摘要：用國家能力的概念來分析清末政府，可以看出，自鴉片戰爭以來，中國的王朝正統正在逐步遭到侵蝕，中國人的思想觀念和政治文化開始逐漸發生變化；另一方面中國傳統社會的固有因素仍在延續，而且東西方文明碰撞時，傳統因素往往生出巨大的反彈力。雙重合力導致了滿清政府能力的不斷下降。

關鍵詞：國家能力；清末；衰敗；表現

中圖分類號:K252文獻標志碼:A文章編號:1673-291X（2008）13-0216-02

國家能力是國家實現自己愿望或意志的能力，一些學者把國家能力等同于中央政府的能力，它主要包括財政汲取能力、宏觀調控能力、合法化能力以及強制力，其中財政汲取能力是最主要的能力，因為財政是國家的命脈[1]。國家權力的擴張必須以自己的能力為邊界，超過了國家能力的擴張最終會導致國家和社會的不穩定，進而危害國家能力。在清末，我們既可看到國家能力的不斷衰退，也可以看出清政府為恢復國家能力所作的努力及其失敗。

一、中國傳統的治理結構

歷史研究表明，傳統中國的治理結構有兩個不同的部分，其上層是中央政府，并設置了一個自上而下的官制系統，其底層是地方性的管制單位，由族長、鄉紳或地方名流掌握[2]。中國的中央政權結構到縣級為止，作為地方基層官員的縣令，大概管轄有20萬左右（一說30萬）的人口[3]。管轄這么多的人口，縣令必須雇用人手（師爺和吏役），吏役不屬于官僚體系，從而正式的官僚機構無法控制這些吏役們的收入。作為回報，這些下層吏役被默認從百姓身上收取“禮物”，而知縣以及上一級官員同樣有如此陋習。這些知縣屬于正式官員，因此受到升遷等因素的影響，以及受到法律法規的制約；而吏役卻不受這些因素的制約，其最大的制約來自于他們的上司——縣令的個人影響。同時，中國基層社會并沒有直接與皇權聯系。中國的紳士作為一個特權階層，承擔了許多重要的社會管理職能，紳士支撐著國家，紳士治理鄉村。同時，家族是社會治理的最基本的單元。紳士階層、家族和宗族在鄉村治理中發揮重要的作用。縣令通常通過下屬與地方鄉紳和名門旺族合作，實現征稅、征兵等國家功能。紳士也樂于同政府合作，來表明自己的身份地位，并有可能獲得利益，同樣，地方鄉紳和名門望族也不屬于帝國的官僚體系。

在這一結構下，王朝政府只要有能力控制正式的官制系統官員，并能夠與地方鄉紳和宗族合作，就可以實現歲入。但在王朝末年，這種結構被打破了，而清末政府力圖恢復對地方的控制的，不僅導致了這一結構的解體，并加速了清王朝的滅亡。

二、清末的治理危機

從當時的情況看，清末的危機表現在：

1.滿清帝國的人口過剩危機和農業歉收

滿清帝國從順治立國開始，國力漸增，“康乾盛世”是清朝帝國輝煌的表征，但是到了18世紀末期，王朝開始受到侵蝕，不無諷刺的是，這正是清王朝國力強盛、政治平穩的鼎峰。羅茲曼認為，19世紀事態的發展證明18世紀的樂觀是沒有根據的；人口可能出現過剩的征兆，實為人口因戰亂而銳減的序曲，而前代因襲而來的社會組織也未能經得起來自國內外的挑戰[4]。人口的增長達到了傳統的農業經濟的極限。中國以農業立國，素有重農輕商的傳統，在過去的兩個世紀里，帝國的人口大量增長，人口與土地的矛盾日益突出。何炳棣在其所著的《中國人口研究：1368—1953年》顯示，1750年的人口為2.15億，到了19世紀初，人口總量已近3億。

到了19初世紀初，中國的人口已達到3.6億，而中國的可耕地面積基本上已經用盡，人均耕地面積逐步減少，平均每人不到2畝。斯考切波的研究也證實了相同的內容，到了19世紀，有用的土地全部開墾完了，傳統的經濟增長方式已經達到了它所能發展的頂點[5]。另外，由于天災人禍，農民的收入銳減。以四川省巫山縣為例，該縣縣志顯示，該縣從咸豐二年（1852）到光緒十七年（1902）發生了六起災荒[6]。“天府之國”尚且如此，可見當時災害之嚴重。

清政府為了償還賠款，將債務轉嫁給地方，而腐朽的地方官僚又將這種債務成倍放大，農民負擔日益加重。19世紀以來，中國村莊中接近于社會最底層的農民大量增多。現代一些局部研究表明，這類人占居民總數的一半或更多……他們處于一種邊緣狀態：不僅從生理上看，他們在死亡線上啼饑號寒；而且從社會學上看，他們的財產越來越少，這意味著他們與上層階級關系。愈益疏遠[7]。天災加人禍，清王朝日漸衰落。

2.農民起義頻繁爆發

痛苦不堪的農民一再采取了暴力的反抗形式，“1796年到1803年的白蓮教起義，雖然主要是反滿清政府，但卻起源于人口和糧食供應之間不平衡的不斷增長”[8]。1851年爆發的太平天國起義，也源于人口過剩與中國南部省份的管理不當。在中國北方爆發了歷時15年的捻軍起義。在中國歷史上，這種周期性的農民起義成為了王朝的衰敗和王朝更替的征兆。清政府不得不花費大量的精力和財力抵抗農民起義，因戰亂而導致的經濟衰退和人口減少又進一步減少了政府歲入。“清代軍制就給王朝衰落的螺旋形下降趨勢增添了勢頭：軍隊越糟，它們鎮壓起義耗費的時間就越長；它們耗費的時間越長，花銷就越大；政府越是拮據，帝國行政管理的質量就越差，叛亂的發生率也就越高。”[9]王朝在戰亂中日趨衰敗。

3.地方主義的興起

官僚集團腐敗，無法適應人口的增長帶來的新問題。清政府的稅收因為戰爭而大量減少，地方行省肆意截留中央財政，鎮壓農民起義客觀上使這種截留合法化，從而為地方勢力的膨脹埋下了隱患。正規的軍事集團無力鎮壓民變，這為地方精英的崛起提供了機會。孔飛力的研究顯示：地方團練的興起，成為地方社會崩潰的組成部分，為地方精英的興起提供了契機。地方團練的興起幫助政府渡過了農民起義的危機，代價就是中央政府權力的縮小和名流勢力的擴張，雖然清政府千方百計想把團練納入官僚體系，但是清政府薄弱的財政收入無法做到這一點。清政府再無力重新強化中央權威。羅茲曼準確地指出，清政府力圖通過行政手段來抑制自主性組織的發展，但與此同時，它也并未大力去擴張自己的組織。在19世紀，地方上的緊迫需要使現狀很難再維持下去。出于地方安全和財政實力之考慮，國家有選擇地批準士紳基層領導下形成某些新組織。這些新組織并不在國家的控制之下，反而是進一步分裂的源泉，因為它們通常是某個地方或某些精英集團的自保組織[4]。

清朝以軍事立國，卻無力抵抗后期的內憂外患。財政的內卷化[10]為地方政權的擴張埋下了隱患，地方的軍事化為鄉紳的擴張提供了機會。人口的過度增長導致或加速了土地兼并，自然災害加劇了年輕流民數量，降低國家稅收和控制能力，催生異端宗教，農民起義頻發。若干不祥的發展表明，新的發展在不斷削弱中國社會，清代中葉開始興起的種種弊端，已經超出了王朝的限度，中央權威的逐步喪失，地方勢力開始興起，這兩者幾乎是同步進行的。傳統中國的正式機制和思想基礎都遭到了破壞。上述現象既是清末新政的原因，也是國家能力持續下降的表現。清末地方自治，在很大程度上就是應對上述問題的措施。

三、地方自治：清王朝努力的失敗及其分析

清末地方自治是在政府推動下進行的。1901年1月29日(光緒二十六年十二月初十)，清政府頒發上諭，命各省督撫及政府大員議奏，“舉凡朝章國政、吏治民生、學校科舉、軍制、財政，當興當革當省當并，如何而國勢始興，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武備始精。”通常稱清廷此舉為“新政”。同年4月21日，又命成立督辦政務處，作為清朝中央政府推動“新政”的專門機構。從1901年至1911年清政府滅亡，恰好十年。清末地方自治，并沒有恢復王朝能力，反而加速了清政府的滅亡。

清政府試圖重新集權，建立起逐步深入到基層社會的權力網絡（nuxus of power），這種網絡組成了以一個等級組織的正式關系網（官僚制），它要能深入和影響并控制各種非正式的關系網，如宗族或者血緣關系。它不僅指國家重新確立對上層和中層的基本行政區域（省、市、縣）的控制，更重要的是國家權力深入基層（特別是鄉村）的過程。杜贊奇的研究表明，國家權力深入基層，破壞了傳統的“保護型經濟組織”，形成了“國家型經濟組織”。一方面是半官僚化、雇員增生、財政需求增大；另一方面，上層政權卻缺乏控制這些機構和人員貪污中飽的能力，這使國家政權的深入蛻化為將贏利型經濟體制推向到社會最下層。黃宗智分析了華北小農的半無產化——中國半個世紀以來的大規模動蕩的結構性基礎，伴隨著小農半無產化的是村莊整體關系的逐漸松弛。官僚化與半無產化兩個過程的交接，導致了村莊與國家新的矛盾。

地方鄉紳和名門望族在一定程度上保護著基層社會的利益。而無論是通過地方紳商僭取官僚職權，還是官方為了吸收或者抵消紳商權力而采取的措施，其結果都是地方紳商的官僚化，實際上變成了國家政權的擴充和滲入村莊的主要工具。當地方精英的功能被簡化為管理民族國家，而不是參與政府的時候，地方自治便最終讓位于地方行政。而當民眾直接面對著國家政權的時候，導致了他們之間更尖銳的對立。所以，清政府試圖對吏役的和鄉紳官僚化，卻讓地方陷入了更大的混亂之中。國家權力的擴張矛盾，是任何國家的現代化所必須面對的；清末地方自治，就是力圖處理這一矛盾，不過它破壞了舊秩序，卻沒有來得及建立新制度。所以，在被釋放出來的“非法”力量沖到之前，過渡政權必須建立起新的合法性，這是一場關系著政權命運的競賽。

參考文獻：

[1] 王紹光，胡鞍鋼.中國國家能力報告[M].沈陽：遼寧人民出版社，2003.

[2] 張靜.基層政權鄉村制度諸問題[M].浙江:浙江人民出版社，2000，4:18.

[3] 杜贊奇.文化、權力與國家：1900—1942年的華北農村[M].江蘇:江蘇人民出版社，2003:30.

[4] 吉爾伯特·羅茲曼.中國的現代化[M].江蘇:江蘇人民出版社，2003:126.

[5] Theda Skocpol. State and Social Revolution[M].London:Cambridge University Press， 1979:pp.74-741.

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[7] [美]巴林頓·摩爾.民主與專制的社會起源[M].北京:華夏出版社，1987:175.

[8] O.Edmund Clubb， The 20th Century China， New York and London 1964， Columbia University Press: p11.

[9] 孔飛力.中華帝國晚期的叛亂及其敵人[M].北京:中國社會科學出版社，2002:129.

[10] 黃宗智.華北的小農經濟與社會變遷 [M].北京:中華書局，2000:51.

[責任編輯王曉燕]