪曲解讀，確保革命精神傳承的嚴肅性和準確性，讓“鐵軍精神”等本地紅色文化符號成為凝聚人心的精神紐帶。三是推動紅色文化與區(qū)域發(fā)展的深度融合。《條例》為鹽城紅色文旅發(fā)展提供了支撐，有助于整合分散的革命遺址和紀念設施資源，打造紅色旅游特色線路，促進文化產業(yè)與旅游、農業(yè)、教育等行業(yè)融合，為地方經濟注入新活力。同時，紅色資源的活化利用，能進一步提升鹽城文化辨識度，塑造“紅色鹽城”的城市品牌，增強城市文化軟實力和競爭力。

活力。同時，紅色資源的活化利用，能進一步提升鹽城文化辨識度，塑造“紅色鹽城”的城市品牌，增強城市文化軟實力和競爭力。《鹽城市革命遺址和紀念設施保護條例》既是鹽城對自身紅色歷史的珍視與擔當，也是以法治方式推動紅色文化傳承創(chuàng)新的生動實踐，其影響將貫穿于歷史保護、精神培育、區(qū)域發(fā)展等多個維度，成為鹽城高質量發(fā)展的重要“紅色引擎”。一是凝聚社會共識，厚植情懷。通過《條例》的制定和實施，鹽城將形成“保護紅色遺產、傳承革命精神”的社會氛圍，引導公眾從本地革命歷史中感悟初心使命，強化家國情懷。這種共識將轉化為推動城市發(fā)展的精神動力，助力社會和諧穩(wěn)定。二是賦能革命老區(qū)振興，促進民生改善。鹽城許多革命遺址和紀念設施地處鄉(xiāng)村，《條例》推動的保護利用工作能帶動當?shù)鼗A設施完善（如交通、民宿建設等），創(chuàng)造就業(yè)崗位，讓老區(qū)群眾在守護紅色資源的同時獲得經濟收益，助力鄉(xiāng)村振興和共同富裕。三是為全國紅色資源保護利用地方立法提供“鹽城經驗”。作為地方層面的專項立法，其探索的“保護與利用并重”“政府主導與社會參與結合”等模式，可為其他革命老區(qū)的新四軍革命遺址和紀念設施等紅色資源保護利用立法提供參考，推動全國紅色資源保護利用法治體系的完善。四是守護歷史根脈，筑牢文化自信。《條例》的長期實施將確保鹽城革命歷史故事被持續(xù)講述、革命精神被不斷弘揚，讓本地紅色文化成為城市文化自信的重要源泉，為鹽城在新時代的發(fā)展提供精神支撐和文化底氣。

三、積極探索新時代新四軍革命遺址和紀念設施保護利用地方立法新路徑

新四軍革命遺址和紀念設施是不可再生的紅色文化資源，是革命文化、革命精神的物質載體。鹽城市緊跟時代發(fā)展趨勢，順應群眾關切，堅持科學立法、民主立法、依法立法、開門立法，創(chuàng)新實踐革命遺址和紀念設施保護地方立法，其經驗值得其他地區(qū)學習借鑒。良法是善治之前提。在新四軍革命遺址和紀念設施保護利用地方立法工作中，應深入推進科學立法，運用法治思維和法治方式創(chuàng)造性地解決存在的突出問題，努力制定出行得通、真管用、質量高的地方性法規(guī)。

一要明確立法目標任務，體現(xiàn)時代性。新四軍革命遺址和紀念設施是光榮的歷史見證，是激發(fā)愛國熱情、振奮民族精神，不忘初心、繼續(xù)前行的力量源泉，是開展理想信念教育、愛國主義教育、廉政教育、“四史”教育的重要資源保障，在新時代中國特色社會主義核心價值觀培育中發(fā)揮著不可替代的重要作用。在新四軍革命遺址和紀念設施保護利用地方立法實踐中，必須充分體現(xiàn)貫徹落實習近平總書記和黨中央關于紅色資源保護利用工作的新理念新思想新要求，特別是習近平總書記考察鹽城新四軍紀念館時的重要指示精神，對新時代以來中央推進紅色資源保護利用的決策部署結合實際凝練入法，確保立法工作正確的政治方向；必須充分體現(xiàn)上位法精神，按照地方立法“不抵觸、可操作、有特色”的基本原則，把國家關于紅色資源保護利用方面的法律法規(guī)作為制定新四軍革命遺址和紀念設施保護利用地方性法規(guī)的重要依據(jù)，切實維護法制統(tǒng)一；必須充分體現(xiàn)中央和地方各級黨委關于紅色資源保護利用工作的部署要求，緊扣紅色資源保護利用的規(guī)劃、意見、實施方案等文件精神，自覺將上級決策部署轉化為法規(guī)制度安排；必須充分體現(xiàn)近年來推進紅色資源保護利用工作出臺的實踐經驗，總結提煉并將其固化上升為制度化、長效化的地方性法規(guī)規(guī)定。

二要彰顯地方特色，體現(xiàn)引領性。推進中國式現(xiàn)代化新實踐，需要我們用好紅色資源、講好紅色故事，不斷從紅色文化中汲取精神滋養(yǎng)和前進動力。在新四軍革命遺址和紀念設施保護利用地方立法實踐中，要注重體現(xiàn)引領性，通過法規(guī)制度設計，形成有效的閉環(huán)機制，真正把紅色資源認定好、保護好、利用好，努力為新四軍革命遺址和紀念設施保護利用工作“走在前、做示范”提供有力的法治保障。要注重體現(xiàn)操作性，緊密結合本地實際，針對法規(guī)條款，該細化的細化，從比較原則到比較具體，充分反映保護利用需求，讓制定出來的法規(guī)具備較強的可操作性；該深化的深化，從點到為止再深一步，針對性解決當前存在的突出問題；該強化的強化，從不夠剛性到比較剛性，強化剛性約束，努力形成鮮明的地方特色。要注重體現(xiàn)創(chuàng)造性，一方面，要創(chuàng)造性貫徹落實上級文件精神，深入學習領會上位法精髓要義，不能照搬照抄；另一方面，要學習研究其他地區(qū)頒布的相關法規(guī)和政策文件，拓寬視野，比較借鑒，防止簡單復制。

三要堅持立法問題導向，體現(xiàn)針對性。適應經濟社會發(fā)展需要，回應人民群眾關切，針對問題立法，立法解決問題，是本質要求。比如，在構建系統(tǒng)性保護管理制度方面，要對新四軍革命遺址和紀念設施保護范圍、建設控制地帶、周邊環(huán)境氛圍等方面的職責予以規(guī)范明確，建立完備的保護責任制；在構建政策協(xié)調配合機制方面，要探索建立專家委員會機制，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調研究革命遺址和紀念設施保護利用工作中的重大事項，推動解決相關重大問題，形成新四軍革命遺址和紀念設施保護利用工作合力；在創(chuàng)新保障激勵機制方面，對新四軍革命遺址和紀念設施保護利用經費保障、專業(yè)人才職稱評定、招聘錄用、社會參與、公益訴訟、法律援助等作出相應規(guī)定，加強支持力度。在宣傳教育方面，一方面，要貫徹落實總書記“用好紅色資源、賡續(xù)紅色血脈”的指示精神，通過法律手段加強對新四軍革命遺址和紀念設施的保護。另一方面，立法要致力于保障革命遺址和紀念設施更好地發(fā)揮教育功能，將其作為開展革命傳統(tǒng)教育、愛國主義教育的重要載體，通過規(guī)定展覽展示、教育活動等方面的內容，讓廣大黨員、干部和群眾能夠更好地從新四軍歷史中汲取精神力量，傳承紅色基因。要將新四軍革命遺址和紀念設施保護利用相關內容納入當?shù)刂行W教育課程和學校培訓體系，組織學生和黨員干部到遺址和設施進行實地參觀學習。要通過多種渠道和方式，如社區(qū)宣傳、學校教育、媒體報道等，廣泛宣傳新四軍革命遺址和紀念設施保護利用的法律法規(guī)，提高公眾的保護意識和法律素養(yǎng)，形成全社會共同參與保護的良好氛圍；在監(jiān)督管理方面，要建立專門的監(jiān)督小組，定期對新四軍革命遺址和紀念設施保護利用情況進行監(jiān)督檢查，也可通過公眾舉報、媒體監(jiān)督等方式，加強對保護利用工作的監(jiān)督。有關部門和單位依法對新四軍革命遺址和紀念設施保護利用開展日常巡查、行政執(zhí)法，規(guī)定對侵占、破壞、污損或者歪曲、丑化、褻瀆、否定新四軍革命遺址和紀念設施等行為舉報和及時處理的內容，并明確具體的法律責任和處罰措施。

作者單位：鹽城市高層次人才協(xié)會、鹽城市京師實驗學校、鹽城工學院

責任編輯：魏夢婷