京津冀區域協同立法優化路徑研究

習近平總書記在2024年春節前夕視察天津時明確提出，天津應聚焦經濟建設這一中心工作和高質量發展這一首要任務，以推進京津冀協同發展為戰略牽引。實施區域協調發展戰略是黨中央針對區域發展特征所作出的重要戰略部署，涉及國家安全、科技創新和公共衛生等方面的立法以及加快發展新質生產力、數字經濟、低空經濟等領域法律法規的制度建設。法律是行動的符號，京津冀區域協同立法對于促進地區高質量發展至關重要，其工作的每一項進展對我國區域法治實踐和理論探索都具有重要的示范引領和借鑒意義。

一、京津冀區域協同立法現狀

相鄰地域城市之間的長足發展離不開區域協同立法，區域協同立法聚焦于區域性發展難題，對于掃除協調發展障礙、打破地方利益保護主義以及提高地區發展水平發揮著至關重要的作用。目前，京津冀立法機關創設三地協同立法機制，深入協同推進立法項目并獲得了較為成熟的經驗。

1.初步建立京津冀區域協同立法模式。一是初步建立法律規范保障體系。2014年4月，京津冀三地人大常委會聯合出臺《關于加強京津冀人大立法工作協同的若干意見》。此后，《京津冀人大立法項目協同辦法》《京津冀人大法制工作機構聯系辦法》《京津冀人大立法項目協同實施細則》等三部法律規范文件也相繼出臺。上述文件初步建立起京津冀區域協同立法的體系架構，為區域協同立法提供了相應的法律規范保障。二是初步明確立法主體。三地確立了以京津冀人大立法工作聯席會議為主導的區域合作立法模式，通過“召開聯席會議”“信息通報”等方式進一步加強各地立法工作之間的交流和溝通。涉及三地共同立法的事項，由京津冀人大立法工作聯席會議審議通過后，分別提請本級人大常委會主任會議研究，經主任會議批準后實施。該模式既與我國出臺的立法法、地方組織法等法律中提及的“推進協同立法”理念相互契合，又滿足區域協同立法的現實需求，妥善地解決了立法主體的問題，具有較高的合理性和創新性。三是形成較為規范的立法程序。區域協同立法的關鍵在于“協同”，有關立法項目的確定、立法項目的起草以及立法規劃內容標準的統一等方面的程序性規定均體現出了三地立法盡可能協同的目標導向。此外，《京津冀人大法制工作機構聯系辦法》，明確京津冀三地人大法制委員會和常委會法制工作機構是負責促進三地立法工作協同的綜合部門，并將聯席會議機制確立為協同立法的一項工作機制，有效防范和解決了區域內成員立法內容之間的矛盾和沖突問題。

2.針對特定領域開展重大協同立法項目。京津冀區域協同立法所涉及的具體領域是區域協同立法的價值核心，直接關乎通過區域合作著力解決的是何種關鍵問題。協同立法的現實基礎在于滿足社會發展對區域協作的需求，立法工作應因地制宜并聚焦于攻堅任務、深水區難題以及新興挑戰等區域性發展瓶頸和難題具體展開。京津冀三地在基礎設施建設方面持續發力，深入推進京津冀區域軌道交通規劃工作，促進三地軌道交通基礎設施創新性高質量發展。在大氣污染防治、水污染防治以及道路交通運輸等迫切需要協同治理的領域，京津冀立法也體現出協同特色，有效解決了大量的跨區域環境污染糾紛。例如，在水污染防治方面，《天津市水污染防治條例》與《河北省水污染防治條例》分別提出建立同周邊地區的水環境管理、信息共享、應急聯動以及會商機制等諸多協作機制，均體現了區域協同治理理念。

二、京津冀區域協同立法面臨的實際問題

京津冀三地在區域協同立法方面取得了較為良好的成效，有助于進一步推動協同立法深入開展。然而，從實踐的角度出發并立足于京津冀協同發展的總體戰略部署，三地協同立法仍存在立法權限不明晰、區域間協作深度不足以及公眾參與立法機制不完善等現實問題。只有對上述問題作出有效回應，京津冀區域協同立法機制才能發揮其應有的效能。

1.京津冀區域協同立法權限不明晰。根據我國憲法、立法法以及地方組織法規定，我國確立統一而又分層次的立法體制，為區域協同立法機制留存一定空間。地方組織法和立法法均明確，省、設區的市兩級地方人大及其常委會有權開展協同立法活動，后者還進一步規定協同制定的地方性法規可以在本行政區域或有關區域內實施，為區域協同立法提供制度基礎。然而，立法法僅較為宏觀地規定了區域協同立法的主體并明確其協同制定地方性法規、建立協同立法工作機制的權力，并未涉及區域協同立法的具體程序、協同立法效力位階以及相關監督機制等內容。2018年修改后的憲法序言中新增區域協調發展的相關規定，但未明確區域協同立法主體的權限范圍大小以及區域協同立法的法律效力。此外，區域協同立法實際涉及的在單一制國家結構中橫向的行政區域間能否彼此表達意志、達成立法意向，進而單獨立法甚至在區域之間進行共同立法的問題，仍值得進一步探討。

2.京津冀三地區域立法協作深度不足。目前，京津冀三地人大針對特定領域開展了協同立法項目，但是大多僅停留在較為表面的交流和協商層面，尚未形成實質意義上的聯合立法。以三地施行的條例為例，京津冀三地各自出臺的“機動車和非道路移動機械排放污染防治條例”整體結構均為六章，且都專門設置第四章為“區域協同”，北京制定的條例文本有51條，天津和河北分別有54條和53條。此外，三地約定上述條例統一在2020年5月1日正式開始實行。從文本的角度出發，在法規結構、章名以及條文數量等形式意義上三地實現了“規定統一”的目標。然而通過深入剖析可以發現，條例并未對在何種情形采用統一性標準、何種情形采用區分化標準以及如何具體實施區域協同治理和監管等問題進行詳細規定。上述條例僅在法律文本上達成相對一致，但難以彰顯地區特色，也缺乏合作深度和實踐的可操作性。一方面，上述問題可以歸因于京津冀地區間經濟發展不均衡，各方存在復雜的利益沖突，從而影響區域協作的深入開展；另一方面，三地在實踐中對于“協同”的認知存在差異，落實到具體事項的執行過程面臨協調上的阻力。

3.京津冀三地公眾參與區域協同立法機制不完善。公民參與立法是指公民在立法過程中通過各種途徑表達自身立法意愿、立法意見和建議從而影響立法進程及結果的行為。我國憲法、立法法、《重大行政決策程序暫行條例》《規章制定程序條例》以及《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》等法律規范文件對于保障公眾的參與立法權進行了明確的規定。目前，京津冀公眾參與區域協同立法機制仍不夠完善，未能充分發揮其應有的效能。首先，我國現行法律規范對于公眾參與立法的規定較為原則化，未明確公眾參與的范圍、參與途徑以及參與程序等具體事項。在京津冀區域協同立法實踐中，公眾參與的最主要途徑就是參與立法草案的討論，參與的方式和環節較為局限，難以充分保障協同立法的民主性和科學性。其次，在信息化技術高速發展的時代，京津冀三地政府積極推動立法信息公開是促進公眾參與立法活動的重要前提。然而在實踐中暴露的信息公開滯后性、相關信息公開碎片化、信息公開不充分等問題實質上損害了公眾的知情權，導致社會主體無法基于完整信息形成有效的立法評議意見。最后，公眾參與立法的反饋機制存在結構性缺陷。現行區域協同立法程序尚未建立體系化的意見分類處理規則，對是否采納公眾建議、具體理由闡釋以及處理進度等關鍵信息處于“黑箱”狀態，缺乏對公眾立法意見的法定分級回應機制，未形成“意見輸入—決策轉化—效果反饋”的閉環管理流程，削弱了協同立法的民主性和規范性。

三、京津冀區域協同立法的優化路徑

京津冀三地協同發展既需要三地市場有機整合，更需要對法律制度和規則達成高度共識。現有的京津冀區域協同立法體制還存在亟待解決的問題，區域協同立法的開展涉及對接立法計劃、共享立法資源以及協同清理法律規范等諸多環節，因此優化和完善區域協同立法路徑需要從多角度多方面入手。

1.上位法明確區域協同立法主體權限范圍。首先，應賦予京津冀區域協同立法憲法上的合法地位，為緩解區域利益沖突提供基本原則和依據。同一般性地方立法相比，區域協同立法實現了對跨行政區域的共同性事務的統一規范和管理，其協調難度和工作任務要求更高，因此應具備更加復雜的立法程序和工作機制。作為我國根本大法，憲法側重于綱領性的引導性規范，可以通過頒布憲法修正案的形式明確區域協同立法的基本原則。其次，立法法和地方組織法在肯定區域協同立法主體權限外，可以對協同立法程序、法律位階以及監督機制予以進一步規定，提供一套具有科學性和可行性的區域協同立法運行方案。最后，區域協同立法的參與主體不僅包括各區域地方，還可能涉及相關中央部委。因此，全國人大及其常委會應發揮中央立法機關的頂層設計和宏觀指導作用，制定促進區域協同立法、協調解決立法沖突的上層法律，為全國范圍內的區域協同立法提供整體布局和功能定位，將國家關于經濟協調發展的戰略部署和區域規劃的發展布局法制化。區域協同立法發生在橫向的行政區域之間，但其背后實質上反映了央地權限關系。在區域協同立法過程中，若出現超越地方立法權限的事項需要向全國人大常委會請示和報告，全國人大常委會在充分綜合考量國家政策方針、法律規范規定以及區域實際需求等多重因素的基礎上，嚴格作出相關回應和制度安排。

2.建立健全立法協調機構。在京津冀區域協同立法的初始階段，地方立法機關可采取聯席會議、協商和簽署協議等方式開展相關工作。隨著京津冀區域協同立法的不斷深入開展，立法協同也應當向更高層次、更高階段發展，應逐步建立京津冀協同立法委員會來代替京津冀人大立法工作聯席會議模式。京津冀協同立法委員會是三地立法的協同機構，該委員會由三地人大成員組成，主要負責地方性法規的協同制定工作。委員會成員在遵循平等協商等基本原則的前提下共同商討區域內亟待立法的事項，探討具體法律條文內容并起草協同立法草案。協同立法委員會應注重與三地立法機構的密切銜接，通過分析各地實際情況和利益訴求確定協同立法的領域并制定三地協同合作的法律文本。此外，協同立法委員會要積極吸納京津冀地區高校專家學者的意見，為促進京津冀協同發展提供充分的智力支持和幫助。在具體運作流程方面，京津冀協同立法委員會應設立決策機構，負責提出議案、決定協同立法委員會的議程以及同地方人大相關部門對接協同立法等工作。京津冀協同立法委員會行使的權限并不超越憲法、立法法、地方組織法等法律規定的范圍，委員會開展工作的過程實則是省、設區的市人大及其常委會根據區域協調發展的需要協同制定地方性法規的過程。

3.健全區域協同立法開放協商機制。在數字化和信息化時代，多個區域針對一些公共事務協同合作，既是滿足地方實際需求的可行之舉，又是協同高效處理地方事務的制度舉措。在京津冀區域協同立法過程中，各立法主體通過充分闡釋和交流自身的觀點力求達成共識，實現協調發展和合作的目標。一方面，京津冀區域建立開放協商機制有助于三地立法主體在立法前期調研、起草和修改法律文本等諸多立法環節中達成動態的統一和協調；另一方面，開放協商機制使得三地立法主體可以充分表達自身利益訴求，以民主的形式達成立法合意，促使三地立法主體形成價值觀念和行動約束上的立法認同感和信任感。開放協商機制的基礎在于擁有一套行之有效的信息交流、協商和反饋機制。隨著信息網絡技術的高速發展，京津冀區域開放協商機制的建立可以依托于現代信息科學技術創建信息交流融合共享平臺，促進三地立法主體及時了解以及共享實時信息，進一步豐富和優化信息交流和反饋的渠道和方式。三地立法主體可以在該平臺上獲取區域協同的歷史立法草案、立法文本、立法計劃以及各地的具體實施情況等信息，還可以通過該平臺定期開展各地立法機關間的交流活動，討論面臨的立法難題并共享立法經驗和成果。

4.健全區域協同立法公眾參與機制。民主立法是社會主義民主政治的內在要求，是全過程人民民主精神的鮮明體現。當下，京津冀區域協同立法公眾參與機制存在公眾參與程度不高、積極性不強以及流于形式等問題，亟需對其予以進一步完善。在立法前評估階段，三地立法主體可采取論壇會、座談會和聽證會的方式廣泛聽取公眾的意見，評估并告知公眾現存的區域協同立法約束條件，以防止最終法律制度未能達到公眾預期時公眾喪失對法律確定性的信賴感。同時，應進一步完善政府信息公開制度，有效回應社會需求和關切。對于環境治理、基礎設施建設等涉及民生的重大社會問題，相關部門應及時公開相關信息，并通過網絡平臺、社交媒體等途徑向社會公眾通告具體領域的現狀及有關工作的開展情況，以便提高社會公眾的認識度和參與立法的積極性。在法案起草和審議階段，三地立法主體應通過接收公眾信函、電子郵件、電話以及線上平臺信息匯總等方式收集和整理人大代表、政協委員、社會公眾以及專家學者等主體的立法意見，為提高協同立法質量奠定堅實的民意基礎。在立法后評估階段，三地立法主體應通過構建分級回應機制、公眾參與立法的信息反饋機制以實現全過程人民民主的流程閉環，從而保障立法者同公眾之間有效的信息反饋活動。

本文系2020年度國家社會科學基金重大項目“國家縱向治理體系現代化和法治化若干重大問題研究”（20amp;ZD159）的階段性成果

作者董妍系天津大學法學院副教授、博士生導師；王梓萱系天津大學法學院碩士研究生

責任編輯：雙艷珍