高校政府采購需求管理的思考與實踐

長期以來，高校政府采購存在只重視采購過程的合法合規，忽視政府采購需求管理問題。2021年7月1日《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）正式施行。《辦法》的出臺為采購人政府采購需求管理工作提供具體、明確的依據和指導，標志著政府采購從“重程序輕需求”向“需求和程序并重”重大轉變。

一、高校政府采購需求概述

（一）政府采購需求的概念

政府采購需求是指采購人為實現公共服務或行政管理目標，對擬采購的貨物、工程或服務提出的具體技術要求、功能標準、數量、交付條件、履約期限等要素的總和。政府采購需求是整個政府采購過程的關鍵，采購需求編制的質量直接影響著政府采購項目的進度、評審因素和后期的合同履約。詳實、明確、規范和合理的采購需求能激勵廣大供應商參與政府采購活動，增強采購活動的透明度，促進公平競爭，減少采購過程風險，有效提升采購結果質量和效率。

（二）高校政府采購需求特點

一是采購需求量巨大。公開財政數據顯示，僅廣東高校2024年預算資金規模就超1000億元。如此大的預算資金，間接反映高校政府采購需求量巨大。

二是采購需求類型多樣。高校政府采購主要集中在教學器具、實驗室科研儀器設備、圖書資料、后勤物資、網絡信息化軟件、學生宿舍設施、辦公用品、基建裝修等，類型多樣。不同類型的高校采購需求也有所差異。

三是采購需求專業化程度高。尤其是頂尖實驗室的科研儀器設備，如腦磁信號分析儀、高低溫真空探針臺等，需要供應商具備專業資質，需求參數專業化程度高。儀器設備需要滿足科研前沿要求。

四是采購需求要滿足國家政策導向。高校政府采購需求除了要遵守國家法律法規外，還要優先采購國產設備、節能環保產品，特別是中小微企業的產品與服務。

二、高校政府采購需求管理的一般流程

（一）開展采購需求調研，編制政府采購需求

《辦法》規定，采購人在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查。高校開展需求調查的主要方式有如下幾種：一是實地走訪，采購人可以通過包括專業網站、歷史成交信息、同行介紹等各種方式取得供應商信息，實地走訪供應商公司，了解需求產品的供應商、品牌、型號、性能、樣式和技術參數等信息；二是行業咨詢，采購人通過線下或線上等方式，向產品的供應商了解產品的生產、銷售和售后服務情況；三是問卷調查，采購人設計問卷，在同行或同類兄弟單位了解他們正在使用的產品需求、性能和參數等情況；四是專家論證，采購人邀請行內特定的專家對采購需求內容進行論證，提出專業意見。

采購人根據需求調查的情況、國家法律法規、政府采購政策和有關規定以及學校管理的有關商務要求，編制擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求。采購需求要符合國家強制性標準，遵循預算、資產和財務等相關制度規定，符合采購項目特點和實際需要。同時，采購需求應當清楚明了、表述規范、含義準確。功能和質量指標的設置要充分考慮可能影響供應商報價和項目實施風險的因素。

（二）編制采購實施計劃

采購實施計劃是指采購人圍繞實現采購需求，對合同的訂立和管理所做的安排。采購實施計劃主要包括合同訂立安排和合同管理安排。

（三）風險控制

《辦法》規定風險控制審查成員一般包括采購、財務、業務、監督等內部機構工作人員。也可以根據單位的實際情況，聘請專家或者第三方專業機構參與。審查分為一般性審查和重點審查。一般性審查主要審查是否按照《辦法》規定的程序和內容確定采購需求，編制采購實施計劃。重點審查是在一般性審查的基礎上進行非歧視性、競爭性、采購政策、履約風險的審查及其他審查。

采用一般性審查和重點審查，對采購需求管理中的風險事項，對采購需求和采購實施計劃進行審查。如果審查不通過，將重新對采購需求和實施計劃進行修改完善，完善后重新審查。

三、高校政府采購需求管理存在的問題

（一）對采購需求的重視程度不夠

目前，大部分高校政府采購的重點仍然是確保采購過程的合法合規，對采購需求并不重視。高校采購用戶大多是教學科研專任教師，主要精力和時間在教學科研，并不了解政府采購相關法律法規和政策，缺乏需求調查和采購需求編制的專業知識，導致前期的采購需求調查不夠深入，調研對象缺乏代表性，對采購需求編制重視程度不足，缺乏清晰的采購目標。有的讓潛在供應商協助調研和編制，甚至讓潛在供應商直接提供調研報告和技術參數，無法保證采購需求調查和采購需求的專業性、合理性和公正性，極易產生排他性或傾向性。

（二）采購需求管理權責不清晰

許多高校在財務處、基建后勤處、總務處或者資產管理處設置采購科或采購崗，未實現“采管分離”。有的高校雖然單獨設置了采購管理辦公室或招標管理中心（以下統一簡稱“采招中心”），負責招標采購工作，但是與資產管理處、基建后勤處或者總務處等相關管理部門職能未厘清[。資產管理處、基建后勤處或者總務處部門工作人員往往不熟悉政府采購法律法規和相關的采購政策，有的為了“避嫌”，不愿意參與政府采購需求管理和審核，而單獨成立的采招中心一般也偏向于重視采購程序管理，由此造成部門之間對采購需求管理權責不清晰。

（三）采購需求審查機制尚未形成

《辦法》明確了審查機構、審查范圍、一般性審查和重點審查內容和風險控制。但是許多高校并未建立有效的政府采購需求審查內控機制。主要表現為：一是未根據《辦法》細化校內的審查參與機構、審查項目范圍、審查流程及風險控制機制。二是相關審查部門擔心承擔責任，不愿意參與前期審查，比較典型的就是部分高校的監督部門。三是審查流于形式。大部分政府采購項目依靠招標代理機構做好招標文件形成擬定稿后，才制作審查材料，安排審查。在審查會議上，一般也是口頭提出建議，很少形成書面的修改意見。

（四）缺乏內部控制，監督體系不健全

健全的內部控制與監督體系是規范政府采購需求管理的重要保障。目前，對政府采購需求的監督主要是在事后，如在采購文件發布之后，有質疑投訴才會引起社會和監管部門的關注。在政府采購需求審查的過程中，雖然有高校內部監管部門的參與，但大多也是形式上的。有的高校采購用戶認為，只要有經費就可以采購，很少考慮項目預算多少、資產配置標準、采購需求的科學性和合理性，盲目的采購，造成大量資源浪費。有的高校甚至將不成熟的采購需求直接交給代理機構做招標文件，以求借助招標代理機構的力量來進一步完善。

（五）缺乏全生命周期管理理念

在采購需求編制過程中，部分高校的采購用戶并未考慮到產品后期的運維、升級、使用年限、處置以及配套試劑耗材的成本。如有的科研設備，設備本身的價格并不高，但是專用耗材和試劑的成本卻非常高。再如一些集成類設備，后期軟、硬件升級，系統兼容性都會帶來較高的成本。

（六）對采購需求后期缺乏考核評價

對采購項目后期缺乏考核評價主要表現為：一是未對采購項目進行后期的跟蹤考核評價。二是未嚴格按照采購合同進行履約管理。有個別采購用戶為了支出績效考核，急于完成項目，完成資金支付進度。對供應商是否按照合同履約，對采購項目是否達到既定的目標和效果并不關注。甚至采購有些設備并不是基于真實需要，而是快到年底為了突擊花錢，采購回來長時間閑置在實驗室，未發揮設備的應有價值，造成浪費[。

四、N大學在政府采購需求管理方面的思考與實踐

（一）加大采購政策宣講力度，提高采購用戶認識，強化采購人主體責任意識

采招中心在每年春季和秋季開學初期，會聯合國資處、基建處和后勤處等相關管理部門，下到一校三區四校園對采購用戶單位進行政府采購政策的宣講和培訓，同時采招中心還建立了全校的采購業務交流群，及時發布最新的政府采購法規政策，定期分享政府采購業務知識，提高采購用戶對采購需求和采購業務的理解和認識，強化采購人主體責任意識。

（二）健全政府采購需求管理制度

學校根據國家最新法律法規、政策和學校實際情況修訂《N大學采購管理辦法》，制定相關的實施細則，形成“ i+N^′′ 管理制度體系。在實施細則中，利用專門的章節明確政府采購需求編制、管理部門權責分工、審查機制、采購需求管理的業務流程以及采購需求調查、采購預算、需求確定和采購計劃編制等內容。

根據《辦法》和《廣東省財政廳進一步加強政府采購需求管理工作的通知》，結合學校的實際情況，及時發布了《關于做好政府采購需求和采購實施計劃審查工作的通知》，明確了學校政府采購需求審查范圍、審查機構、審查程序和相關要求。編制了《政府采購項目需求書（模板）》《政府采購項目實施計劃（模板）》《政府采購項目審查意見書（模板）》《政府采購貨物合同（模板）》等一系列文件，供采購方和監管部門參考使用。

（三）提高政府采購需求管理專業化水平

針對采購用戶對采購需求調查和采購需求編制不專業的問題，學校積極引入三方咨詢機構協助采購用戶開展需求調查，編制采購需求書。大膽嘗試采購需求公開，在法律法規層面并無關于采購需求的質疑投訴，鼓勵采購用戶公開采購意向，積極主動對接市場，了解市場行情，廣泛收集市場意見，結合市場最新情況適時調整采購需求。從源頭提高采購需求編制質量，大大提高了采購需求審查通過率，降低了后續采購活動被質疑投訴的風險。

強調業務研究學習，支持采購人員參與各種專業培訓，提高采購人員專業素養、綜合能力和業務水平。N大學采招中心 80% 以上工作人員取得中級及以上職稱。采招中心積極配合采購需求管理部門搜集、研究和交流采購需求管理的典型案例，形成良好的指導和示范效應。

（四）充分利用信息化賦能采購需求管理

學校建立了采購一體化機制，從預算立項、采購、履約驗收到財務支付全鏈條信息化系統管理，打破“信息孤島”。推進采購業務與大數據深度融合，充分利用大數據監測平臺和歷史成交數據，形成了采購項目數據庫，對后期同類項目采購提供了參考和借鑒。采購用戶在提出需求之前，通過歷史成交數據可以分時間段、分廠家、分型號進行同類產品多維度的價格對比，精準科學提出采購預算。在技術參數方面，可以對不同產品的性能和技術參數進行對比分析，從而為采購用戶進一步完善技術參數提供科學的參考。

（五）構建全方位、多維度協同監管機制

強化對采購需求的過程管理。轉變監督思路，從事后監督向采購全過程監督，重視采購需求源頭控制。切實貫徹落實中小企業扶持政策、綠色發展和節能環保政策，促進殘疾人就業。對照法律法規、國家政策和負面清單加大對歧視性、傾向性、排他性條款審查力度，保證所有的核心參數和一般技術參數必須同時有三家及以上供應商同時滿足，防止采購需求指向特定的品牌和型號，確保在公平、充分的競爭中實現采購需求目標。

建立以財務績效為導向的考核機制，明確考核內容和獎懲措施，將考核結果運用到年底工資績效。定期對政府采購項目包括采購需求調查、采購需求來源、采購過程、合同履約驗收情況、資金支付情況等進行專項審計和監督，及時發現和糾正采購需求管理過程中的問題，確保資金的使用效益，維護學校的合法權益。

（六）建立科學評價體系

建立全流程、可量化、多維度的評價體系（詳見表1）。以結果和效益為導向，對采購需求提出、需求編制、招標評審、合同簽訂、履約驗收、后期使用情況進行全過程監控，特別重視對采購項目履約驗收和后續使用情況持續跟蹤，為以后的采購需求編制和管理提供借鑒[。

表1全流程、可量化、多維度評價體系

參考文獻：

[1]張子珍.余磊.劉燦.周威威.高校采購需求管理優化路徑探究[J].中國招標，2024（10）：96-98.

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[4]翟正歌.探究政府采購需求管理的改革核心及可行路徑[].中國政府采購，2022（12）：26-39.

（作者單位：華南師范大學）