村規民約在鄉村治理中的作用探析

中圖分類號 ：D422.6 ；C93 文獻標志碼：A

摘 要 ：村規民約在規范村民行為、促進經濟發展、傳承鄉土文化等方面能夠發揮顯著作用。浙江省衢州市上洋村村規民約經過 30 多年的實踐，歷經 10 次修訂，其內容從早期的農業生產與土地管理逐步拓展至多元事務管理、精神文明建設和生態保護等，形成了比較完善的框架體系。但也面臨制定過程缺乏專業指導、獎懲機制不夠健全、內容覆蓋不夠全面等問題。應從完善合法性審查、完善獎懲機制、引入數智化治理等方面入手，為鄉村治理中村規民約更好發揮作用提供參考，從而提升村莊的治理效能和村民的幸福感。

鄉村治理是國家治理的基石，關乎農村社會的穩定與發展。村規民約作為鄉村治理的重要手段，在調節村民關系、維護村莊秩序、推動鄉村發展等方面發揮著獨特作用。村規民約文本內含著村莊治理的基本內容，文本的修訂記載了治理變遷的歷史信息，從村規民約的變化可以了解鄉村治理的嬗變［1］。浙江省衢州市上洋村是全國鄉村治理示范村，在30 多年的實踐中，村規民約進行10 次修訂升級，有力推進了鄉村治理體系和治理能力現代化進程。

一、上洋村村規民約的發展脈絡

上洋村因水得名，隸屬衢州市柯城區花園街道，地處城市南郊，有上田鋪、龍背、上洋3 個自然村，共有84 個姓氏，9 種方言，3 個民族共生。自1992年起，上洋村利用區位優勢，建立倉儲基地，以轉包租賃方式盤活土地資源。其間，該村結合不同時期社情、村情不斷修改完善村規民約 。

（一）探索期（1992—2002 年）：聚焦農業生產與土地管理

上洋村在發展初期，村規民約主要圍繞農業生產和土地管理制定規則。1992 年出臺的第 1 版村規民約—《土地承包實施辦法》（即《大田承包辦法》）明確了村內土地承包對象、續包原則和土地管理辦法等關鍵問題，為農業生產穩定發展奠定了基礎。1996 年第 2 版村規民約中，對國家征用土地及集體使用土地管理、戶口落入等問題作出規定，重點解決征地過程中出現的問題。2002年第3 版村規民約制定了《土地征用實施辦法》，明確土地征收費用分成，村組留存土地用于發展集體經濟，為后續村集體發展物業經濟奠定了基礎。2003 年柯城區成立專業市場管委會，此版村規民約為順利征收土地提供了堅實有力的保障。這一階段的村規民約，具有明顯的實用性和針對性，解決了村莊發展的緊迫問題，為后續村規民約的完善積累了經驗。

（二）發展完善期（2006—2015 年）：拓展至多元事務管理

專業市場的擴張引發了村民戶籍的矛盾，2006 年第 4 版村規民約順勢而生，在土地征用實施辦法中明確提出發展壯大村集體經濟的原則，并規定“不享受分配”人員和每 3 年修約 1 次。2009 年第 5 版村規民約對土地征用（租用）中戶籍人口的認定辦法進行了修訂。2011 年第 6 版村規民約則對土地征用（租用）中離異再婚等情況下的相關事宜進行了修訂。2015 年的第 7 版村規民約增加了鄉風民俗、村民就醫和養老福利、村干部任職條件以及年終分紅等內容，并正式更名為《花園街道上洋村村規民約》。這一時期的村規民約，適應了村莊發展的新需求，為村民提供了更全面的行為規范和權益保障，促進了村莊的和諧穩定。

（三）創新提升期（2018—2021 年）：注重精神文明與生態保護

上洋村的村規民約經過不斷探索創新，增加了精神文明建設和生態環境保護的條款。2018 年修訂的第8 版村規民約進一步明確了村民與社員的區別，同時確保村干部的權力在陽光下運行。2020年，上洋村在第9 版村規民約中增加了使用公筷公勺、行作揖禮、不隨地吐痰等內容，大力推進鄉風文明建設。2021 年村“兩委”換屆，對村規民約進行第 10 次修訂，調整了關于土地承包形式、村民養老、計劃生育等內容，保障了土地要素使用，為壯大集體資產打下了堅實基礎。這一階段的村規民約，反映了時代發展的新要求，推動了村莊的全面發展和進步。

二、鄉村治理中村規民約的重要作用

村規民約憑借其多重功效，在鄉村社會實現了自我治理，化解了村民糾紛，維護了鄉村社會和諧秩序［2］，在鄉村治理中發揮出獨特作用。諸多學者聚焦村規民約在社會治理中的價值，陳成文［3］基于社會學制度主義視角提出，將村規民約作為推進基層社會治理的重要手段，才能取得良好的社會治理效果；陳榮卓等［4］基于國家治理視角指出，合理有效的村規民約對于健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系具有重要意義；潘香軍等［5］認為激活村規民約的潛質對于推動鄉村振興、形成基層法治建設合力、構建共建共治共享的治理格局，具有重要意義。上洋村的實踐，生動詮釋了村規民約在鄉村治理中的多重功效。

（一）規范村民行為，營造和諧有序的社會環境

上洋村的村規民約明確了村民在日常生活、公共事務中的行為準則。在環境衛生方面，規定村民要保持房前屋后整潔，對亂扔垃圾等行為進行約束，營造了整潔美觀的村莊環境；在鄰里關系方面，倡導村民和睦相處、互幫互助，促進了和諧的人際關系。這種軟約束促使村民自覺守規，減少了矛盾糾紛。良好的社會秩序為村民提供了穩定的生活環境，顯著提升了村民的幸福感和獲得感。

（二）發展經濟，保障村民物質利益

村規民約在土地管理、集體經濟發展等方面發揮了重要作用。在土地管理上，明確土地使用規則和征用補償標準，切實保障村民的土地權益。在集體經濟發展方面，規范集體資產的管理和分配，為其壯大注入強勁動力。2006 年，村規民約明確發展村集體經濟，建設倉儲設施，吸引專業市場入駐，1 期倉儲建成便有了 72 萬元的租金收入［6］。截至 2024 年，該村村集體固定資產達 5 300 余萬元，村集體經濟年收入1 145 萬元，實現村集體分紅364 萬余元，農民人均可支配收入達3.5 萬元，切實提高了村民的生活水平［7］

（三）傳承鄉土文化，增強歸屬感和凝聚力

村規民約承載著上洋村的鄉土文化和傳統價值觀，融入了孝道文化、誠信觀念、鄰里互助等傳統元素，也明確了村民的福利待遇。對贍養老人、尊重長輩有明確規定；提倡誠實守信、互幫互助，營造良好的道德風尚；村民生病住院費用中的自付部分可再報銷 20%～50% ，還有分紅、生活費、慰問金、慰問品及旅游等福利。提升了村民的文化自覺和文化修養，為鄉村振興提供新的動力和支撐［8］。

三、鄉村治理中村規民約面臨的現實困境

學界對村規民約在鄉村治理中的現實困境有以下討論。在合法性方面，周林［9］認為部分村規民約存在各種類型的合法性問題，不僅影響國家的法制統一，也可能損害村民的合法權益；陳榮卓、李夢蘭、馬豪豪認為目前部分村規民約存在宗旨的合法性與方法的欠妥性。蘇曦凌等［10］提出鄉村環境治理中“村民內生動力不足”是一個難題。李文軒［11］認為村規民約在形式和內容上需要創新。下面以上洋村第10 版村規民約為例進行分析。

（一）制定過程缺乏專業指導

村規民約是在法律指導的基礎上，依據本村情況形成的非正式制度。上洋村村規民約根據相關法律法規的規定和精神，結合本村實際情況，經村“兩委”研究討論，黨員、村民代表、全村戶主大會會議表決通過制定。其獨創的“四下四上”修約制度（定期給每戶村民發放征求意見表，然后將意見表梳理歸類形成初稿，經審議討論形成二稿，再修訂形成意見稿，最后聽取意見、進行合法性審查后提請表決通過）激發了村民參與自治的熱情，但制定過程缺乏專業人士的指導，會出現與上位法沖突或者導致制度存在法律漏洞的風險，從而影響其在治理過程中的合法性及有效性。

（二）獎勵懲戒機制不夠健全

上洋村村規民約獎懲機制存在結構性失衡。關于懲戒措施主要是取消待遇的3 種情形：拒領征地款（第70 條）、非法上訪（第71 條）、違反計生政策（第 33 條），但是缺乏階梯式懲戒措施。關于獎勵措施主要有對本村社員子女設立“獎教助學基金”，根據學校層次不同一次性發放 1 000～ 5 000 元獎學金，卻未覆蓋日常文明行為。

（三）覆蓋范圍不夠全面

經濟的發展帶動了就業機會的增加，同時人口流動幅度加大，目前上洋村流動人口數量已超過常住人口（二者比例為1.07：1）。面對越來越多的流動人口，村規民約未有管理細則，僅在第10 版村規民約中對流動人口管理有簡要規定：加強流動人口管理，外來流動人口居住在本村必須遵守村規民約，農戶對新增外來居住的流動人口必須在3 天內向村網格員、派出所流動人口協管員報告，如瞞報、未報、漏報，一經發現，將上報公安機關予以處罰。

四、充分發揮村規民約在鄉村治理中作用的相關建議

（一）加強村規民約的合法性審查

完善村規民約合法性審查機制。在村規民約修訂過程中，應采用村委會自主審查與法律專業人員協助審查相結合的審查模式。建立“法律顧問全程參與”機制，比如在“四下四上”修約流程中嵌入合法性審查環節，由鄉鎮司法所或律師事務所對條款進行合規性評估，避免與《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等上位法沖突。同時，提交鄉鎮政府備案審查，確保條款程序與內容雙合法。

（二）完善獎懲機制

構建多維獎勵體系。一是建立“信用積分”制度。將“五好家庭”“垃圾分類”“公益事業建設”等文明行為量化積分，每季度公示排名，積分可用于兌換醫療報銷比例提升等權益。二是設立動態獎勵基金。從村集體收入中提取一定比例金額設立“文明風尚基金”，除獎教助學外，可增設“公益貢獻獎”（如年度志愿服務滿50 小時獎勵500 元）。三是設定違規類型及懲戒標準，細化懲戒措施。例如，對亂扔垃圾的行為，將其劃為輕微違規類型，對違規人員進行警告并扣5 個積分。

（三）拓展內容覆蓋面

村規民約有村民自治的特征，要盡可能覆蓋本村現有居住人員，加強流動人口管理。如引入數智化治理，對接公安流動人口系統，開發“上洋村一碼通”小程序，實現流動人口自主登記、問題反饋、政策查詢一站式服務，降低管理成本。對居住達到一定期限的流動人口，可開放“新村民”身份認定，參與村級公共事務（如文體活動策劃），享受部分福利（如子女入學協調），同時要求履行垃圾分類、治安聯防等義務。

村規民約作為鄉村治理的重要工具，為村莊的和諧穩定與可持續發展奠定了堅實基礎。上洋村村規民約在實施過程中面臨一些問題，應從完善合法性審查機制、重構多維獎懲體系、引入數智化治理等方面探索可行路徑。未來，村規民約應進一步強化與法律法規的銜接，擴大覆蓋范圍，完善激勵機制，以更好地適應鄉村治理的新挑戰，推動鄉村振興戰略的深入實施。

參考文獻：

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3］陳成文. 論村規民約與新時代基層社會治理［J］.社會科學，2021（8）：80-87.

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［10］蘇曦凌，梁舒萍. 村規民約何以轉化為實質秩序：建構機制與效能：基于18省份36個優秀村規民約的整體性分析［J］. 北京行政學院學報，2022（5）：30-38.

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［責任編輯：樊 霞］