中國經濟發展中的中央與地方政府邊界研究

摘 要：本文從不完全契約理論的視角分析了中央政府和地方政府的關系，并且基于此從經濟效率的角度分析了中央政府與地方政府的邊界。我們的分析表明，集權會損害地方政府的積極性，分權會提高地方政府的積極性；中央政府究竟是采用集權還是采用分權，除了要考慮中央政府和地方政府相互之間的外部性外，還要考慮基準到底是中央政府的效用函數還是社會總效用函數。中央政府和地方政府的邊界會隨著經濟的發展而不斷變遷，這個變遷過程是一個效率改進的過程。

關鍵詞：中央政府；地方政府；邊界；不完全契約

中圖分類號：F810文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)05-0022-06

一、引 言

隨著中國從計劃經濟向市場經濟轉型越來越向縱深發展，中央政府和地方政府之間的作用邊界問題也就越來越重要，因此需要我們尋找到最優分權結構，因為偏離了最優分權結構就可能會對經濟增長產生極端不利的影響^[1]。在計劃經濟時代，權力集中在中央政府手中，因為“統得過多”、“統得過死”，所以地方政府沒有什么積極性，這必然會對總體經濟績效產生不良影響，因此中央政府就有動力進行分權。大規模的分權有兩次，第一次是1958—1961年的權力下放，第二次是1970—1976年“文化大革命”混亂時期的權力下放^[2]。但是中央下放權力給地方以后，很容易出現所謂的“一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死”的惡性循環。改革開放以來，中央政府進行了以“放權讓利”為核心的財政分權^[2]，試圖把中央和地方之間的關系進行某種程度的制度化。楊小云把改革開放以來的中央與地方關系分成了三個階段：第一個階段是改革初期（1978—1984年），初步實現了中央與地方關系的規范化；第二個階段是有計劃商品經濟歷史階段（1985—1991年），中央與地方之間的關系處于一種左右搖擺的非程式化狀態；第三個階段是體制轉型時期（1992年以后），表現為中央宏觀調控加強與權力進一步向地方下放同步進行^[3]。改革開放以來的中央和地方關系的這種演進確實取得了一些成功^[4-6]，但是也產生了地方保護主義等問題^[7-8]。隨著中國經濟體制的轉型，我國中央政府與地方政府的邊界在許多方面已經得到了一定程度的界定^[9]，并且這種界定隨著經濟的發展而逐漸進入到了以公共服務為主旨的層面^[10]以及以宏觀調控為主旨的層面^[11-14]。

中央與地方關系的邊界劃分關鍵在于合理劃分中央政府與地方政府的權限，找到合理集權和適度分權的權衡點，實現集分平衡^[15-16]和最優分權^[1]。在如何實現中央與地方關系的有效均衡和最優分權上，不同學者有不同的思路。一些學者認為應該進行法律上的界定^[17-18]，一些學者認為應該進行授權和委托^[19-20]，還有學者認為應該從一階層次的憲政和二階層次的授權共同出發來合理劃分中央政府和地方政府的邊界^[21]。

本文主要從經濟效率的角度為中央和地方關系的處理以及中央政府與地方政府邊界的劃分提供一個合理的分析框架，經濟效率的視角與法律、政治等其他視角有著明顯的不同，并且經濟效率的視角與政治、法律和社會等其他視角是互補的，而不是排斥的。按照諾貝爾經濟學獎得主諾斯的觀點，經濟效率的增進是制度變遷得以發生的根本原因^[22]。毫無疑問，中國經濟發展過程中的中央政府和地方政府邊界的變遷屬于諾斯意義上的制度變遷。絕大多數分析中央和地方關系的傳統文獻都是使用文字進行定性分析，并沒有提供正式的數學模型，盡管這些定性分析對于我們認識并厘清問題有很大幫助，但是要做到比較科學的預測、防止推理上的漏洞，還是必須要使用數學模型。有少數文獻通過完全契約理論的視角分析了中央政府與地方政府的關系^[20]，與這些文獻不同的是，本文試圖通過不完全契約理論的方法來分析中央政府與地方政府的邊界劃分。在分析過程中，我們借鑒了Aghion和Tirole的經典方法^[23-24]，與他們的模型不一樣的地方在于：第一，在中央政府和地方政府的努力成本上，本文使用了特定的二次型的形式，這樣有利于簡化分析，得到易于處理的顯式解。第二，在模型設計上，本文引入了中央政府對地方政府的外部性和地方政府對中央政府的外部性，這樣有利于加深我們的認識，看清楚外部性在其中發揮的重要作用。

本文剩余部分的安排如下：第二部分進行了模型分析，著重分析了集權的情形和分權的情形；第三部分進行了比較分析，著重分析了地方政府的積極性以及中央政府和地方政府的邊界劃分的基準及其結果；第四部分也就是最后一部分給出了結論性評語。

二、基本模型

中央政府和地方政府在做同一件事情時可能存在不同的方向。中央政府與地方政府之間的利益并不完全一致，秉承Aghion和Tirole的分析思路^[23-24]，我們假定中央政府與地方政府之間存在著所謂的一致性參數α和β（0＜α＜，0＜β＜1），α代表地方政府（主動）和中央政府（被動）之間的一致性參數，β代表中央政府（主動）和地方政府（被動）之間的一致性參數。如果中央政府偏好的方向被選中，就會為中央政府帶來一個數值為B（B＞0）的收益；如果地方政府勸說中央政府選擇了地方政府偏好的方向，就會為地方政府帶來一個數值為b（b＞0）的收益。如果中央政府偏好的方向被選中，地方政府可以得到一個數值為βb的收益；如果地方政府偏好的方向被選中，中央政府就可以得到一個數值為αB的收益。地方政府花費一個成本1/2e2（0≤e≤1），就可以e的概率知道候選方向的收益，以1-e的概率不知道候選方向的收益。實際上，e代表地方政府的努力或地方政府的創業精神，當然，我們也可以把e理解為地方政府的積極性。中央政府花費一個成本1/2E2（0≤E≤1），就可以E的概率知道候選方向的收益，以1-E的概率不知道候選方向的收益。實際上，E代表了中央政府的努力或中央政府的創業精神，當然，我們也可以把E理解為中央政府的積極性。

我們假設中央政府偏好的方向被選中時會給地方政府帶來P（P＞0）的負外部性，地方政府偏好的方向被選中時會給中央政府帶來A（A＞0）的負外部性。我們做這樣的假設是為了表明中央政府和地方政府之間并不僅僅是利益不一致這么簡單，有時候還可能存在利益沖突。

我們將分兩種情形進行討論：一種情形是中央政府不進行委托或授權，另一種情形是中央政府進行委托或授權，前一種情形我們稱之為集權，后一種情形我們稱之為分權。我們的這種定義與石康的思想^[19]在精神實質上基本上是一致的，他認為在劃分中央政府與地方政府邊界時必須堅持“授權制”。

在正式討論之前，先說明一下假設。我們假設b＜1，B＜1，這個假設是為了排除角點解，因為對角點解的討論對本文來說并沒有太大的意義。由0＜α＜1，0＜β＜1，b＜1，B＜1，我們可以知道abB＜1，βbB＜1，這樣就保證了均衡的存在性和惟一性。

（一）集權的情形

集權時中央政府和地方政府的效用分別為：

其中，上標N代表沒有委托或沒有授權，下標C和L分別代表中央政府和地方政府。

1．中央政府在不能獲得信息時不聽從地方政府意見的情形

當地方政府給中央政府帶來的外部性太大（A＞αB）時，中央政府在自己沒有獲得關于事情方向的信息時不會聽從地方政府提供的意見。但是，我們需要注意的是，所謂的地方政府給中央政府帶來的外部性太大有可能僅僅是中央政府的主觀看法，實際上可能很小（比如A＜αB），但是中央為了維持大一統的規則而強行規定地方政府根據中央政策辦事，即中央政府“統得過多”。也就是說，這種負外部性的大小可能會隨中央政府認識的變化而變化。制度變遷的過程跟中央政府認識的變化密切相關，而且真正需要變遷的地方恰恰是中央政府在認識上可能存在誤區的地方。

命題1 在集權時，如果中央政府在自己沒有獲得關于事情方向的信息時不聽從地方政府提供的意見，那么地方政府將不會付出任何努力，即eN1=0。

命題1對應的經濟學含義就是，在傳統的計劃經濟時代之所以會出現“一收就死”，就是因為眾多的地方政府所面臨的環境具有多樣性，中央政府不可能聽從眾多地方政府的具體意見，只能給出一個單一的中央規則，這種高度統一性必定會造成地方政府的靈活性、自主性和積極性極度減小。

2．中央政府在不能獲得信息時聽從地方政府意見的情形

當地方政府給中央政府帶來的外部性不是太大（A＜αβ）時，中央政府在自己沒有獲得關于事情方向的信息時會聽從地方政府提供的意見。當然，這種負外部性的大小可能會隨中央政府認識的變化而變化。

由（1）式我們可以求出中央政府的最優反應函數：

E=B(1-eα)-eA （7）

由（2）式我們可以求出地方政府的最優反應函數：

證明 由（3）式和（9）式以及（4）式和（10）式，我們很容易得到這個命題。

命題2對應的經濟學含義就是，中央政府在意識到對某些領域“統得過死”時，中央政府就可能會聽從地方政府的意見（也就是毛澤東所強調的“商量辦事”、“每過一個時期就要總結經驗”），地方政府的積極性就會得到某種程度的調動。但是，這種非制度化的安排使地方政府的預期不穩定，地方政府的積極性很難充分發揮。

（二）分權的情形

分權時中央政府和地方政府的效用分別為：

其中上標D代表委托或分權。

為了使中央政府愿意進行委托或授權，我們必須保證地方政府給中央政府帶來的外部性不是太大（A＜αB）。

1．地方政府在不能獲得信息時不聽從中央政府意見的情形

當中央政府給地方政府帶來的外部性太大（P＞βb）時，地方政府在自己沒有獲得關于事情方向的信息時不會聽從中央政府提供的意見。我們需要注意的一點是，地方政府有可能誤以為中央政府給地方政府帶來的外部性太大，而實際上這種外部性并不是很大（比如P＜βb）。

命題3 在分權時，如果地方政府在自己沒有獲得關于事情方向的信息時不會聽從中央政府提供的意見（比如中央政府發布的產業政策），那么中央政府將不會付出任何努力，即ED1=0。

命題3對應的經濟學含義就是，改革開放以后之所以會出現“一放就活”，就是因為地方政府根據當地實際情況可以發揮自身的創業精神。但是當地方政府給中央政府帶來的外部性太大（A＞αB）時，就會出現“一活就亂”，這時候就需要中央政府進行宏觀調控。隨著中國經濟的轉型和發展，越來越多的經濟學文獻探討如何進行宏觀調控就說明了地方政府努力的方向可能對整個經濟形成了很大的負外部性。

2．地方政府在不能獲得信息時聽從中央政府意見的情形

當中央政府給地方政府帶來的外部性不是太大（P＜βb）時，地方政府在自己沒有獲得關于事情方向的信息時會聽從中央政府提供的意見（比如中央政府發布的產業政策）。

由（13）式我們可以求出中央政府的最優反應函數：

E=B(1-e)+EP （19）

由（14）式我們可以求出地方政府的最優反應函數：

命題4 在分權時，地方政府在自己沒有獲得關于事情方向的信息時會不會聽從中央政府提供的意見將對中央政府和地方政府的努力水平產生影響。具體來說，ED1＜ED2，eD1＜eD2。

證明 由（15）式和（16）式以及（21）式和（22）式，我們很容易得到這個命題。

命題4對應的經濟學含義就是，改革開放以后之所以會出現“上有政策，下有對策”，就是分權以后的地方政府確實擁有了很多自主權，地方政府會避開外部性比較大的中央政府政策，而選擇性遵循那些外部性比較小的中央政府政策。當地方政府的經濟行為給中央政府帶來很大的外部性時，中央政府就會進行宏觀調控，而且這種調控往往會采用行政手段，之所以會采用行政手段是由權威委托的內在性質決定的。

三、比較分析

我們將首先對集權和分權時地方政府的積極性進行對比分析，并進一步對中央政府和地方政府的邊界劃分進行分析。

（一）地方政府的積極性分析

基于第二部分的模型分析，我們可以得到以下命題：

命題5 地方政府在分權時的積極性嚴格大于在集權時的積極性，具體說來就是，eD2＞e

（二）中央政府和地方政府的邊界分析

我們將對中央政府和地方政府的邊界進行分析。在分析時，我們將分別以中央政府效用函數和社會總效用函數為基準進行討論。

基準選擇的不同有可能會導致方案的不同。總體上來看，有可能會出現以下情況：第一種情況是以中央政府效用函數為基準應該進行集權，但是以社會總效用函數為基準應該進行分權；第二種情況是以中央政府效用函數為基準應該進行分權，但是以社會總效用函數為基準應該進行集權；第三種情況是不管是以中央政府效用函數為基準還是以社會總效用函數為基準都應該進行分權；第四種情況是不管是以中央政府效用函數為基準還是以社會總效用函數為基準都應該進行集權。基準的選擇要基于中國經濟發展過程中的特定形勢，要考慮到當時的政治約束、法律約束和社會約束。這樣一來，我們從經濟效率出發得到的答案與從政治、法律和社會等其他視角得到的答案是互補的，而不是排斥的。也就是說，中國經濟發展過程中中央政府和地方政府邊界的確定要綜合考慮各種約束。

四、結 語

本文主要基于權威委托從不完全契約理論的視角分析了中央政府和地方政府的關系以及其邊界的劃分。中央政府到底是采用集權還是采用分權，除了要考慮中央政府和地方政府相互之間的外部性以外，還要考慮基準是中央政府的效用函數還是社會總效用函數。中央政府和地方政府的邊界會隨著經濟發展而不斷變遷，這個變遷過程是一個效率改進的過程。隨著中國經濟的發展，中央政府和地方政府之間的邊界劃分會顯得越來越重要，因為中央政府和地方政府之間的分權結構會影響其他制度安排，并通過其他制度安排影響中國的經濟績效。在界定中央政府和地方政府邊界的過程中，除了要有法律約束、政治約束和社會約束，還要考慮到經濟效率，因為邊界界定的過程實際上是一種效率改進的制度變遷過程，而正是那些存在潛在經濟效率損失的領域才是有可能發生制度變遷的領域。

本文的分析框架適合中國的實際情況，中國的實際情況就是政治集權和經濟分權。按照Aghion和Tirole的術語來表達就是，中國中央政府擁有形式權威（formal authority），而地方政府在某些領域擁有實際權威（real authority）。由于中央政府和地方政府邊界界定的過程是一種試錯的過程，所以通過試錯知道了大體的邊界以后，就要以憲政的形式確定下來，否則就會重復付出試錯成本（比如某些宏觀調控成本）。

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Research on the Central and Local Governments Boundary in Chinas

Economic Development

——From the Perspective of Incomplete Contract Theory

PI Jian-cai

(China Center for Economic Research， Peking University， Beijing 100871，China)

Abstract:

This paper analyzes the relationship between the central government and local governments from the perspective of incomplete contract theory， and resolves their boundary based on above analysis in terms of economic efficiency. Our analyses show that centralization will reduce the local governments motivation to exert effort， and that decentralization will increase the local governments initiative. When the central government decides whether to centralize or decentralize， we should consider both the externalities that the central government and local governments impose on each other and the utility function forms which are used as the benchmark. The process of demarcating the boundary is a process of institutional change accompanied by economic development， which improves the economic efficiency.

Key words:central government；local government；boundary；incomplete contract

（責任編輯：韓淑麗）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”