邯鄲疾控系統(tǒng)專項(xiàng)資金管理的問(wèn)題與優(yōu)化策略研究

課題項(xiàng)目：邯鄲市2025年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目編號(hào)：2025538

一、引言

（一）研究背景與問(wèn)題提出

2023年12月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推動(dòng)疾病預(yù)防控制事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)［2023]46號(hào)）明確將市縣級(jí)疾控中心與衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)整合列為深化醫(yī)改的重點(diǎn)任務(wù)。這一政策導(dǎo)向引發(fā)了全國(guó)范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)合并浪潮，2025年3月，邯鄲市啟動(dòng)疾病預(yù)防控制中心與衛(wèi)生監(jiān)督局合并改革，標(biāo)志著地方公共衛(wèi)生服務(wù)體系從“預(yù)防一監(jiān)督”分立模式向一體化管理轉(zhuǎn)型。當(dāng)前正處于合并過(guò)渡期，兩機(jī)構(gòu)雖已完成掛牌，但財(cái)務(wù)獨(dú)立核算、業(yè)務(wù)分軌運(yùn)行的“物理整合”特征顯著[]。

合并初期面臨三大結(jié)構(gòu)性矛盾：一是資金規(guī)模快速擴(kuò)張與管理方式滯后的矛盾。合并導(dǎo)致專項(xiàng)資金數(shù)量和資金規(guī)模大幅度增長(zhǎng)，但是現(xiàn)存的資金管理方式還是合并前的，沒(méi)有明顯的調(diào)整。二是三級(jí)資金來(lái)源與統(tǒng)一管理的矛盾。專項(xiàng)資金呈現(xiàn)出以中央轉(zhuǎn)移支付為主的態(tài)勢(shì)，如何發(fā)揮好中央項(xiàng)目管理資金的主要作用和省市資金的配套作用，對(duì)管理提出了更高的要求。三是多項(xiàng)目并行與協(xié)同不足的矛盾。合并后專項(xiàng)資金項(xiàng)目從十幾項(xiàng)增加到近三十項(xiàng)，但跨部門項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立。

（二）研究目標(biāo)與意義

本研究旨在為合并過(guò)渡期的機(jī)構(gòu)提供針對(duì)性管理方案，核心目標(biāo)包括：構(gòu)建適應(yīng)雙機(jī)構(gòu)并存的過(guò)渡性資金管理機(jī)制，設(shè)計(jì)兼顧穩(wěn)定性與靈活性的預(yù)算分配模型，建立跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同的資金監(jiān)管雛形。

在理論層面，本研究首次提出合并過(guò)渡期專項(xiàng)資金管理的階段性特征，突破傳統(tǒng)“非合并一合并后”的二元研究框架，豐富了組織變革理論在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)用場(chǎng)景。在實(shí)踐層面，研究成果直接服務(wù)于邯鄲合并初期的資金管理實(shí)踐。設(shè)計(jì)雙軌預(yù)算編制模板，在保留原疾控與監(jiān)督的獨(dú)立預(yù)算口徑的同時(shí)，增設(shè)協(xié)同業(yè)務(wù)預(yù)算科目；開(kāi)發(fā)資金協(xié)同度簡(jiǎn)易評(píng)估表，為跨部門項(xiàng)目資金分配提供量化依據(jù)。

（三）研究范圍與方法

研究聚焦邯鄲市合并過(guò)渡期的專項(xiàng)資金管理，時(shí)間分布為2025年3月至2025年12月，覆蓋市本級(jí)及18個(gè)區(qū)縣疾控機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)分析三級(jí)資金分配、二十余項(xiàng)專項(xiàng)資金的初期執(zhí)行、跨部門監(jiān)管協(xié)作、績(jī)效評(píng)估銜接四個(gè)維度。

研究采用“三維證據(jù)鏈”法。方法一為文獻(xiàn)研究法：系統(tǒng)分析WHO《公共衛(wèi)生資金轉(zhuǎn)型管理指南》及國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)合并案例，提煉過(guò)渡期管理的關(guān)鍵成功因素。方法二為實(shí)地調(diào)查法：對(duì)縣區(qū)進(jìn)行調(diào)查分析，選取財(cái)務(wù)、應(yīng)急、監(jiān)督、公共衛(wèi)生等部門開(kāi)展深度訪談，獲取合并初期的流程。方法三為模擬推演法：通過(guò)模擬合并初期的資金流動(dòng)場(chǎng)景，測(cè)試雙軌預(yù)算、協(xié)同監(jiān)管等過(guò)渡措施的可行性。

二、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國(guó)外公共衛(wèi)生資金管理研究進(jìn)展

發(fā)達(dá)國(guó)家在機(jī)構(gòu)改革中的資金管理轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)顯示，過(guò)渡期管理需把握三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：美國(guó)CDC在2003年整合公共衛(wèi)生應(yīng)急職能時(shí)，采用“雙軌預(yù)算 + 過(guò)渡期監(jiān)管”模式，用兩年時(shí)間完成資金管理體系整合；英國(guó)NHS在區(qū)域衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合并中，開(kāi)發(fā)資金協(xié)同度成熟度模型，將過(guò)渡期分為“數(shù)據(jù)互通一流程銜接一戰(zhàn)略整合”三階段。哈佛大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)在紐約州衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合并案例中，設(shè)計(jì)“基礎(chǔ)保障資金 + 協(xié)同發(fā)展資金”的二元結(jié)構(gòu)，其中協(xié)同資金占比 30% ，通過(guò)跨部門協(xié)商確定分配方案。

（二）國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)合并中的資金管理實(shí)踐

我國(guó)在事業(yè)單位合并中的資金管理探索呈現(xiàn)地域特色：廣東省在疾控機(jī)構(gòu)改革中，設(shè)計(jì)“三階段過(guò)渡期”管理模型以物理整合、流程優(yōu)化、文化融合相結(jié)合，每個(gè)階段配套不同的資金管理措施；浙江省試點(diǎn)以區(qū)塊鏈和過(guò)渡期資金監(jiān)管相結(jié)合模式，通過(guò)分布式記賬確保原兩機(jī)構(gòu)的資金數(shù)據(jù)可追溯。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)提出動(dòng)態(tài)基線預(yù)算法，在保留原機(jī)構(gòu)預(yù)算基線的基礎(chǔ)上，增設(shè)協(xié)同業(yè)務(wù)預(yù)算調(diào)節(jié)池，用于跨部門項(xiàng)目的資金調(diào)劑。中國(guó)疾控中心在2018年職能調(diào)整中，開(kāi)發(fā)過(guò)渡期資金風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估矩陣，從政策合規(guī)性、業(yè)務(wù)匹配度、管理復(fù)雜度三個(gè)維度評(píng)估資金風(fēng)險(xiǎn)。

（三）研究現(xiàn)狀總結(jié)與不足

現(xiàn)有研究存在三方面不足：一是過(guò)渡期專項(xiàng)研究不足，多數(shù)文獻(xiàn)聚焦合并后的常態(tài)化管理，缺乏對(duì)合并初期的12個(gè)月關(guān)鍵期的系統(tǒng)分析；二是針對(duì)性工具缺失，如缺乏適用于合并初期的資金協(xié)同度評(píng)估工具、雙軌預(yù)算編制模板等實(shí)操工具；三是數(shù)據(jù)整合研究滯后，對(duì)合并初期兩套財(cái)務(wù)系統(tǒng)并行狀態(tài)下的數(shù)據(jù)互通方案研究較少。

三、邯鄲合并初期專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀分析

門在聯(lián)合開(kāi)展學(xué)校衛(wèi)生項(xiàng)目工作時(shí)，需分別申請(qǐng)?jiān)部氐慕】当O(jiān)測(cè)資金與監(jiān)督的執(zhí)法資金，導(dǎo)致項(xiàng)目啟動(dòng)延遲。

（二）三級(jí)資金來(lái)源的初期適配性問(wèn)題

合并初期三級(jí)資金的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯：一是中央資金嚴(yán)格限定用途，現(xiàn)在已下達(dá)的中央轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中明確規(guī)定項(xiàng)目的任務(wù)量與項(xiàng)目的資金數(shù)額，且任務(wù)量與資金數(shù)額嚴(yán)格匹配。中央資金的下達(dá)，通過(guò)統(tǒng)一的財(cái)政系統(tǒng)建立項(xiàng)目庫(kù)、再通過(guò)預(yù)算批復(fù)和調(diào)劑確定項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)分類，項(xiàng)目的開(kāi)展必須嚴(yán)格按照已確定的經(jīng)濟(jì)分類，經(jīng)濟(jì)分類之間不能互相調(diào)整，容易造成資金的閑置和浪費(fèi)。

二是省級(jí)資金采用“因素法 + 項(xiàng)目法”，但因素指標(biāo)仍基于原疾控的業(yè)務(wù)量測(cè)算，未考慮合并后的監(jiān)督執(zhí)法需求，如職業(yè)病防治資金未包含監(jiān)督執(zhí)法人員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，出現(xiàn)了資金分配與實(shí)際情況的脫鉤現(xiàn)象。

三是市級(jí)資金雖相對(duì)靈活，但申請(qǐng)難度較大，預(yù)算編制仍按原機(jī)構(gòu)口徑申報(bào)，合并后新增的“公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”等協(xié)同業(yè)務(wù)缺乏專項(xiàng)預(yù)算，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目不能正常開(kāi)展。

（三）多項(xiàng)目并行的初期協(xié)同困境

合并后專項(xiàng)呈現(xiàn)“三多”特征：應(yīng)急類項(xiàng)目多，傳染病防控項(xiàng)目較以前年度有了較大的增長(zhǎng)；跨部門項(xiàng)目多，部分專項(xiàng)項(xiàng)目需要幾個(gè)科室協(xié)作完成，包括督導(dǎo)、采樣、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法等多個(gè)環(huán)節(jié)；新增項(xiàng)目多，項(xiàng)目數(shù)量較以前原單位都呈現(xiàn)較大的變動(dòng)，管理難度升級(jí)。

同時(shí)存在三大協(xié)同障礙：一是項(xiàng)目周期錯(cuò)配，部分項(xiàng)目資金因?qū)徟鞒梯^長(zhǎng)導(dǎo)致資金未及時(shí)使用；二是資源競(jìng)爭(zhēng)加劇，原疾控的項(xiàng)目資金與監(jiān)督的項(xiàng)目資金均需要申請(qǐng)下達(dá)時(shí)，會(huì)出現(xiàn)資金的偏移或者不同程度的縮減，結(jié)果導(dǎo)致項(xiàng)目開(kāi)展均未滿足需求；三是數(shù)據(jù)壁壘未破，原疾控?cái)?shù)據(jù)與原監(jiān)督數(shù)據(jù)不互通，導(dǎo)致資金投入方向存在爭(zhēng)議。

（一）合并初期的組織架構(gòu)與管理特征 四、合并初期專項(xiàng)資金管理優(yōu)化策略

當(dāng)前邯鄲疾控監(jiān)督合并呈現(xiàn)“三未”特征：一是財(cái)務(wù)未并賬，仍保留原疾控與監(jiān)督的獨(dú)立財(cái)務(wù)賬戶，實(shí)行“一套班子、兩套賬”；二是人事未整合，財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)人員仍按原機(jī)構(gòu)序列辦公，跨部門協(xié)作需通過(guò)臨時(shí)協(xié)調(diào)會(huì)推進(jìn)；三是流程未再造，資金審批仍沿用原疾控與監(jiān)督的兩套流程，新增協(xié)同業(yè)務(wù)缺乏標(biāo)準(zhǔn)流程[]。

這種狀態(tài)導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門需同時(shí)處理兩套預(yù)算編制、決算報(bào)告，不僅加大了財(cái)務(wù)人員的工作量，也使得資金的協(xié)調(diào)作用得不到充分發(fā)揮。業(yè)務(wù)部

（一）建立戰(zhàn)略引領(lǐng)的雙軌預(yù)算編制體系

針對(duì)合并初期雙機(jī)構(gòu)并存的特征，構(gòu)建“原口徑 + 協(xié)同項(xiàng)”的雙軌預(yù)算編制體系：在保留原疾控、監(jiān)督獨(dú)立預(yù)算表的基礎(chǔ)上，新增《協(xié)同業(yè)務(wù)預(yù)算明細(xì)表》，設(shè)置“傳染病防控一監(jiān)督聯(lián)動(dòng)”“學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)測(cè)一執(zhí)法”等多個(gè)協(xié)同業(yè)務(wù)科目。以學(xué)校衛(wèi)生項(xiàng)目為例，預(yù)算需同時(shí)填報(bào)原疾控的健康監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)、原監(jiān)督的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、協(xié)同業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，協(xié)同經(jīng)費(fèi)用于聯(lián)合培訓(xùn)、數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)等新增需求。建立“季度滾動(dòng)預(yù)算”制度，每季度根據(jù)協(xié)同業(yè)務(wù)進(jìn)展調(diào)整預(yù)算分配。成立由中心主任牽頭的雙軌預(yù)算評(píng)審小組，對(duì)原機(jī)構(gòu)預(yù)算實(shí)行“背對(duì)背”評(píng)審，對(duì)協(xié)同業(yè)務(wù)預(yù)算實(shí)行聯(lián)合評(píng)審。

（二）開(kāi)發(fā)數(shù)字賦能的過(guò)渡期管理平臺(tái)

開(kāi)發(fā)“過(guò)渡期資金協(xié)同管理平臺(tái)”，分階段實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通：

1.基礎(chǔ)功能層

整合原疾控與監(jiān)督的財(cái)務(wù)系統(tǒng)，建立雙賬套數(shù)據(jù)中臺(tái)，實(shí)時(shí)抓取兩套賬的資金收支數(shù)據(jù)，生成《資金雙軌對(duì)比分析表》，自動(dòng)預(yù)警異常差異。如發(fā)現(xiàn)原疾控的疫苗采購(gòu)資金與監(jiān)督的冷鏈維護(hù)資金存在重復(fù)支出時(shí)，系統(tǒng)自動(dòng)提示。

2.協(xié)同業(yè)務(wù)模塊

開(kāi)發(fā)協(xié)同業(yè)務(wù)資金池功能，用于記錄跨部門項(xiàng)目的資金申請(qǐng)、審批、使用全過(guò)程。設(shè)置三方會(huì)簽流程，由業(yè)務(wù)發(fā)起資金使用申請(qǐng)、協(xié)同部門進(jìn)行業(yè)務(wù)開(kāi)展必要性和合理性進(jìn)行審批、財(cái)務(wù)部門進(jìn)行資金支出的審批，明確支出責(zé)任。

3.簡(jiǎn)易監(jiān)測(cè)看板

設(shè)計(jì)“三色預(yù)警”看板，根據(jù)資金執(zhí)行進(jìn)度，用不同顏色區(qū)分、跨部門協(xié)同度用高、中、低三個(gè)等級(jí)、監(jiān)管合規(guī)性分為合規(guī)、待整改、違規(guī)三個(gè)維度，自動(dòng)生成資金健康度評(píng)級(jí)。中心管理層可通過(guò)看板實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目的初期運(yùn)行狀態(tài)，及時(shí)調(diào)整進(jìn)度滯后項(xiàng)目的資金分配。

（三）推動(dòng)協(xié)同筑基的監(jiān)管流程標(biāo)準(zhǔn)化

針對(duì)合并初期監(jiān)管碎片化問(wèn)題，實(shí)施“三化”建設(shè)：

1.職責(zé)清單化

制定《合并初期資金監(jiān)管職責(zé)清單》，明確原疾控財(cái)務(wù)科負(fù)責(zé)原疾控資金的合規(guī)性審核，原監(jiān)督財(cái)務(wù)科負(fù)責(zé)監(jiān)督資金的業(yè)務(wù)合理性審核，新增協(xié)同監(jiān)管崗負(fù)責(zé)跨部門資金的協(xié)調(diào)[4。

2.流程標(biāo)準(zhǔn)化

梳理高頻資金業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)流程，如《應(yīng)急資金快速審批流程》《跨部門項(xiàng)目資金分配流程》。以應(yīng)急流程為例，將原疾控的五個(gè)審批節(jié)點(diǎn)與監(jiān)督的四個(gè)節(jié)點(diǎn)優(yōu)化為聯(lián)合審批小組三節(jié)點(diǎn)審批，審批時(shí)間壓縮。

3.檢查協(xié)同化

與財(cái)政、審計(jì)部門簽訂《過(guò)渡期聯(lián)合檢查協(xié)議》，統(tǒng)一檢查標(biāo)準(zhǔn)，避免重復(fù)檢查。協(xié)議約定：對(duì)原疾控與監(jiān)督的共性業(yè)務(wù)如人員經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)實(shí)行聯(lián)合檢查，對(duì)協(xié)同業(yè)務(wù)實(shí)行 ^ω1+1^ω 檢查，由1個(gè)主管部門和1個(gè)第三方機(jī)構(gòu)協(xié)同進(jìn)行業(yè)務(wù)檢查。這樣聯(lián)合檢查次數(shù)減少，迎檢部門重復(fù)性工作減少，同時(shí)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)率提高。

（四）構(gòu)建績(jī)效導(dǎo)向的簡(jiǎn)易評(píng)估機(jī)制

考慮合并初期的管理成熟度，實(shí)施協(xié)同指標(biāo)和評(píng)估工具相結(jié)合績(jī)效評(píng)估：

1.指標(biāo)過(guò)渡設(shè)計(jì)方面

在原疾控與監(jiān)督指標(biāo)基礎(chǔ)上，增設(shè)的協(xié)同指標(biāo)。如監(jiān)督類項(xiàng)目指標(biāo)從“執(zhí)法文書數(shù)量占比 70%⁹ 調(diào)整為“執(zhí)法文書數(shù)量占比 50% 、協(xié)同業(yè)務(wù)參與度占比 20% 、違法行為整改率占比 ，其中“協(xié)同業(yè)務(wù)參與度”考核與疾控的聯(lián)合行動(dòng)次數(shù)。

2.簡(jiǎn)易評(píng)估工具方面

開(kāi)發(fā)《資金協(xié)同效益簡(jiǎn)易評(píng)估表》，從“業(yè)務(wù)協(xié)同度權(quán)重 40% 、資金使用率權(quán)重 30% 、服務(wù)對(duì)象滿意度權(quán)重 30% ”三個(gè)維度，用“優(yōu)、良、中、差”四級(jí)評(píng)分。如學(xué)校衛(wèi)生健康促進(jìn)項(xiàng)目，通過(guò)該表評(píng)估發(fā)現(xiàn)協(xié)同業(yè)務(wù)參與度僅為“中”，主要因數(shù)據(jù)未互通導(dǎo)致，據(jù)此調(diào)整資金分配，增加20萬(wàn)元用于數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)。

五、結(jié)論與展望

（一）研究結(jié)論

本研究通過(guò)分析邯鄲合并初期的專項(xiàng)資金管理，得出三個(gè)核心結(jié)論：一是合并初期呈現(xiàn)“物理整合”特征，通過(guò)雙軌預(yù)算、協(xié)同平臺(tái)、簡(jiǎn)易評(píng)估等過(guò)渡措施，比激進(jìn)的全面整合更具可行性。二是三級(jí)資金與多項(xiàng)目并行的疊加效應(yīng)，中央資金的剛性約束與協(xié)同業(yè)務(wù)的調(diào)劑需求、原機(jī)構(gòu)的預(yù)算慣性與合并后的戰(zhàn)略需求、獨(dú)立監(jiān)管體系與協(xié)同監(jiān)管需求，構(gòu)成過(guò)渡期的三大矛盾。三是過(guò)渡期管理的核心任務(wù)是搭建整合基礎(chǔ)設(shè)施，包括雙軌數(shù)據(jù)中臺(tái)、協(xié)同流程標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)渡性評(píng)估工具等。

（二）創(chuàng)新點(diǎn)總結(jié)

在理論層面，提出合并過(guò)渡期專項(xiàng)資金管理的三階段成熟度模型，結(jié)合“物理整合”、流程銜接、戰(zhàn)略融合模式，填補(bǔ)了該領(lǐng)域的理論空白。在方法層面，設(shè)計(jì)資金協(xié)同度指數(shù)，通過(guò)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度、數(shù)據(jù)互通率、跨部門協(xié)作頻次等可量化指標(biāo)，解決了合并初期協(xié)同效益難以評(píng)估的問(wèn)題。在實(shí)踐層面，開(kāi)發(fā)的雙軌預(yù)算編制模板、協(xié)同監(jiān)管流程手冊(cè)等工具，具有直接的實(shí)操價(jià)值，對(duì)于其他地市疾控監(jiān)督合并也具有較好的借鑒意義。

（三）未來(lái)展望

下一步研究將聚焦三個(gè)方向：一是跟蹤邯鄲合并過(guò)渡期的管理演進(jìn)，分析從物理整合向流程銜接過(guò)渡的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)；二是開(kāi)展多地區(qū)比較研究，分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)過(guò)渡期管理策略的影響；三是探索AI技術(shù)在過(guò)渡期資金管理中的應(yīng)用，如開(kāi)發(fā)資金整合成熟度預(yù)測(cè)模型，通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)預(yù)判管理瓶頸。

隨著全國(guó)疾控體系改革的推進(jìn)，合并過(guò)渡期的專項(xiàng)資金管理研究將更具現(xiàn)實(shí)意義。本研究的過(guò)渡性方案為改革初期的資金平穩(wěn)運(yùn)行提供了“緩沖墊”，而未來(lái)需要進(jìn)一步研究常態(tài)化的管理優(yōu)化，最終實(shí)現(xiàn)從合并到融合的質(zhì)變，為健康中國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的資金管理保障。

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（作者單位：河北省邯鄲市疾病預(yù)防控制中心）